自1994年三家政策性銀行（國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）成立以來，經(jīng)過二十多年的曲折變革，政策性金融機構獲得了一定的發(fā)展，并在國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的方方面面發(fā)揮著不可替代的重要作用。但放眼世界，要辦成真正的以人民為中心的政策性金融機構，尚需從國家治理的層面完善相關機制體制。國家治理的現(xiàn)代化被稱為繼“四個現(xiàn)代化目標”之后的第五個現(xiàn)代化，包括治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化兩個方面。在市場決定資源配置方式的視角下，要實現(xiàn)政策性金融機構的有效改革與科學發(fā)展，并有序推進相關運作機制和模式創(chuàng)新，關鍵就是在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府的作用，即構建與政策性金融機構改革發(fā)展相適應的現(xiàn)代化的國家治理機制。
國家治理在政策性金融機構改革發(fā)展中的作用機理
“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語的“掌舵”一詞，其原意有“控制、引導和操縱”之意。國家治理是指政府在充分發(fā)揮市場作用的前提下，通過政府、市場和社會的共同治理，實現(xiàn)全社會公共利益最大化。中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理的理想狀態(tài)是善治，“善治”是實現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程，民主和法治是實現(xiàn)善治的基本途徑，也是國家治理中最為核心的基本原則。俞可平（2014）在綜合比較的基礎上，提出善治的十個要素，分別是合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、公民參與、穩(wěn)定性、廉潔和公正性。在政府、市場和社會等國家治理子系統(tǒng)中，由于政府對于人類能否實現(xiàn)善治實質(zhì)上起著決定性作用，因此善政是善治的前提和基礎，更是關鍵。所謂善政，也即良好的政府，善政包含八個要素，分別是民主、責任、服務、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明和廉潔。
總體來看，在市場決定資源配置方式的視角下，善治的十要素與善政的八要素在各自和相互間都有著內(nèi)在統(tǒng)一的關系。針對善治的十要素，合法性是善治的前提，只有人們從內(nèi)心認可相關的社會秩序和制度才可能具備國家治理長期穩(wěn)定的民眾基礎，從而才有社會政治的穩(wěn)定性；而法治是基本保障，只有建立在保護公民平等和自由等基本政治權利的法律之上的社會秩序，才有可能保障社會群體的公平公正性；在法治的基礎上，實現(xiàn)善治首先需要為公共利益負責任的公共管理機構和公職人員，以及時、準確回應民眾的現(xiàn)實訴求，進一步地就需要廉潔的政府機構和人員，提高政府信息的透明性以鼓勵公民積極參與國家治理。針對善政的八要素，民主是根本，國家治理的一切都是為了實現(xiàn)公共利益的最大化，即執(zhí)政為民，對人民負責；要實現(xiàn)公共利益的最大化，就需要政府提供高效的、高質(zhì)量的公共服務和產(chǎn)品，以及透明的政策信息；要高效地提供高質(zhì)量的公共服務首先就需要高效、專業(yè)和廉潔的政府管理團隊和官員。可見，在市場決定視角下，善治和善政的諸要素各自及相互間有著有機的、內(nèi)在的統(tǒng)一關系。
政策性金融機構改革發(fā)展與國家治理的內(nèi)在一致性
想要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，想要更好地發(fā)揮政府的作用，作為政策性金融機構就要實現(xiàn)有效的模式創(chuàng)新，其關鍵是堅持以人民利益為中心，在有效戰(zhàn)略和現(xiàn)代治理雙向互動中找到并逐步構建實現(xiàn)動態(tài)有效的運作機制和相應的發(fā)展路徑。國家治理現(xiàn)代化有五個主要標準：一是制度化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是協(xié)調(diào)；而政策性金融機構改革發(fā)展的關鍵著力點是公共戰(zhàn)略、公共治理、市場效率和動態(tài)調(diào)整。政策性金融機構本身作為政府與市場的一個巧妙結合體，服從“服務于社會公共利益最大化”這一宗旨，而國家治理就是通過政府、市場、社會的共同治理，實現(xiàn)全社會公共利益最大化的活動過程，這說明政策性金融機構與國家治理在宗旨和運作機制上高度統(tǒng)一。
國家治理的現(xiàn)代化是政策性金融機構發(fā)展改革的必要條件
在影響政策性金融機構效率水平的主要因素中，政府的作用、政策性金融立法和外部監(jiān)管考評機制等三個因素對于政策性金融機構提升中低收入居民和中小微企業(yè)的效率水平都具有十分顯著的影響。因此，提升政策性金融機構的效率水平（包括社會合理性和經(jīng)濟有效性兩個層面）就需要加強政府的作用，加快政策性金融立法并完善對政策性金融機構的外部監(jiān)督考評機制?？梢?，在市場經(jīng)濟條件下，政策性金融機構改革發(fā)展呼喚并依存于國家治理的現(xiàn)代化，這是實現(xiàn)其改革發(fā)展的必要條件。
在對國外政策性金融組織理論和實踐比較借鑒基礎之上，政策性金融機構在公共戰(zhàn)略和公共治理等方面尚有較大的提升空間。首先，在公共戰(zhàn)略方面要制定政策性金融的發(fā)展規(guī)劃。美國的農(nóng)業(yè)信貸體系、日本政策性金融公庫等政策性金融機構在成立之初就明確了支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和重點客戶等戰(zhàn)略定位，并提出很多執(zhí)行力很強的具體支持措施（比如，支持戰(zhàn)略客群的產(chǎn)品數(shù)量和金額等），這體現(xiàn)了政府對于社會公眾尤其是強位弱勢群體應盡的公共責任。因此，戰(zhàn)略客群定位上應制度化地向農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、中小微企業(yè)融資、住房金融、教育、環(huán)境保護和重點開發(fā)區(qū)域等細分部門或領域覆蓋，根據(jù)客觀實際對所有戰(zhàn)略定位客群進行細分，并基于此制定詳細、可操作的中國政策性金融戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。其次，在公共治理方面要提升對政策性金融的監(jiān)管等級等相關機制，并加強監(jiān)管、評估和管理。借鑒俄羅斯發(fā)展與對外經(jīng)濟事務銀行和巴西開發(fā)銀行等機構在公共治理層面的實踐（如俄羅斯總理梅德韋杰夫是俄羅斯發(fā)展與對外經(jīng)濟事務銀行的監(jiān)事會主席），說明現(xiàn)代化國家治理的具體實現(xiàn)路徑以及其監(jiān)管規(guī)格與級別之于政策性金融機構科學發(fā)展的重要性。黨中央、國務院、全國人大和全國政協(xié)等國家機關機構可以借鑒此做法，提升政策性金融機構的監(jiān)管規(guī)格，監(jiān)管部門的負責人由國家總理或人大委員長或政協(xié)主席擔任，通過細化和完善在基本政治制度范疇內(nèi)（如中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度）的重要制度機制和相關執(zhí)行細則，進一步加大對政策性金融機構執(zhí)行戰(zhàn)略情況的評估、監(jiān)督和管理。
國家治理的現(xiàn)代化可提升政策性金融機構的效能
在公共戰(zhàn)略的層面，與國家治理的宗旨目標等具有高度的一致性。善治中的合法性、責任性、穩(wěn)定性和公正性等四個要素以及善政中的民主和責任等兩個要素集中體現(xiàn)了公共戰(zhàn)略的范疇與內(nèi)容。市場決定視角下政策性金融機構改革發(fā)展的目的是要實現(xiàn)公共利益的最大化，這與國家治理的善治和善政的最終目標一致，而想要實現(xiàn)這個宗旨就要打造民主政府、責任政府，就要符合合法性機制的要求，確保社會的公平公正和社會公序相對穩(wěn)定并被民眾長期認可。中國迫切需要構建以實現(xiàn)社會公共利益最大化為宗旨的政策性金融發(fā)展戰(zhàn)略和相應的戰(zhàn)略執(zhí)行機制。
在公共治理的層面，與現(xiàn)代化、高效率的國家治理的實現(xiàn)手段和條件基本一致。善治中的透明性、 參與、 法治和回應等四個要素以及善政中的專業(yè)、服務和透明等三個要素集中體現(xiàn)了公共治理的范疇與內(nèi)容。實現(xiàn)政策性金融機構改革發(fā)展的公共戰(zhàn)略，需要打造保障社會各群體（尤其是強位弱勢群體）基本權利（包括金融發(fā)展權）的法治環(huán)境，在此前提下，由專業(yè)的政府服務團隊，并提供透明的政策信息，通過及時準確地回應民眾訴求，鼓勵公民一起參與，實現(xiàn)公共治理的效能最大化。為此，要實現(xiàn)上述的公共戰(zhàn)略，我國應該建立體現(xiàn)中國特色的適應政策性金融機構改革發(fā)展的公共治理體系，比如加快政策性金融立法、完善政策性金融機構的外部考評機制等等。
在市場效率的層面，有效的社會公共服務和廉潔的政府是提升政策性金融市場效率的必備基礎。善治中的有效性和廉潔等兩個要素以及善政中的效率和廉潔等兩個要素集中體現(xiàn)了市場效率的范疇與內(nèi)容。提高政策性金融機構服務的市場效率就是打造更高效率、質(zhì)量更好的社會公共金融服務和產(chǎn)品——政策性的公共金融產(chǎn)品，尤其是針對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、中小微企業(yè)融資、住房、教育、環(huán)境保護和重點開發(fā)區(qū)域等，這些都需要高效的政府和真正廉潔的官員。更關鍵的是，要創(chuàng)新更加高效的公共金融產(chǎn)品，尤其是針對農(nóng)民、中小微企業(yè)、住房、教育、環(huán)保和重點開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等薄弱領域。
國家治理機制在政策性金融機構創(chuàng)新改革中的實現(xiàn)路徑
實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本途徑就是要構建公平正義的制度體系以及運作機制?，F(xiàn)代國家治理體系有三個重要的子系統(tǒng)，一是政府治理，二是社會治理，三是市場治理。這三個系統(tǒng)需要以社會公眾利益最大化為宗旨目標在表現(xiàn)形式和結構功能上實現(xiàn)具有隨機特征的優(yōu)化組合。在國家治理視角下，要構建與政策性金融機構改革發(fā)展相適應的公共治理體系。
構建適應政策性金融改革發(fā)展的國家治理體系的實現(xiàn)路徑如下：在公共戰(zhàn)略方面，國家層面要制定旨在體現(xiàn)社會公眾利益最大化宗旨目標的中長期的政策性金融發(fā)展戰(zhàn)略（2020-2050）；銀行機構的層面要建立戰(zhàn)略管理體系，包括制定政策性銀行的發(fā)展戰(zhàn)略、建立或優(yōu)化戰(zhàn)略管理部門、推進戰(zhàn)略實施和定期調(diào)整戰(zhàn)略舉措等。在公共治理方面，加快全國人大對政策性金融立法步伐；全國人大和全國政協(xié)建立對政策性金融常態(tài)化的民主監(jiān)督機制（比如，由全國人大委員長或全國政協(xié)主席兼任政策性金融監(jiān)督委員會主任）；微觀上按照市場化運作的原則建立完善的“三會一層”現(xiàn)代公司治理結構，對外完善市場化的產(chǎn)品、服務流程和組織等。在市場效率方面，國家層面要彰顯大國重器的作用，提升支持農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)民增收和落后區(qū)域發(fā)展等強位弱勢群體的金融服務水平；微觀上通過人力和資本兩個要素方面的技術進步來全面提升服務社會公眾的效率水平，包括互聯(lián)網(wǎng)金融在農(nóng)村、中小微企業(yè)融資、住房、教育、環(huán)保和重點開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等領域的廣泛應用和提升內(nèi)部的IT治理水平等。在動態(tài)調(diào)整方面，以社會公眾利益為中心，就要對公共戰(zhàn)略、公共治理及市場效率的具體指標和維度進行動態(tài)調(diào)整；不斷完善戰(zhàn)略管理體系、現(xiàn)代公司治理結構和提升服務人民的效能。
【本文作者分別為遼寧大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師，南海農(nóng)商銀行經(jīng)濟師、金融學博士；本文系國家社科基金項目《市場決定視角下政策性金融機構改革創(chuàng)新研究》（14BJY193）階段性成果】
責編：趙博藝 / 賀勝蘭