【摘要】“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”作為防疫常態(tài)化下保障民生、擴(kuò)大就業(yè)、拉動(dòng)內(nèi)需的務(wù)實(shí)舉措，使受疫情沖擊的經(jīng)濟(jì)和民生狀況得到了一定改善，城市也多了不少“煙火氣”。與此同時(shí)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)也顯露人群聚集、治理監(jiān)管、信息安全等現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，亟待法治思維予以及時(shí)回應(yīng)與紓解。為此，應(yīng)堅(jiān)持和依循依法治國(guó)的總基調(diào)，聚焦地?cái)偨?jīng)濟(jì)的特征與本質(zhì)，在法治維度下規(guī)范和引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的重啟與更生。
【關(guān)鍵詞】“地?cái)偨?jīng)濟(jì)” 城市治理 法治軌道
【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)迫切需要于新冠肺炎疫情常態(tài)化防控下，實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。2020年全國(guó)兩會(huì)期間，中國(guó)以民生為要重提“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，鼓勵(lì)各地適度發(fā)展以擴(kuò)大就業(yè)、拉動(dòng)內(nèi)需。但隨著地?cái)偨?jīng)濟(jì)的迅速鋪開，由其引發(fā)的人群聚集風(fēng)險(xiǎn)、城市治理困境、商戶及消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)信息泄露等諸多問(wèn)題逐漸凸顯，成為新情勢(shì)下考驗(yàn)各級(jí)政府部門治理能力的重要命題。為此，應(yīng)堅(jiān)持和依循依法治國(guó)的總基調(diào)，聚焦地?cái)偨?jīng)濟(jì)的特征與本質(zhì)，在法治維度下規(guī)范和引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的重啟與更生。
依法設(shè)定城市經(jīng)濟(jì)重啟與疫情常態(tài)化防控的合理限度
人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全高于一切。基于此，在全球遭受新冠肺炎疫情侵?jǐn)_之際，中國(guó)不惜代價(jià)成本，以一季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)的巨大犧牲換取了疫情防控的初步勝利。如今，境外輸入風(fēng)險(xiǎn)依然高企，被重創(chuàng)的國(guó)際貿(mào)易和投資體系短期內(nèi)難以支撐經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，“三駕馬車”僅剩“消費(fèi)”一項(xiàng)還尚可行。相較于數(shù)月前居家防控時(shí)一片冷清的城市景象，地?cái)偨?jīng)濟(jì)帶來(lái)的“人間煙火”既是迫切的民生所在，亦是久違的欣欣向榮。但時(shí)有出現(xiàn)的境內(nèi)無(wú)癥狀感染者仍然警示疫情防控不容松懈，而地?cái)偨?jīng)濟(jì)必然帶來(lái)人群聚集，如何在保障“復(fù)工復(fù)產(chǎn)、民生為要”的基調(diào)之上落實(shí)常態(tài)化防控舉措，無(wú)疑是地?cái)偨?jīng)濟(jì)首要解決的矛盾沖突?；仡櫺鹿诜窝滓咔楸┌l(fā)以來(lái)的防控要求不難發(fā)現(xiàn)，“依法防疫”始終被放置于關(guān)鍵核心位置。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作”。依法防疫作為各項(xiàng)防控治理工作的前提要求，包括引導(dǎo)和治理地?cái)偨?jīng)濟(jì)在內(nèi)均須時(shí)刻以法治精神為指引、以制度框架為約束。
縱觀目前地?cái)偨?jīng)濟(jì)可能引發(fā)的疫情風(fēng)險(xiǎn)源頭，集中在人員聚集密度大、流動(dòng)性強(qiáng)、監(jiān)控難等問(wèn)題，對(duì)擺攤區(qū)域內(nèi)的基層疫情防控形勢(shì)將造成一定影響。而一些基層政府和社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員為避免“疫情防控不力”強(qiáng)行禁止地?cái)偨?jīng)濟(jì)，也是一種懶政的不作為、不擔(dān)當(dāng)行為。從法治角度言，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，包括“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”形式在內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。故公民通過(guò)自身勞動(dòng)和正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為獲取經(jīng)濟(jì)收入合理合法，在法律規(guī)定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)受到各級(jí)政府和基層社區(qū)組織的鼓勵(lì)支持。即便是考慮到新冠肺炎疫情的影響，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十二條亦在采取“限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)”等措施前限定為“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)”。如今，全國(guó)各省區(qū)市疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別都已調(diào)整。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律規(guī)范性文件，在三級(jí)響應(yīng)的情況下，可以開展地?cái)偨?jīng)濟(jì)等復(fù)工復(fù)產(chǎn)活動(dòng)。故以“疫情防控”為由禁止或變相妨礙地?cái)偨?jīng)濟(jì)不具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。各級(jí)政府、城市管理執(zhí)法部門以及社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織應(yīng)根據(jù)情勢(shì)適時(shí)轉(zhuǎn)變工作觀念，在法律法規(guī)規(guī)定限度內(nèi)，積極引導(dǎo)和支持地?cái)偨?jīng)濟(jì)的規(guī)范經(jīng)營(yíng)。
依法實(shí)現(xiàn)民生保障與精準(zhǔn)施策的城市治理的平衡
李克強(qiáng)總理在今年全國(guó)兩會(huì)期間答記者問(wèn)時(shí)提出，中國(guó)有6億人月收入僅為1000元，在一個(gè)中等城市租房尚有困難，故疫情過(guò)后“民生為要”。由此，2020年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告沒(méi)有提出具體的全年經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，而將“穩(wěn)就業(yè)保民生”放在了優(yōu)先考慮的重要位置。是故中央通過(guò)密集釋放的政策信號(hào)，提倡以“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)、保障民生。關(guān)涉地?cái)偨?jīng)濟(jì)的一輪社會(huì)熱潮旋即鋪開，成都、南京、濟(jì)南等城市相繼明確鼓勵(lì)發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)，允許在規(guī)定范圍內(nèi)的限時(shí)占道經(jīng)營(yíng)、設(shè)置臨時(shí)攤點(diǎn)、實(shí)施柔性執(zhí)法等。一時(shí)間，擺滿街頭巷尾的琳瑯商品、風(fēng)味小吃令市民趨之若鶩、火爆異常。但與此同時(shí)，逐漸暴露出的法治問(wèn)題同樣值得冷靜思考。除卻上述提到的疫情風(fēng)險(xiǎn)外，食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、市容環(huán)境、治安管理等均存在一定程度的治理隱患。地?cái)偨?jīng)濟(jì)之所以被定義為一種城市經(jīng)濟(jì)的邊緣形態(tài)，便在于其不可持續(xù)和不確定性，攤主流動(dòng)性過(guò)大，一旦出現(xiàn)商品質(zhì)量安全問(wèn)題便難以及時(shí)有效維權(quán)。同時(shí)，對(duì)城市治安及生態(tài)環(huán)境影響較大。如何運(yùn)用法治思維提升地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理水平，實(shí)現(xiàn)適度監(jiān)管與保障民生的平衡協(xié)調(diào)亟待回應(yīng)。
就地?cái)偨?jīng)濟(jì)內(nèi)涵言，傳統(tǒng)意義上的地?cái)偨?jīng)濟(jì)是一種較為邊緣的城市經(jīng)濟(jì)形態(tài)，體現(xiàn)為街頭巷尾就地放置商品進(jìn)行銷售。而今，中央所提倡的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”已不再是過(guò)往簡(jiǎn)單的“街邊市場(chǎng)”，依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，出現(xiàn)了“電商線下攤位”“平臺(tái)+直播攤位”“品牌專營(yíng)攤位”“營(yíng)銷引流攤位”等諸多新型地?cái)傂问健钠渌凵唐坊蚍?wù)角度言，攤販合規(guī)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在動(dòng)因較強(qiáng)，監(jiān)管執(zhí)法部門依托現(xiàn)有法律規(guī)范體系足以應(yīng)對(duì)。
實(shí)踐中，地?cái)偨?jīng)濟(jì)能否成功有兩點(diǎn)至關(guān)重要，其一是所售商品或服務(wù)的品質(zhì)，其二是地?cái)傋陨砜诒?，即安全和誠(chéng)信問(wèn)題。隨著電子商務(wù)模式深入人心，即便是線下擺攤售賣，也大多依托于線上進(jìn)貨渠道或銷售數(shù)據(jù)管理，而消費(fèi)者也同樣關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量和品牌效應(yīng)，所售商品應(yīng)保證進(jìn)貨自正規(guī)銷售渠道。而攤販的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)則是決定產(chǎn)品銷量的另一重要因素，隨著手機(jī)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，即便是一方地?cái)?，其口碑積累也極其便捷，在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激烈的小商品市場(chǎng)環(huán)境中，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)才能最大限度穩(wěn)定客源，同時(shí)也降低了損害消費(fèi)者權(quán)益的可能。從外部監(jiān)管治理途徑而言，同樣是由于手機(jī)支付和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，令執(zhí)法部門實(shí)施“分級(jí)分類”的精準(zhǔn)化治理成為可能。尤其在主要城市，地?cái)偨?jīng)濟(jì)對(duì)新技術(shù)場(chǎng)景利用度較高，其經(jīng)由支付、電商和短視頻平臺(tái)形成的數(shù)據(jù)流量可有效支撐執(zhí)法部門實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)控及決策研判。在經(jīng)過(guò)擺攤熱度大數(shù)據(jù)的分析后，相關(guān)部門可邀請(qǐng)擺攤商販掃描指定經(jīng)營(yíng)區(qū)域的城市管理微信公眾號(hào)，定期推送擺攤管理細(xì)則、注意事項(xiàng)、懲治案例等，明確擺攤時(shí)間、地點(diǎn)和衛(wèi)生安全要求等。同時(shí)，支付寶和微信等支付工具可為遵守管理規(guī)范的商販提供優(yōu)質(zhì)商戶資格認(rèn)證與收付款優(yōu)惠通道，在依法依規(guī)收集必要攤主信息后提供給該區(qū)域執(zhí)法部門以便統(tǒng)一管理和事后追責(zé)。由此，在市場(chǎng)主體的內(nèi)在迎合及監(jiān)管主體的外在規(guī)范共同作用下，于法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的協(xié)調(diào)平衡。
依法推動(dòng)消費(fèi)方式降級(jí)與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景升級(jí)的平順融合
縱觀地?cái)偨?jīng)濟(jì)的興衰歷程，可以明顯地發(fā)現(xiàn)當(dāng)前所謂“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”在表象上似是回歸馬路市井的降級(jí)型消費(fèi)模式，但無(wú)論其商品來(lái)源、獲客渠道、監(jiān)管技術(shù)等均已發(fā)生了顯著變化，而背后不可忽視的因素便是各類大數(shù)據(jù)平臺(tái)的參與和支持。首先，從進(jìn)貨渠道言，京東、阿里等電商平臺(tái)專門開辟了地?cái)偵唐穼^(qū)以便暢通貨源；其次，抖音、快手、騰訊微視等短視頻平臺(tái)通過(guò)發(fā)布相關(guān)內(nèi)容獲取客源關(guān)注流量、擴(kuò)大地?cái)偸袌?chǎng)知名度；最后，利用支付寶、微信等支付或社交平臺(tái)在便捷買賣雙方交易的同時(shí)，亦為執(zhí)法部門提供了實(shí)時(shí)監(jiān)控治理的資金流和信息流數(shù)據(jù)。故相較于過(guò)往臟亂差的馬路市場(chǎng)，新技術(shù)場(chǎng)景下的地?cái)偨?jīng)濟(jì)并非消費(fèi)方式的降級(jí)，反而在解決了誠(chéng)信缺失、客流不穩(wěn)、監(jiān)管困難等痛點(diǎn)后，實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)體驗(yàn)和治理模式的升級(jí)。
當(dāng)然，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)必然引發(fā)不同以往的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，其中尤為重要的便是各類型大數(shù)據(jù)平臺(tái)的個(gè)人信息保護(hù)及數(shù)據(jù)合理使用問(wèn)題。能否依法合規(guī)地使用源自地?cái)偨?jīng)濟(jì)等現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的個(gè)人信息數(shù)據(jù)并保護(hù)用戶隱私安全，無(wú)疑將從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量并考驗(yàn)法治建設(shè)聯(lián)動(dòng)能力。根據(jù)最新發(fā)布的第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2020年3月，在地?cái)偨?jīng)濟(jì)所依托的城鎮(zhèn)區(qū)域網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)6.49億，其中手機(jī)上網(wǎng)率99.3%。從中不難發(fā)現(xiàn)，第一，互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)已融入日常生活的方方面面，包括地?cái)偨?jīng)濟(jì)在內(nèi)的應(yīng)用場(chǎng)景必然受到大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)加持；第二，就地?cái)偨?jīng)濟(jì)而言，因城鎮(zhèn)網(wǎng)民中中老年人不擅使用網(wǎng)購(gòu)平臺(tái)且低學(xué)歷低收入群體占比較多，而使得線下地?cái)偸袌?chǎng)潛力巨大、消費(fèi)需求旺盛。由此，圍繞地?cái)偨?jīng)濟(jì)便產(chǎn)生了新技術(shù)場(chǎng)景下的共性與個(gè)性兩方面數(shù)據(jù)問(wèn)題。
對(duì)包括地?cái)偨?jīng)濟(jì)在內(nèi)的新技術(shù)應(yīng)用而言，其共性問(wèn)題是，超級(jí)平臺(tái)引領(lǐng)下的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化或產(chǎn)業(yè)數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，任何線下場(chǎng)景都不可避免地成為爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)流量的前端熱點(diǎn)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)更因其具備“真實(shí)、龐大且迫切”的市場(chǎng)需求，作為疫情防控常態(tài)化下“虛實(shí)結(jié)合”的代表性惠民場(chǎng)景必然會(huì)引發(fā)平臺(tái)間數(shù)據(jù)相關(guān)行為的競(jìng)爭(zhēng)效果沖突。此外，從數(shù)字市場(chǎng)結(jié)構(gòu)而言，各細(xì)分市場(chǎng)上的獨(dú)立平臺(tái)須依靠少量超級(jí)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)接口以獲取流量，故日漸形成了基于各自數(shù)據(jù)群域的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。加之未來(lái)“新基建”對(duì)數(shù)據(jù)中心和5G網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)架設(shè)，各生態(tài)基于數(shù)據(jù)流量的市場(chǎng)支配力無(wú)疑將日趨強(qiáng)大，故確有必要對(duì)超級(jí)平臺(tái)可能的數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法治思考?？梢詫⒌?cái)偨?jīng)濟(jì)比作一項(xiàng)新技術(shù)場(chǎng)景下的交易應(yīng)用“APP”，雖然不宜將其定義為反壟斷法意義上的產(chǎn)品市場(chǎng)，但在該交易場(chǎng)景中，貫穿貨源、客源、支付等各環(huán)節(jié)的信息流、物流和資金流數(shù)據(jù)已然被阿里、騰訊和字節(jié)跳動(dòng)等少數(shù)平臺(tái)及其生態(tài)所掌握。而地?cái)偨?jīng)濟(jì)又不同于一般意義上的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物，其受眾群體更加廣泛即數(shù)據(jù)來(lái)源更加豐富，對(duì)于充實(shí)數(shù)據(jù)分析樣本、優(yōu)化大數(shù)據(jù)算法意義重大。借地?cái)偨?jīng)濟(jì)這一管而窺全豹，對(duì)于數(shù)據(jù)平臺(tái)型企業(yè)的審慎監(jiān)管和反壟斷調(diào)查應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，在鼓勵(lì)其利用新技術(shù)激活舊經(jīng)濟(jì)形態(tài)動(dòng)能之余，依法依規(guī)施加必要的制度約束以防對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)秩序的潛在危害。
地?cái)偨?jīng)濟(jì)自身所凸顯的個(gè)性問(wèn)題在于，因其對(duì)各年齡段、各學(xué)歷結(jié)構(gòu)的消費(fèi)者均具有較強(qiáng)吸引力，在彌補(bǔ)主流電商平臺(tái)在下沉市場(chǎng)上數(shù)據(jù)缺失的同時(shí)，極易引發(fā)中老年和低學(xué)歷群體的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。受制于生活習(xí)慣、傳統(tǒng)觀念和受教育程度，該部分人群更傾向于選擇地?cái)偨?jīng)濟(jì)進(jìn)行實(shí)物交易，并手機(jī)掃碼支付，全過(guò)程信息保護(hù)意識(shí)相對(duì)薄弱，特別是在被各類平臺(tái)引導(dǎo)進(jìn)行“一鍵操作”“掃碼有禮”“分享抵現(xiàn)”等時(shí)難免會(huì)提升信息泄露風(fēng)險(xiǎn)和資金安全風(fēng)險(xiǎn)。而一旦該類用戶的數(shù)據(jù)信息被泄露，則受到后續(xù)電信詐騙和騷擾營(yíng)銷時(shí)極易造成財(cái)產(chǎn)損失。由此，平臺(tái)用戶的隱私安全義務(wù)和法律責(zé)任分配亦需重新審視和解讀。
根據(jù)今年剛通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》，在《人格權(quán)編》關(guān)涉“隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)”的第一千零三十八條規(guī)定，包括平臺(tái)在內(nèi)的信息處理者“不得泄露或者篡改其收集、存儲(chǔ)的個(gè)人信息；未經(jīng)自然人同意，不得向他人非法提供其個(gè)人信息，但是經(jīng)過(guò)加工無(wú)法識(shí)別特定個(gè)人且不能復(fù)原的除外”。此外，該條也強(qiáng)調(diào)信息處理者具有信息安保義務(wù)，在收集、存儲(chǔ)個(gè)人信息時(shí)應(yīng)采取必要技術(shù)措施防止信息泄露、篡改、丟失；發(fā)生或者可能發(fā)生個(gè)人信息泄露、篡改、丟失的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，按照規(guī)定告知自然人并向有關(guān)主管部門報(bào)告?？梢?，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)和隱私安全的保護(hù)升級(jí)將是未來(lái)必然趨勢(shì)。
值得注意的是，由于《民法典》2021年1月1日起正式實(shí)施，且《個(gè)人信息保護(hù)法》等專項(xiàng)立法尚在制定過(guò)程中，故現(xiàn)有調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)信息安全行為的法律規(guī)范總體匱乏、約束有限?；诖耍ㄗh有關(guān)部門可根據(jù)當(dāng)?shù)氐財(cái)偨?jīng)濟(jì)重現(xiàn)中已顯現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)所發(fā)生的具體類型，聯(lián)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門、工商聯(lián)合會(huì)以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，以及微信支付、支付寶等互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)共商共建共治相關(guān)個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)著眼，應(yīng)依法鼓勵(lì)政府與平臺(tái)企業(yè)間建立開放共享合作機(jī)制，形成激勵(lì)相容、利益共享、互相監(jiān)督的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)共治生態(tài)，使各主體既有挖掘、收集數(shù)據(jù)的積極性，又能保證數(shù)據(jù)利用和共享的安全底線，從而強(qiáng)化法治規(guī)范設(shè)計(jì)同社會(huì)發(fā)展新樣態(tài)間的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)。
（作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，司法與社會(huì)研究中心主任）
【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)基地重大項(xiàng)目“全球數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)下人權(quán)基準(zhǔn)的考量與促進(jìn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19JJD820009）的階段性成果】
責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲
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