“政治生態(tài)”為習近平總書記在中共中央政治局第十六次集體學習上首次公開提出。他提出，“加強黨的建設，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)”。政治生態(tài)是指政治主體在一定的政治環(huán)境下的生存方式，以及在此政治環(huán)境下養(yǎng)成的政治習性，同時也指政治主體在一定的政治環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。當前，我國鄉(xiāng)村政治生態(tài)較新中國成立之初已發(fā)生質的變化，當代鄉(xiāng)村政治生活中，村民自治制度的權力下放滿足了基層群眾自治的需求，但仍有一些村干部將手中的權力當成謀取私利的工具，有的甚至公然挑釁黨紀國法、踐踏民意，啃食基層政權。國內種種“村霸”行為影響當代鄉(xiāng)村政治生態(tài)文明建設的發(fā)展，凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)刻不容緩。
一、鄉(xiāng)村政治生態(tài)的困境
基層行政效率不高
在2018年1月23日召開的政協甘肅省十二屆一次會議上有政協委員在發(fā)言中表示，現在“文山會海不減，調研檢查不斷，行政效率低下，工作落實不到位，‘四風’問題中的形式主義、官僚主義又出現了反彈”。這導致部分基層行政工作“干部忙得團團轉，群眾事情很難辦”，形形色色的會議造成領導忙、干部忙的狀態(tài)，伴隨著不同程度的官僚主義、形式主義，從而缺少時間來推動具體工作的落實，也導致領導干部沒有時間聯系基層和服務群眾。除此之外，目前我國鄉(xiāng)村行政手續(xù)往往須經過“村—社區(qū)—街道”三個層面的審核，村民需要多跑幾趟才能完成整個手續(xù)過程，導致鄉(xiāng)村基層的行政效率一直處于低下狀態(tài)。
村民政治態(tài)度冷漠
當前村民有廣泛參與地方性公共事務的機會，村民自治制度為廣大村民提供一個重要的參政平臺。但在現實過程中，仍存在著“村民政治態(tài)度冷漠”的現象，部分村民對鄉(xiāng)村公共事務治理參與較少，村民通常只關心與自己利益相關的事物，村民選舉、議事等活動中隨大流，沒有發(fā)揮自身的自治權利。另外，村民政治態(tài)度冷漠也集中體現在思想方面。多數村民認為謀生最重要，財富最可靠，其他的一切都無關緊要。村民之間沒有表現出共同的利益、目標和價值的自治行為，無心參與鄉(xiāng)村公共事務。鄉(xiāng)村的村民自治權形同虛設，村委會把持鄉(xiāng)村的大小事務，導致村民“搭便車”式的政治參與冷漠態(tài)度。
政治主體行為錯位
政治主體行為錯位，主要表現在少數村干部成為“村霸”，并和鄉(xiāng)村惡勢力勾結，把持基層政權，欺壓群眾、操縱選舉；另外還有少數鄉(xiāng)村干部，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甘愿充當黑惡勢力“保護傘”，強行斂財。這種政治主體行為錯位，對鄉(xiāng)村政治生態(tài)帶來嚴重影響。
十八大以來全國紀檢監(jiān)察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。其中，河北省定州市大辛莊鎮(zhèn)泉邱二村原村支書孟玲芬利用職務權力，勾結鄉(xiāng)村惡勢力涉黑涉惡對村民采取亂罰款，被網友稱為“最牛村主任”；河南省舞陽縣澧河村原村黨支部書記張健國在“兩委”干部會上公然將2005年時任村支部書記打傷；北京市密云區(qū)王曉雷通過賄選、恐嚇等手段，選舉成為村委會主任。為了進一步凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)，2018年1月，中共中央、國務院發(fā)出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，要求把掃黑除惡與反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結合起來，深挖黑惡勢力“保護傘”。
小官大貪與微貪腐
部分村委會主任利用手中的權力中飽私囊，以權謀私，長期貪污低保金、五保金、優(yōu)撫金。據權威媒體統(tǒng)計，2017年1月至12月，全國查處群眾身邊腐敗和作風問題12.21萬個，處理15.91萬人；加之上文所提到的十八大以來受處分的村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。這些“蒼蠅”雖然職位不高，單次違紀金額不多，但危害極大。
隨著國家不斷加大惠民扶貧資金投入，部分村干部對長期、固定發(fā)放的資金卻是“年年發(fā)、年年貪”。2016年7月26日，山東省人民檢察院召開新聞發(fā)布會表示，山東檢察機關共查辦惠農扶貧領域職務犯罪案件400余件500余人，共查辦“小官貪腐”職務犯罪案件1500余件2000余人。農村基層組織人員犯罪較為突出、共同犯罪和窩案、串案現象突出等是此類案件的其中兩個鮮明特點。
鄉(xiāng)村監(jiān)督體系消解
“空心村”“留守村”是中國鄉(xiāng)村人口社會結構變遷的縮影。全國婦聯的調查顯示，全國農村留守兒童6000多萬，留守婦女5000多萬，留守老人6000多萬，留守人群總計近2億，大約相當于農村總人口的1/3。河北省西北高原地區(qū)的東號村，是我國典型的空心村。目前，東號村戶籍人口670人，但實際在村里居住的人口已不到三分之一，人口大量流失。另外，該村常住居民的平均年齡超過65歲。
村民是村委會以及鄉(xiāng)村干部的主要民主監(jiān)督力量，也是構成鄉(xiāng)村政治生態(tài)的重要一環(huán)。首先，村民通過村民大會決議村里重大事項，是村民委會的重要監(jiān)督力量。其次，村民因生存壓力大，外出打工，造成民主監(jiān)督個體數量銳減。最后，大量留守的婦女、兒童、老人弱小群體監(jiān)督力有限。隨著鄉(xiāng)村人口的大量流失，“空心村”和“留守村”的數量逐漸增加，致使村莊內部弱勢群體的問題日益凸顯，鄉(xiāng)村監(jiān)督力量日漸衰微甚至分崩離析。
二、鄉(xiāng)村政治生態(tài)困境的原因
村干部“官本位”意識濃重
“官本位”是一種以官為本、以權為綱、以仕途為個人事業(yè)選擇導向的意識和價值取向。鄉(xiāng)村政治生態(tài)之中不同程度上存在著等級森嚴的封建價值，并固化為社會的等級化、社會潛規(guī)則、人身依附、論資排輩等。官本位意識濃重的干部在工作中以“官僚主義”和“形式主義”來嚴重損害行政效率，破壞鄉(xiāng)村政治生態(tài)。
在鄉(xiāng)村政治生態(tài)中，村干部存在的官僚主義是脫離群眾的表現：高高在上，作威作福，造成行政服務態(tài)度差；不諳實際，敷衍應付，不負責任，造成行政質量下降；昏昏噩噩，無所用心，造成行政服務無效率；空話連篇，不干實事造成行政不作為。在鄉(xiāng)村政治生態(tài)中，形式主義是一種惡劣的工作作風：只圖虛名，不務實效，導致鄉(xiāng)村公共資源的嚴重浪費；只講形式，不重內容，導致行政決策失效，甚至錯誤；只求過程，不管結果，導致村民利益受損；只看表面，不顧實質，導致公眾滿意度不高；弄虛作假，欺上瞞下，導致腐敗現象時常發(fā)生。
村民小農意識猶存
小農意識是伴隨小農經濟產生的一種思想觀念，體現為以個人為主、缺乏自律、不講規(guī)則的狹隘定式。與集約化大生產中所形成集中、約束、協作的組織機構和相互制約的關系不同，小農意識依靠熟人關系和宗族派別來行事，集中表現為人情辦事和熟人社會。狹隘的思想觀念導致村民沒有實質性地參與鄉(xiāng)村公共事務管理。政治態(tài)度上的冷漠導致村民自治權的缺位和對村民委員會及主要干部成員監(jiān)督的缺失。于是，由“搭便車”式的政治參與“冷漠態(tài)度”到失去權力約束“尋租”等行為，形成惡性循環(huán)，使得村民政治態(tài)度越來越冷漠。
從我國鄉(xiāng)村治理實踐上看，大部分村民保持著“只要自身利益沒有受到侵害，就不參與或少參與政治活動”的觀念。另外，由于未能形成深入人心的公共性、公共領域和公共事務的政治參與觀念，所以村民的小農意識還有所殘留，并在一定時期內對鄉(xiāng)村政治生態(tài)造成不良影響。小農意識的存在，抑制了鄉(xiāng)村自治的培育與發(fā)展，降低和限制了村民參與的積極性，從而造成了村民參與少、政治態(tài)度冷漠的不良政治生態(tài)局面。
法律法規(guī)邊界模糊
根據我國《村民委員會組織法》第二條和《村民委員會自治法》第二條規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。即村委會既有負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)的義務，也有協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構落實國家政策的義務。村民委員會自治法要求村委會承擔多重義務，然而，在村級基層項目中一旦涉及利益，村委會將會面臨承擔村民自治權義務與承擔協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實國家政策義務的沖突。
在我國村級基層項目實踐中，一些鄉(xiāng)村的村民委員會優(yōu)先選擇承擔村民自治權義務，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作配合不足，另外一些村民委員會則優(yōu)先選擇承擔幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構落實國家政策，忽視村民自治權的實現。在這種特殊情下，往往因為這種法律法規(guī)的邊界模糊，使得村委會干部有腐敗的可乘之機：一方面是村委會主要干部為了自身利益而代替村民會議進行決策，忽視村民權益保護的謀官位或謀私利行為；另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了項目和政績，無視村民自治權，串通村干部違規(guī)操作項目。
鄉(xiāng)村公共權力異化
鄉(xiāng)村公共權力異化的結果直接導致鄉(xiāng)村的政治生態(tài)發(fā)生變異。鄉(xiāng)村公共權力的異化集中體現為鄉(xiāng)村干部在權力運行時“無所顧忌”與“為所欲為”。正如前蘇聯部長會議主席雷日科夫所言：“權力應當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩(wěn)如泰山，而當權力變成一種樂趣時，那么一切也就完了。”負擔即為責任。由于大多數村民自治意識薄弱，對鄉(xiāng)村公共事務的管理處于被動狀態(tài)，甚至有出現對村干部表示唯命是從的態(tài)度，容易導致鄉(xiāng)村的公共權力過度掌握在村干部手中。一旦發(fā)生權力濫用的現象，就會有損鄉(xiāng)村集體利益。由于我國鄉(xiāng)村的地理分割等現實情況，這種權力濫用逐漸異化為公權私用的“無所顧忌”與“為所欲為”。當濫用鄉(xiāng)村公共權力成為一種“樂趣”時，鄉(xiāng)村的政治生態(tài)將發(fā)生嚴重變異——不但村民集體利益受損，甚至會出現辱罵、毆打、恐嚇村個體的人身傷害。
人口社會結構變遷
從中國統(tǒng)計數據年鑒的統(tǒng)計數據來看，全國外出農民工人數逐年增加，各地鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少。鄉(xiāng)村人口數量的持續(xù)變遷，會引起鄉(xiāng)村社會經濟結構變化。經濟基礎決定上層建筑，鄉(xiāng)村社會經濟結構變化必然會引起鄉(xiāng)村政治生態(tài)的重大變化。
具體來看有兩個方面：一方面，農村本地就業(yè)機會偏少，導致農村青年群體外出務工情況增多，許多村子就只剩老幼婦孺，形成大規(guī)模的“留守村”“空心村”；另一方面，由于城鎮(zhèn)化的快速進程和國家各種扶持政策，農村人口逐漸向縣城轉移，從人口地域流動情況看，我國人口社會的結構已經發(fā)生改變。再者，從人口年齡分布情況看，人口老齡化逐漸出現，新增人口占比較低，進一步加深我國鄉(xiāng)村人口社會結構的變遷程度。因此，鄉(xiāng)村人口社會結構變遷引起鄉(xiāng)村政治生態(tài)的變遷，影響鄉(xiāng)村公共服務需求變化、村民自治以及鄉(xiāng)村民主監(jiān)督力量的削弱。
三、新時代鄉(xiāng)村政治生態(tài)建設的路徑選擇
增強廉政政治化建設是構建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的邏輯起點
“官本位”與以人為本理念相對立，而且與中國特色社會主義事業(yè)健康發(fā)展相悖。增強廉政政治化建設是以思想教育、行為習性養(yǎng)成兩方面為起點，著重改造鄉(xiāng)村干部的政治思想和政治行為。只有鄉(xiāng)村干部擁有正確的政治思想和政治行為，才有可能提高和完善自身的政治習性。只有不斷優(yōu)化塑造鄉(xiāng)村干部個體的政治習性，才有可能從個體的局部量變，再到整體的全局質變，進而達到鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)生質的飛躍。
因此，加強鄉(xiāng)村干部個體的政治思想教育是消除“官本位”的首要方式。教育能夠改變人們的思想意識，提高政治覺悟。對鄉(xiāng)村干部進行正確的權力觀教育，樹立廉政新風尚，是良好政治生態(tài)建設的起點。
增強廉政政治文化建設，必須從嚴治黨，促進鄉(xiāng)村干部營造優(yōu)良黨風、廉潔政風的新時代政治環(huán)境。良好的新時代政治環(huán)境，提供了優(yōu)良政治生態(tài)的可能，有利于鄉(xiāng)村干部政治主體培養(yǎng)符合以人為本理念的政治習性。
清除法律法規(guī)中的致腐因素是鄉(xiāng)村政治生態(tài)的主要內容
完善以憲法為核心的社會主義法律體系，是以良法促進發(fā)展、保障善治的根本前提，是新時代推進全面依法治國的重要任務和著力點。鄉(xiāng)村善治是鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)展的重要標志。法律法規(guī)是鄉(xiāng)村政治主體所依據的治理行為準則，因此，鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)展要依靠高質量的法律法規(guī)。目前，我國處于社會發(fā)展轉型時期，在國家治理創(chuàng)新、地方政府創(chuàng)新治理、基層治理創(chuàng)新的探索過程中，新增了大量的法律法規(guī)和法令草案。同時，根據《聯合國反腐敗公約》，“各成員國應定期從預防和反腐角度評估現行法律文件和行政措施以確定其是否適當”，可以從這一角度出發(fā)去驗證這些法律法規(guī)是否能形成高質量的良法體系。
從我國實踐上看，鄉(xiāng)村作為國家治理的最基礎層級，負責承接執(zhí)行上級政策。由上級頒布、新設、修定的法律法規(guī)和行政法律規(guī)章、政策性文件，將通過引導和規(guī)范鄉(xiāng)村政治主體的行為，從而更新和重構鄉(xiāng)村政治生態(tài)面貌。因此，清除法律法規(guī)中的致腐因素是重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)的主要內容，也是鄉(xiāng)村地區(qū)推進依法治國的主要內容。
遏制公共權力異化是構建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的關鍵環(huán)節(jié)
習近平總書記曾多次強調反腐的重要性，強調要保持黨的純潔性，要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。2018年1月24日，全國檢察長會議要求，各級檢察機關緊盯惠農項目資金、集體資產管理、土地征收等領域突出問題，嚴肅懲治侵犯農民利益的“微腐敗”。無論是“小官大貪”還是“微貪腐”，貪官始終都是黨和國家的蛀蟲，危害社會和諧健康。很多時候，人們往往容易忽略，也難以發(fā)現小官“微貪腐”。我國現有的監(jiān)管機制也是“抓大放小”，在鄉(xiāng)村級行政體制中，難以有完善有效的權力制約。這樣，小官“微貪腐”，就逐漸演變成了“小官大貪”，公共權力的異化過程一發(fā)不可收拾。
在政治生態(tài)中，政治權力所要解決的是公共性問題，因而必然表現為一種公共權力。“小官大貪”和“微貪腐”本質是貪官所掌握的公共權力運行私有化，并導致公共權力公有性與私有性的二重分化。國際貨幣基金組織將腐敗定義為：“濫用公共權力以謀取私人的利益”，西方學者提出通過防止公共權力運行私有化對公共權力公共性的侵害，從而遏制公共權力異化。解決“小官大貪”和“微貪腐”等腐敗問題，是對公共權力異化過程的防微杜漸。沒有村級的“大貪官”和“小貪官”，自然鄉(xiāng)村政治清明。因此，遏制公共權力的異化過程，是構建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的關鍵環(huán)節(jié)。
完善監(jiān)督體系是構建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的根本保證
鄉(xiāng)村政治主體的行為習性和生存發(fā)展狀態(tài)決定著鄉(xiāng)村政治生態(tài)的基本面貌。監(jiān)督體系決定著鄉(xiāng)村政治生態(tài)各方面的凈化監(jiān)督作用，從根本上決定著鄉(xiāng)村政治生態(tài)凈化程度。
對于某種具體的公共權力來說，一方面，在鄉(xiāng)村政治主體中，部分政治主體是掌握具體公共權力的一方，其他政治主體處于監(jiān)督方；另一方面，監(jiān)督體系是主要針對鄉(xiāng)村政治主體涉及公共權力運行的監(jiān)督。就鄉(xiāng)村監(jiān)督體系而言，被監(jiān)督的是村民委員會、村干部以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐村工作人員；監(jiān)督主體是村民大會、村工作小組、村民個體以及其他社會組織及社會媒體。
就鄉(xiāng)村基層整體而言，全國整體鄉(xiāng)村村民的監(jiān)督意識不強、監(jiān)督能力薄弱。究其原因，鄉(xiāng)村基層的民主監(jiān)督力量有待培育和提高。對此，可以采取以下幾種措施：加強村工作小組、村民大會的組織自治權和監(jiān)督功能；提高村民個體認知、議事、監(jiān)督能力；引入社會媒體作為鄉(xiāng)村外部監(jiān)督力量作為重要補充。
另外，基層黨組織既是被監(jiān)督對象，也是監(jiān)督權力行使者。因此，黨高度重視完善各級監(jiān)督體系，黨的十九大報告提出，要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會”。在此背景下，我國監(jiān)察體系全面開展，將有力推動監(jiān)督體系的完善，從根本上保證鄉(xiāng)村政治生態(tài)文明的發(fā)展。
結語
構建新時代鄉(xiāng)村政治生態(tài)，針對基層行政效率不高，破解村干部官本位濃重問題，必須要以增強廉政政治化建設為邏輯起點；針對村民政治態(tài)度冷漠，根除村民小農思想意識，必須要以培育和發(fā)展村民政治參與意識為重要基礎；針對政治主體行為錯位，消除法律法規(guī)邊界模糊，必須要以清除法律法規(guī)中的致腐因素為主要內容；針對小官大貪與微貪腐現象，防止鄉(xiāng)村公共權力異化，必須要以遏制公共權力異化為關鍵環(huán)節(jié)；針對鄉(xiāng)村監(jiān)督體系消解，降低人口社會結構變遷對監(jiān)督體系的影響，必須要以完善監(jiān)督體系為根本保證。
【本文作者為澳門城市大學商學院博士研究生】
責編：董惠敏 / 李 懿