推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是解決環(huán)境問題的制度關鍵
我國空氣污染跨行政邊界呈現(xiàn)區(qū)域化的趨勢明顯，除京津冀、長三角和珠三角區(qū)域外，多個新興城市群的區(qū)域大氣污染狀況也日趨嚴重，如粵港澳大灣區(qū)的臭氧問題等。在經(jīng)濟集聚發(fā)展效應下，這些城市群有可能發(fā)展為超大城市群，區(qū)域大氣污染政府間協(xié)同治理對于這些城市群的發(fā)展也能起到未雨綢繆的作用。
大氣具有很強的流動性，大氣環(huán)境污染常常以區(qū)域性的形式表現(xiàn)出來，但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致，所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域環(huán)保機構、構建區(qū)域政府間協(xié)同治理機制至關重要。大氣污染等跨域性公共問題作為一個系統(tǒng)而整體性的問題，需要最終落實到組織機構、利益協(xié)調補償、公眾參與等機制上。當前，我國大氣污染治理的協(xié)作機制已初步建立，但仍存在很多不足。例如，停產(chǎn)、限產(chǎn)和機動車限行等措施需要細化，污染防治信息無法共享，產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展缺乏區(qū)域整體規(guī)劃等，因此需要探討建設大氣污染治理的組織機構協(xié)調機制、利益協(xié)調補償機制和公眾參與機制等。
為更好地推進跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，京津冀地區(qū)設立了首個跨地區(qū)環(huán)保機構。2017年9月6日，環(huán)保部深改組會議決定設立京津冀大氣環(huán)境保護局，機構設在環(huán)保部，并于2018年6月底全面完成環(huán)境監(jiān)測垂直管理改革任務，這也是國家“十三五”規(guī)劃提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構”之后邁出的實質性一步。區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理有助于提高區(qū)域大氣污染政府協(xié)同治理的效率和效果，是國家綜合治理大氣污染的基礎，從而促進國家綜合治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設。
當前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的問題及其原因分析
從總體看，雖然我國聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理的實踐經(jīng)驗在不斷豐富，但問題仍然不少。首先，協(xié)同的動因尚未形成長效機制。由于缺乏區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動持續(xù)開展的配套保障機制，使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動都發(fā)生在一定時期即重要活動期間，如“APEC藍”“閱兵藍”。而這種短期防控治標不治本，難以維系空氣質量的持續(xù)改善；其次，區(qū)域合作深度仍有待深化，目前的聯(lián)防聯(lián)控主要限于監(jiān)測、通報等技術層面的協(xié)商，并沒有涉及區(qū)域協(xié)同治理中深層體制和重大利益的協(xié)同；最后，尚未建立有效運行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控市場激勵機制。《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》都明確規(guī)定我國目前實施屬地管理為主的環(huán)境管理體制，地方各級人民政府負責監(jiān)控本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量、制定規(guī)劃和采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量達到規(guī)定標準，但《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》都缺乏對區(qū)域之間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的相關規(guī)定。由于缺乏省際間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調的法律制度和經(jīng)濟激勵機制，各省市也就缺乏開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的動力。造成上述問題的原因可以從宏觀、中觀、微觀三個層面進行探討。
宏觀層面——央地政府之間的目標沖突
現(xiàn)行的財政分權制度使得地方擁有較大的自主權，導致地方政府習慣于謀求區(qū)域自身發(fā)展。一方面，財政分權的核心是中央政府給予地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和資源配置方面的自主權，同時擁有地方官員的絕對權；另一方面，中央政府只是環(huán)境政策的決策者，地方政府才是執(zhí)行政策的一方。因此，在現(xiàn)行的財政分權制度下，中央政府的減排要求與地方官員追求經(jīng)濟發(fā)展的目標存在一定的沖突，導致環(huán)境政策執(zhí)行滯后或執(zhí)法不完善。如何有效率地控制區(qū)域大氣污染，供給區(qū)域各主體共同支付意愿下的空氣質量，是我國當前及未來一段時間需要著力解決的區(qū)域公共問題，因此，需要提高中央和地方在政策工具選擇上的互動性，以提高政策工具的使用效率以及降低治理成本。
中觀層面——地方政府之間的合作沖突
在跨區(qū)域大氣污染防治的實踐過程中，各地方政府的經(jīng)濟水平、環(huán)保訴求等不盡相同，各方意見和利益也難以協(xié)調。我國多數(shù)城市仍是粗放式的城市整體布局、交通體系設計、能源消費增長、工業(yè)布局和生產(chǎn)技術管理，對未來這些城市群的區(qū)域大氣環(huán)境質量管理帶來了挑戰(zhàn)和困難。盡管環(huán)保部門在推動區(qū)域和流域管理方面取得一些成效，但一些地方政府因為各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環(huán)保目標、政策標準、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。如，為落實“大氣十條”，京津冀及周邊地區(qū)建立了區(qū)域大氣污染防治領導小組聯(lián)席會議制度，但這種小組的協(xié)調議事機制只能發(fā)揮協(xié)調作用，沒有執(zhí)行的權力，不能制定統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評和統(tǒng)一監(jiān)測，使大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的效果大打折扣。環(huán)保部也在全國派出了六大環(huán)保督查中心，通過執(zhí)法、督察等手段推動地方履行環(huán)保職責，但這些督查中心作為中央環(huán)保機構監(jiān)督執(zhí)法職能上的派遣機構，制度安排仍然比較乏力，缺少管理職能，與真正的區(qū)域環(huán)保機構的職能定位有所差距。
微觀層面——不同職能部門之間的沖突
政府間協(xié)同治理大氣污染包括政策協(xié)同（同一區(qū)域內政府不同職能部門協(xié)同）和區(qū)域協(xié)同（不同區(qū)域間同級政府協(xié)同），其中政策協(xié)同是指政策制定過程中對跨界問題的管理，這些問題超越現(xiàn)有政策領域的邊界，也超越單個職能部門的職責范圍，因而需要政策的制定和實施主體利用不同政策措施的相互協(xié)調以實現(xiàn)相同的政策目標。當前我國的行政職能還處于專業(yè)管理階段，尚未完成向綜合管理階段的轉型。行政職能專業(yè)性強，職能分割導致各職能部門之間相互掣肘，無法形成通力合作的局面。行政職能分割直接影響了地方政府的決策功能。我國的行政體制呈金字塔形態(tài)，形成以縱向垂直與橫向并列相結合的結構模式，各部門各自為政，獨立完成工作，部門間合作較少。而環(huán)境保護不同其他，涉及的領域和行業(yè)眾多，幾乎滲透到社會發(fā)展的方方面面，大氣污染治理的復雜性決定了對環(huán)保、發(fā)改、工信、交通等眾多部門之間通力合作的要求。
推動聯(lián)防聯(lián)控制度建設的對策建議
政府間大氣污染協(xié)同治理是一個復雜的篩選過程，這一過程包括了環(huán)境認識、目標確定、工具分析，以及最終的工具選擇和改進等環(huán)節(jié)。順利推進這一復雜選擇過程不僅要做好工具本身特征的分析評估，而且還需要做好政府間大氣治理政策中環(huán)境和政策目標等影響因素的分析界定。
央地政府間
目前來看，縱向的中央政府與地方政府間大氣治理政策工具的互動與互益，既包括依據(jù)相應的法律規(guī)范，中央政府對區(qū)域內地方政府在工具選擇上的支持、指導和控制，也包括地方政府（尤其是工具實踐發(fā)達的地方政府）對中央政府在工具選擇上的顯性或隱性影響。在現(xiàn)行體制下，對于重點區(qū)域大氣污染防治政策工具的選擇，新的法律則要求中央政府應當與區(qū)域地方政府進行會商，聽取地方意見。近幾年，一些重點區(qū)域發(fā)展水平較高，工具實踐發(fā)達的地方政府在工具選擇上與中央政府實現(xiàn)了良性互動。目前，中央和地方政府間在工具選擇上偏向于以管制型政策為主，管制型政策在減污成本異質的情況下效率低，尤其是分區(qū)域治理靈活性不足，幾乎沒有動態(tài)效率，雖然執(zhí)行能力強、具有強制分配的功能，但還是更適用于尚未完善的制度管理框架。相比之下從長遠角度來看，市場型的政策工具更有效率。因此，中央和地方需要在政策工具的選擇上進行良好的溝通和互動。
地方政府間
在地方政府建立信息共享、協(xié)商決策、公共參與和利益補償這四大機制的基礎上，借鑒在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機構的試點方案。試點方案主要內容是理順整合大氣環(huán)境管理職責，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構，深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法的綜合管理系統(tǒng)，推動形成區(qū)域環(huán)境治理的新格局。因此需運用經(jīng)濟學方法理順并整合大氣環(huán)境管理職責（成本），從治理成本分配的角度對區(qū)域協(xié)同治理機制進行設計，其中地方政府間是否合作關鍵在于責任如何分擔以及治理成本的大小及分配。本著“污染者支付”和“受益者支付”兩種原則，將治理成本分成直接成本、間接成本和機會成本，通過對比政府獨立治理及協(xié)同治理時的成本高低以及對治理成本的分配，來量化政府間協(xié)同治理機制。
政策協(xié)同
政府作為政策協(xié)同中的主體，其工作效率主要還是由各個職能部門之間的協(xié)作決定。從微觀角度研究政府不同職能部門之間進行治理大氣污染的協(xié)同，主要的研究對象包括不同部門協(xié)同的結構、程序、機制以及相關的能力、措施和工具。微觀角度涉及的職能部門多而雜，往往也是造成政府政策實施低效的癥結所在。因此，需要對政策間協(xié)同設定衡量標準，同時考慮部門、措施和目標三個政策要素之間的協(xié)同。在設定對象上，需要橫向協(xié)調與縱向整合同一區(qū)域具體政府部門內的各所屬機構，關注跨部門在范圍、結構、形式、能力和工具的選擇，通過不同部門間的協(xié)同找到解決政府政策執(zhí)行實施低效率的癥結。
【本文作者為暨南大學經(jīng)濟學院、資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所教授、博導；本文系國家社科基金重大專項《十八大以來黨中央治國理政的生態(tài)文明制度建設思想研究》（項目編號：16ZZD049）成果】
責編：李 懿 / 蔡圣楠（見習）