胡穎廉 國家行政學(xué)院副教授
國家中醫(yī)藥管理局局長王國強曾說，中醫(yī)有可能毀在中藥上。這句話確非危言聳聽。
中藥質(zhì)量安全是中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是保障人民健康福祉的必然要求。2015年我國中藥工業(yè)（含中藥飲片、中成藥）總產(chǎn)值7866億元，超過醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)模四分之一。然而受種植方式、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系等因素影響，中藥質(zhì)量安全狀況不容樂觀。近年發(fā)生的“問題銀杏葉”等事件暴露出諸多深層次矛盾，嚴重威脅公眾健康，需要引起高度重視。
中藥產(chǎn)業(yè)鏈條分為種植養(yǎng)殖、流通貯存、加工炮制、處方使用四大環(huán)節(jié)，橫跨一二三產(chǎn)業(yè)，涉及農(nóng)林、藥監(jiān)、工商、商務(wù)、中醫(yī)藥等多個政府部門，體系極為復(fù)雜。尤其是中藥材兼具農(nóng)產(chǎn)品和藥品的雙重屬性，給中藥源頭治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。
監(jiān)管和市場的失靈
在中醫(yī)常用的600多種藥材中，約300種可人工種養(yǎng)。當(dāng)前我國中藥材種植面積超過5000萬畝，占全部耕地面積的2.7%。然而，農(nóng)業(yè)部門僅用一般農(nóng)產(chǎn)品管理方式對待中藥材，藥監(jiān)部門則不具備監(jiān)管藥材種養(yǎng)的法定職權(quán)和專業(yè)能力。在粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下，這種部門職責(zé)縫隙的負面效應(yīng)被不斷放大，產(chǎn)地環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)投入品使用不當(dāng)?shù)葐栴}擾亂了中藥材生長規(guī)律，致使中藥藥性降低。
中藥材藥性還受種子種苗質(zhì)量、產(chǎn)地環(huán)境等因素影響。因此，在特定自然條件地域內(nèi)所產(chǎn)、較其他地區(qū)同種藥材品質(zhì)更好的道地藥材，通常受市場青睞。當(dāng)前我國種子種苗市場較為混亂，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱。例如，位列中國四大藥都之一的某地級市，擁有種苗經(jīng)營許可證的企業(yè)僅3家。眾多不具備資質(zhì)的企業(yè)和販子通過異地倒賣賺取差價，導(dǎo)致種子種苗來源混雜，質(zhì)量缺乏保障。盡管工商、公安、農(nóng)林部門多次開展聯(lián)合打擊行動，但并未從根本上解決問題。
與“碎片化”監(jiān)管體制相伴的是市場失靈。我國藥農(nóng)數(shù)以百萬計，大多為個體散戶，無力抵抗市場風(fēng)險沖擊。受藥材產(chǎn)量和價格波動等因素誘導(dǎo)，分散的藥農(nóng)容易實施短期行為，無序采收現(xiàn)象十分普遍。例如，三七的生長周期為5年，市面上的三七多為3年生；黃芩需要長到5寸才能入藥，如今往往長到1寸就被挖出來賣；金銀花據(jù)典應(yīng)分期采摘花蕾，但不少藥農(nóng)將花蕾、花朵和變黃的花瓣一起采收。中藥材種養(yǎng)是一門手藝，栽培技術(shù)、采收加工都有講究。由于市場結(jié)構(gòu)不優(yōu)，藥農(nóng)經(jīng)驗性和個性化勞動難以被價格機制承認，進一步降低了其提升藥材品質(zhì)的積極性。在監(jiān)管和市場雙重失靈的困境中，中藥材的質(zhì)量安全面臨挑戰(zhàn)。
發(fā)展與安全的博弈
中藥材專業(yè)市場擁有歷史積淀，短則百年，長則上千年。然而20世紀90年代初，各地為發(fā)展經(jīng)濟自發(fā)形成100多家中藥材市場，由于管理不嚴，為不法分子制售假劣藥品提供了渠道。后經(jīng)國務(wù)院清理整頓，全國保留了17家，此后不再新批。國家保留中藥材市場的初衷是實現(xiàn)集中管理，并為大宗道地藥材提供權(quán)威交易平臺。然而在利益驅(qū)動下，一些中藥材市場轉(zhuǎn)變?yōu)樗幉募⒌?，政策目標與結(jié)果相背離。如中部某市中藥材市場交易品種超過3000種，達到《中國藥典》（2015年版）收錄品種的5倍，其中本地藥材僅十余種，異地藥材占總交易額90%以上，流通追溯體系不健全帶來極大監(jiān)管難度。
根據(jù)“誰開辦、誰管理”原則，國家要求中藥材市場由地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)的市場管理委員會負責(zé)。然而在實踐中，屬地管理容易異化為地方保護。經(jīng)測算，中藥材市場帶動的產(chǎn)業(yè)鏈一般占本地生產(chǎn)總值的10%以上，對稅收、就業(yè)影響極大，重要性不言而喻。如北方某中藥材市場年交易額超過130億元，而市場所在縣2015年GDP為108.3億元，成為名副其實的支柱產(chǎn)業(yè)。由于產(chǎn)業(yè)扶持與規(guī)范監(jiān)管之間的張力突出，行政執(zhí)法力度受到影響，有的地方藥監(jiān)部門甚至還承擔(dān)藥材市場招商引資任務(wù)。藥監(jiān)管安全、工商管秩序、商務(wù)管行業(yè)的多頭管理體制，更加弱化了監(jiān)管。以至于國家食藥監(jiān)總局不得不在2013年集體約談17家中藥材市場所在地政府分管領(lǐng)導(dǎo)，并以簽署責(zé)任書的形式督促地方落實管理責(zé)任。
近年來，地方政府紛紛引入企業(yè)作為中藥材市場開辦方，盡管有助于提高運營效率，但開辦方的平臺主體責(zé)任并未同步落實。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些中藥材市場除主要銷售藥材外，其內(nèi)部管理與普通農(nóng)貿(mào)市場基本無異。而在市場周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，違規(guī)倉儲、工業(yè)染色、水泥增重、非藥用部位摻假、非法再加工等情況更是屢見不鮮。一些藥材市場內(nèi)散戶占據(jù)八成以上，監(jiān)管力量與市場主體數(shù)量嚴重不匹配。同時依據(jù)現(xiàn)行法律，販賣假藥材只能按涉案貨品價值的2至5倍處以罰款，金額通常為數(shù)百元，低處罰成本與高違法收益形成鮮明反差，中藥材市場治理陷入“整頓—收斂—反彈”的循環(huán)。
