中央與地方財政關(guān)系是中央與地方關(guān)系的重要組成部分，也是調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的主要手段。新中國成立以來，中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了多輪演進，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。站在新的歷史起點上，以推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為價值目標(biāo)，認(rèn)真審視中央與地方財政關(guān)系的歷史與現(xiàn)狀，對于新時代改革和完善中央與地方財政關(guān)系，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。
中央與地方財政關(guān)系演進的歷史進程
縱觀新中國成立至今中央與地方財政關(guān)系的改革歷程，先后經(jīng)歷了四個階段。第一階段：新中國成立后，高度集中的計劃經(jīng)濟體制在我國基本確立，在此期間，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，中央與地方的關(guān)系是地方從屬于中央；第二階段：十一屆三中全會之后，中國的經(jīng)濟體制發(fā)生了深刻的變革，從原有的大一統(tǒng)財政體制逐步經(jīng)歷了多種形式的“包干制”財政管理體制，形成了分權(quán)型的中央與地方財政關(guān)系；第三階段：為進一步理順中央與地方的關(guān)系，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政體制，1994年啟動了“分稅制”財政體制改革，奠定了我國當(dāng)前中央財政與地方財政關(guān)系的基本框架；第四階段：黨的十八屆三中全會掀開了全面深化改革大幕，作為全面深化改革的重要一環(huán)，中國政府間財政關(guān)系進入到了新時期。
不斷演變的統(tǒng)收統(tǒng)支央地財政關(guān)系：以打破高度集權(quán)為目標(biāo)（1949年—1978年）
新中國成立后， 我國逐步建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，并與此相適應(yīng)，形成了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。從1949 年到改革開放之前，中央與地方間財政關(guān)系經(jīng)歷了多次調(diào)整，但主線都是以集權(quán)為特征的，只是中央集中程度有所不同。“一五”期間，為了調(diào)動地方政府的積極性，曾實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財政體制；1961—1970年，恢復(fù)為“地方財權(quán)上移、比較集中統(tǒng)一管理”的體制；1971—1973年，又調(diào)整為“財政收支包干”的體制；1974—1978年，改為“地方財權(quán)上移、收支由上級核定”的體制?？傮w來看，改革開放前我國財政體制的特點是：在中央統(tǒng)一計劃下實行分級管理，地方政府作為統(tǒng)一計劃下的執(zhí)行單元，財政收支及其管理權(quán)限較小。中央政府權(quán)力過于集中，使國家財政控制了各部門、各地方及各企事業(yè)單位經(jīng)濟活動，取代了市場微觀主體決策職能，壓抑了各地方、各部門及各單位的積極性、創(chuàng)造性，不利于充分發(fā)揮各方潛力、提高資源配置效益和促進社會生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。因此，打破權(quán)力集中、實行分權(quán)化改革成為了經(jīng)濟體制改革初期的重要內(nèi)容。
以“放權(quán)讓利、分灶吃飯”為核心內(nèi)容的放權(quán)改革：以適應(yīng)改革開放的要求為目標(biāo)（1979年—1993年）
黨的十一屆三中全會拉開了經(jīng)濟體制全面改革的序幕。之后的十幾年間，中國的中央與地方關(guān)系逐步打破了高度集權(quán)的模式，向地方分權(quán)型轉(zhuǎn)變，這一時期的基本特征是中央通過不斷下放經(jīng)濟管理權(quán)限來提升地方經(jīng)濟活力。在1980—1984年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，1985—1988年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，1988—1993年實行“收入遞增、總額分成”等多種“包干”財政管理體制。與原有體制相比，這一時期的財政管理體制有效調(diào)動了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，成為地方經(jīng)濟增長強大的動力源。然而，這一放權(quán)改革也產(chǎn)生了諸多問題：首先是弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力和財政汲取能力，“七五”期間，中央政府的財政收入約占全部財政收入的40%左右，而地方政府占60%，中央權(quán)威不斷流失；其次是由于各地方政府一味追求地區(qū)經(jīng)濟利益，各地競爭呈現(xiàn)無序化，資源環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞；再次政府間財政分配關(guān)系一對一談判方式確定的財政包干體制增加了不穩(wěn)定和不規(guī)范性，擾亂了政府和市場主體的預(yù)期；最后按行政隸屬關(guān)系實行的分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟封鎖和市場割裂，不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。這些問題使中央與地方關(guān)系面臨新一輪的調(diào)整和改革。
提高中央財政財權(quán)財力的分稅制改革：以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)（1994年—2013年）
隨著經(jīng)濟體制改革的深化，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。為適應(yīng)這一改革目標(biāo)，1994年，財政體制進行了以分稅制為核心的大刀闊斧的改革，其內(nèi)容主要有：一是劃分中央和地方的事權(quán)和支出范圍；二是劃分中央和地方的收入；三是通過轉(zhuǎn)移支付制度處理中央財政和地方財政收入支出不協(xié)調(diào)的問題。這輪改革奠定了我國當(dāng)前中央財政與地方財政關(guān)系的基本框架，推動了我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和不斷完善。
分稅制改革使中央和地方之間由行政性分權(quán)邁入了經(jīng)濟性分權(quán)階段，邁出了實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的關(guān)鍵一步。其成效主要包括：一是中央與地方之間財政事權(quán)與支出責(zé)任進一步制度化、規(guī)范化與程序化，是我國中央與地方關(guān)系走向制度化、規(guī)范化與程序化的重要基礎(chǔ)與里程碑；二是中央財政收入占全國財政收入的比重明顯提高，中央政府基于全國發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控能力進一步增強；三是中央在各地區(qū)間再分配的能力得到提高，地區(qū)間財力均等化程度得到提升。但隨著分稅制財政體制的不斷運行、中央財權(quán)的不斷集中，中央與地方之間事權(quán)模糊不清的弊端逐步暴露出來，財權(quán)與事權(quán)之間的不匹配愈演愈烈；不斷增加的財政缺口助推了地方政府的投資沖動和債務(wù)擴張，以及對“土地財政”模式的依賴；地方政府為了追求政績最大化，過多的關(guān)注本地區(qū)經(jīng)濟增長，而對公共服務(wù)和社會管理卻不同程度的忽略，導(dǎo)致地方政府職能出現(xiàn)“越位”和“缺位”現(xiàn)象。
全面深化改革階段的中央與地方關(guān)系再調(diào)整：以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)（2014年至今）
黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，為在新的歷史起點上全面深化改革指明了方向。中央與地方關(guān)系作為國家治理領(lǐng)域最重要關(guān)系鏈條之一，是全面深化改革中最具基礎(chǔ)性和牽引性作用的一環(huán)。從2014年黨的十八屆三中全會到2017年十九大，發(fā)生在中央與地方關(guān)系領(lǐng)域的改革進展主要有兩項：一是《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，方案的過渡期為2-3年，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%，這一過渡性方案標(biāo)志著中央與地方分稅體制中，完全以共享稅作為主要的稅收劃分方式；二是《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，確定了“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”“適度加強中央的財政事權(quán)”等，初步劃分了中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同的事權(quán)，同時勾畫出具體的時間表和路線圖。
在黨的十八屆三中全會所部署的三個方面財稅體制改革內(nèi)容中，預(yù)算制度管理改革居首，稅收制度改革次之，中央和地方關(guān)系改革居末位。在實踐中，相較于前兩項領(lǐng)域的改革而言，中央和地方關(guān)系改革則顯得相對滯后。黨的十九大對三個方面內(nèi)容的排序作了調(diào)整：中央與地方關(guān)系改革躍居首位，預(yù)算管理制度改革和稅收制度改革則相應(yīng)退居第二和第三。這充分彰顯了改革進入“深水區(qū)”，加快推進此項改革的極端重要性和迫切性。基于此，黨的十九大后，中央與地方關(guān)系改革開始加速。2018年1月，國務(wù)院印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確了中央和地方共同承擔(dān)的八大類18項基本公共服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式，并進一步完善了轉(zhuǎn)移支付制度。
中央與地方關(guān)系變革的歷史經(jīng)驗
從世界范圍看，如何妥善地平衡中央與地方的關(guān)系是各國普遍面臨的挑戰(zhàn)。事實上，不斷調(diào)整是各國中央與地方關(guān)系的常態(tài)。雖然與經(jīng)過數(shù)百年構(gòu)建、完善、調(diào)整、改革的西方發(fā)達(dá)國家相比，中國央地關(guān)系的調(diào)整在制度化、規(guī)范化層面仍尚顯薄弱，但中國的央地關(guān)系經(jīng)過近70年的探索完善，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。
中央與地方關(guān)系的調(diào)整要立足本國國情，符合單一制國家結(jié)構(gòu)的根本原則
中央與地方關(guān)系的改革，必須從我國特有的制度基礎(chǔ)出發(fā)，考慮獨特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實背景等國情因素。我國是單一制國家，這是由我國的歷史、地理、政治、經(jīng)濟、民族、宗教、文化等多種客觀因素決定的，符合中國國情和各族人民的根本利益。這一國家結(jié)構(gòu)決定了中央和地方關(guān)系變化的基本方向，中央與地方關(guān)系改革必須在單一制的國家框架內(nèi)進行。習(xí)近平總書記指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。事在四方，要在中央。中央與地方關(guān)系的調(diào)整，必須把維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治原則和根本政治規(guī)矩來執(zhí)行。
中央與地方關(guān)系的調(diào)整要因時而異，與政治經(jīng)濟社會形勢相適應(yīng)，服務(wù)于、服從于整體改革的需要
中央與地方關(guān)系的調(diào)整應(yīng)緊緊圍繞黨和國家各個時期、階段的使命和任務(wù)，服務(wù)于整體改革和大局工作?？茖W(xué)合理的中央集權(quán)與地方分權(quán)，應(yīng)隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與歷史環(huán)境的變化，根據(jù)現(xiàn)實需要作相應(yīng)的調(diào)適和互動。新中國成立初期，面對復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境，我國效仿了蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制，逐漸形成和確立了中國特色的中央高度集權(quán)，中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出中央高度集權(quán)和全國總體控制的特征。改革開放后，中央高度集權(quán)所賴以存在的社會基礎(chǔ)和條件逐漸消失，向地方分權(quán)成為中央與地方關(guān)系發(fā)展的總方向和總趨勢。進入新時期，為適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求，中央與地方關(guān)系領(lǐng)域改革繼續(xù)深化。可以看出，伴隨著經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)的歷史歷程，根據(jù)每個歷史發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，中央與地方關(guān)系不斷地進行適應(yīng)性的變革。
中央與地方關(guān)系的調(diào)整必須遵循發(fā)揮中央與地方兩個積極性的原則
中國是一個地理和人口大國，面臨著巨大的地區(qū)差異，必須充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性參與到國家治理當(dāng)中。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國能不斷取得輝煌成就，一大原因就是調(diào)動了中央和地方的積極性。早在1956年毛澤東同志就指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”改革開放之后，鄧小平同志在多個場合指出，調(diào)整中央與地方關(guān)系的總原則，就是既能保證國家的政令統(tǒng)一，中央能夠?qū)嵭杏行У暮暧^調(diào)控，又能保證地方因地制宜、獨立自主地解決地方性的問題，發(fā)揮中央與地方的兩個積極性。進入新時期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央也反復(fù)強調(diào)要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。黨的十九屆三中全會作出明確部署，“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。由上可見，發(fā)揮兩個積極性原則是中共歷代領(lǐng)導(dǎo)人一脈相承的處理中央集權(quán)與地方關(guān)系的重要歷史經(jīng)驗。它既有利于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中力量辦好大事，又有利于開發(fā)地方潛力，因地制宜地發(fā)揮比較優(yōu)勢。
推進我國中央與地方財政關(guān)系現(xiàn)代化的思考
從國家治理現(xiàn)代化的高度，統(tǒng)籌謀劃中央與地方關(guān)系改革的方向和政策設(shè)計。黨的十八屆三中全會明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，全面深化改革的總目標(biāo)是“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。這標(biāo)志著中央與地方關(guān)系絕不僅僅是一個財政范疇、經(jīng)濟范疇，而是跨越多個領(lǐng)域與多個學(xué)科的綜合范疇、是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。中央與地方關(guān)系牽動經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域，其改革方案設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估往往依賴多個國家部門，財政部、中央編辦、中央組織部、中央財辦、全國人大常委會等黨和國家機構(gòu)應(yīng)協(xié)同配合，并廣泛聽取專家和地方政府的建議，通過集合利益相關(guān)方與獨立第三方的集體討論，為中央與地方關(guān)系改革尋找最優(yōu)的、可接受的方案。
進一步改革地方政府官員的評價制度，構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的績效考核體系。當(dāng)前，我國經(jīng)濟已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的地方競爭機制依然是有效的，但GDP掛帥的考核方式已經(jīng)不合時宜，需要進一步改革和完善；要在繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展作為重要指揮棒作用的同時，將創(chuàng)新、綠色、共享等納入地方政府的目標(biāo)函數(shù)，使其成為推動高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、績效評價和政績考核體系。
“自上而下”與“自下而上”考核并重，引入多重激勵、制衡和監(jiān)督地方政府的方式。在縱向維度，要進一步發(fā)揮環(huán)境保護、審計、統(tǒng)計、司法等條線的獨立性和專業(yè)性，提高監(jiān)督檢查考核的質(zhì)量和效率；在橫向維度，要加強人大、政協(xié)、新聞媒體和公眾的監(jiān)督，進一步完善地方政府權(quán)力運行的監(jiān)督機制。引導(dǎo)政府政績觀念轉(zhuǎn)變，將行為偏好轉(zhuǎn)到社會和市場的滿意度上。社會層面的評價主要集中在與民生息息相關(guān)的公眾議題，而市場層面的評價主要關(guān)注營商環(huán)境、財政透明度、政務(wù)公開、行政服務(wù)效率等。將這些評價結(jié)果向社會公示，作為跨地區(qū)、跨部門排名評比的依據(jù)。以此為抓手，倒逼地方政府不斷提升公共服務(wù)水平和公共治理效果。
尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡，推進事權(quán)劃分的規(guī)范化法律化，發(fā)揮中央與地方兩個積極性。既要保持中央政府的權(quán)威性、集中性，也要賦予地方政府必要的自主性、靈活性，形成不同層級政府之間科學(xué)合理的分工合作關(guān)系，實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。當(dāng)前一些事權(quán)劃分不清晰、不合理，給國家治理帶來潛在風(fēng)險。要通過法律化的路徑，進一步完善中央與地方之間的權(quán)責(zé)劃分、財政激勵、轉(zhuǎn)移支付、績效考核、溝通協(xié)作等相關(guān)機制，能夠以規(guī)范化、制度化的方式較好地解決中央與地方在利益分配、激勵相容及信息不對稱狀況，使中央與地方能夠相向而行，實現(xiàn)兩者的良性互動。
進一步激發(fā)地方的創(chuàng)新活力，重塑地方改革動力。改革開放以來，中央通過對地方的經(jīng)濟分權(quán)與行政分權(quán)，允許地方試水探路、創(chuàng)造經(jīng)驗，有力地激發(fā)了各地方政府基于本地區(qū)實際的創(chuàng)新，并形成全國性的良性競爭。近年來，我國地方政府創(chuàng)新的動力趨于衰減，一些地區(qū)和部門甚至出現(xiàn)了“不作為”現(xiàn)象。據(jù)德國學(xué)者韓博天統(tǒng)計，在2010年全國范圍內(nèi)省級政府開展的政策實驗有500項左右，但在2016年減少至70項左右。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生固然與近年來反腐力度的加強有關(guān)，但中央與地方關(guān)系調(diào)整的滯后也是重要原因。未來仍然要堅持頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合的方法，允許并鼓勵地方政府大膽的創(chuàng)新和實踐，中央政府積極吸納有益經(jīng)驗并在全國復(fù)制推廣。這樣，中央集中財力發(fā)揮中央在宏觀調(diào)控方面的積極性，地方政府發(fā)揮提供公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境治理等方面的積極性，從而將中央和地方兩個積極性的發(fā)揮統(tǒng)一到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程當(dāng)中。
【本文作者分別為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；本文系中國人民大學(xué)科研基金決策咨詢及預(yù)研委托項目的階段性成果】
責(zé)編：李 懿 / 蔡圣楠