《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。”“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能。國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。”由此引出一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即不同類型的國(guó)有企業(yè)的功能存在異質(zhì)性，其目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)方式也不同。依照筆者理解，國(guó)有企業(yè)可以劃分為以下三種類型：
一是公益性國(guó)有企業(yè)，如公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)、國(guó)防設(shè)施、公共衛(wèi)生保健、義務(wù)教育等。這類企業(yè)應(yīng)被賦予強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，即不以盈利為目的，其作用是直接提供公共服務(wù)，以社會(huì)和諧與穩(wěn)定為唯一目標(biāo)。
二是盈利性國(guó)有企業(yè)，如電信、汽車、電子、鋼鐵、醫(yī)藥、金融、建筑等。這類企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為其首要目標(biāo)，沒(méi)有任何強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)。但其自覺(jué)提供公共服務(wù)是履行社會(huì)責(zé)任的行為，應(yīng)予鼓勵(lì)。
三是自然壟斷和稀缺資源類國(guó)有企業(yè)，我把它稱為“適度壟斷性國(guó)有企業(yè)”。自然壟斷類企業(yè)，如鐵路運(yùn)輸、管道天然氣、自來(lái)水等，國(guó)際通行的做法都是國(guó)有經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檫@類企業(yè)具有成本遞減性，因此價(jià)格一般定在平均成本水平上，而民營(yíng)則無(wú)法保證這種定價(jià)水平；稀缺資源類國(guó)有企業(yè)，如石油、黃金等，為防止稀缺資源過(guò)度耗竭，也必須由國(guó)有企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。這兩種企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，即以社會(huì)公共性作用為主，經(jīng)濟(jì)性作用居次，以最大限度保證公正福利最大化。
中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革過(guò)去存在比較嚴(yán)重的誤區(qū)：一方面，公益性和適度壟斷性國(guó)有企業(yè)存在過(guò)度市場(chǎng)化傾向；而另一方面，盈利性國(guó)有企業(yè)則市場(chǎng)化不足，存在過(guò)度壟斷問(wèn)題。這兩個(gè)方面的誤區(qū)其實(shí)存在一個(gè)共性，即把追求利潤(rùn)作為國(guó)有企業(yè)的主要目標(biāo)，甚至是唯一目標(biāo)，而把國(guó)有企業(yè)的公共服務(wù)功能拋之腦后，以為市場(chǎng)化就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是追求利潤(rùn)，這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重誤解。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，國(guó)有企業(yè)就越多地處于公共領(lǐng)域，很少在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與民爭(zhēng)利。在現(xiàn)實(shí)中我們不難看到，由于公益性和適度壟斷性國(guó)有企業(yè)的過(guò)度市場(chǎng)化，導(dǎo)致不少人看不起病、上不起學(xué)、乘不起車，而且事故頻發(fā)；而由于盈利性國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化不足，行政壟斷嚴(yán)重，導(dǎo)致公眾不得不接受人為的高價(jià)格和低服務(wù)。這種改革的誤區(qū)，最終的結(jié)果不是國(guó)民福利的提高，而是下降，或者說(shuō)被少數(shù)利益集團(tuán)嚴(yán)重侵蝕。
從歷史上看，國(guó)有企業(yè)是為了解決因市場(chǎng)失靈而出現(xiàn)的市場(chǎng)本身不能解決的諸多公共性問(wèn)題而產(chǎn)生的，也就是說(shuō)，公共性是國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性。民營(yíng)企業(yè)能做的，而且可以做得很好的，國(guó)有企業(yè)沒(méi)有必要介入；而民營(yíng)企業(yè)不愿做的，做了不能賺錢的，則國(guó)有企業(yè)必須介入。前者便是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，后者則是公共性領(lǐng)域。
中國(guó)社會(huì)主義制度建立后，出于迅速工業(yè)化的需要，國(guó)有企業(yè)占據(jù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的絕大部分領(lǐng)域，分布十分廣泛，這種格局至今仍然沒(méi)有改變。以上市公司為例，上世紀(jì)90年代，上市公司幾乎是清一色的國(guó)有控股企業(yè)，到2012年底，上市公司中的國(guó)有控股公司降到了41.83%。但是，從國(guó)有控股企業(yè)控制的資產(chǎn)和營(yíng)業(yè)收入看，則均超過(guò)2/3，體量仍然龐大。由于國(guó)有企業(yè)享有民營(yíng)企業(yè)所不具備的許多行政壟斷資源，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。這種不公平競(jìng)爭(zhēng)，一方面導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，成本控制不力；另一方面則由于價(jià)高質(zhì)次（包括低服務(wù)）而不斷引發(fā)公眾不滿。以2012年《財(cái)富》世界500強(qiáng)中的第4、5位為例。第4位是英國(guó)石油公司，其營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)分別是3864.63億美元和257億美元；第5位是中國(guó)石化，其營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)分別是3752.14億美元和94.53億美元?？梢钥闯?，中石化的營(yíng)業(yè)收入是英國(guó)石油的97.09%，相差無(wú)幾；但中石化的利潤(rùn)卻僅僅是英國(guó)石油的36.78%，相差很大。按理說(shuō)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力成本很高，而中國(guó)的勞動(dòng)力成本卻很便宜，那么，差距在哪里呢？答案無(wú)怪乎兩個(gè)：一是技術(shù)水平低，二是成本控制不力，這是缺乏競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。
因此，國(guó)有企業(yè)改革切忌一刀切，必須分類改革，分類治理。
公益性國(guó)有企業(yè)，嚴(yán)格說(shuō)不能稱企業(yè)，因?yàn)槠髽I(yè)給人的感覺(jué)就是賺錢的，應(yīng)該設(shè)置成特殊法人。特殊法人是指依照專門法律設(shè)立和經(jīng)營(yíng)的具有專門職能的國(guó)有獨(dú)資單位，特殊法人不受《公司法》和一般商法規(guī)范的約束。在經(jīng)營(yíng)上，特殊法人獨(dú)立核算，但不負(fù)盈虧而靠財(cái)政維持，若有虧損由財(cái)政彌補(bǔ)。政府依法對(duì)其產(chǎn)品價(jià)格和成本進(jìn)行控制。在治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制設(shè)計(jì)上，必須強(qiáng)調(diào)公眾代表的決策參與和監(jiān)督，同時(shí)嚴(yán)格信息公開(kāi)和透明。
競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)完全按市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)作，追求利潤(rùn)最大化，不承擔(dān)公共職能（但鼓勵(lì)其自愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的行為）。不過(guò)，前提是政府必須放棄對(duì)這類國(guó)有企業(yè)的各種保護(hù)，既不賦予其任何行政壟斷地位，也不給予任何政策支持，讓他們?cè)谑袌?chǎng)上與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行平等的、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)。有公平的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)才會(huì)有創(chuàng)新的動(dòng)力。這類企業(yè)必須向國(guó)家上繳股息紅利，再由國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政支出將股息紅利回歸公眾。也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)應(yīng)該主要來(lái)自這類企業(yè)。如果不能持續(xù)獲得盈利，那就接受市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰法則的懲罰。在治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制設(shè)計(jì)上，應(yīng)該完全按照現(xiàn)代公司治理的基本規(guī)范，清晰界定股東、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其要明確董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)者之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，以切實(shí)保障出資人權(quán)益。
對(duì)于適度壟斷性國(guó)有企業(yè)，政府必須通過(guò)規(guī)制政策，使經(jīng)營(yíng)者站在國(guó)民福利最大化的立場(chǎng)上來(lái)經(jīng)營(yíng)這類企業(yè)，而不是借助行政壟斷把消費(fèi)者剩余最大限度地轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)者剩余，盈虧平衡是這類企業(yè)的基本選擇。對(duì)于這類企業(yè)，采取國(guó)有控股公司的產(chǎn)權(quán)形式是必要和現(xiàn)實(shí)的選擇，不允許在資本市場(chǎng)上市經(jīng)營(yíng)。在治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制設(shè)計(jì)上，一要強(qiáng)調(diào)董事會(huì)的集體決策和監(jiān)督；二要在董事會(huì)的構(gòu)成上體現(xiàn)公共性（比如有獨(dú)立的公共利益的代表）；三要把成本控制作為常態(tài)來(lái)管理，成本控制不是“壓制”，而是“更合理”。此外，與公益性國(guó)有企業(yè)一樣，要強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)，這有利于企業(yè)接受公眾監(jiān)督。
