作者：彭勃 上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授，中國城市治理研究院研究員
近年來，我國對基層治理越來越重視。在許多城市的治理創(chuàng)新方案中，都采用各種方法強化基層的治理力量。例如：北京通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的方式，提升基層協(xié)同條線職能部門的能力；上海推行“五權(quán)下放”等下沉式改革，并提出要對基層治理進行“加減乘除”，意在切實為基層“賦權(quán)增能”。這些創(chuàng)新舉措依靠自上而下的壓力和動員機制，從外部作用于常規(guī)化的治理運行體系。然而，隨著創(chuàng)新方案的深入實施，從點到面的推廣，從短時間向長時段的延伸，創(chuàng)新動力時常面臨損耗，創(chuàng)新績效也隨之遞減。這說明，我們?nèi)匀蝗狈σ粋€可持續(xù)、制度化的，并能與原有體制有機共生的機制，從而推動治理重心向基層傾斜和下沉。
在此背景下，我們逐步將目光聚焦到大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)，希望抓住技術(shù)治理的“牛鼻子”，用技術(shù)手段切入基層治理的組織內(nèi)核和管理過程，實現(xiàn)技術(shù)為基層治理賦能的目的。當(dāng)前，技術(shù)手段在基層治理中日益頻繁而深入的運用，正在深刻改變著基層治理的圖景。應(yīng)當(dāng)說，智能化治理在基層的賦能效應(yīng)，在不少場景中得到了顯現(xiàn)。但是，從整體上來說，賦能基層、下沉權(quán)力的創(chuàng)新設(shè)計并未完全實現(xiàn)，智能化技術(shù)在賦予基層治理新動能的同時，也給基層治理帶來了新壓力。
基層治理的“能力赤字”主要來源于公共治理機制的責(zé)權(quán)配備不合理，法治化環(huán)境有待建設(shè)，超常規(guī)發(fā)展擠壓出超負荷社會治理成本。那么，在目前的情況下，通過智能技術(shù)為基層治理賦能的可行方法和現(xiàn)實路徑又在哪里？本文認為，最關(guān)鍵的一點還是要深刻理解中央關(guān)于社會治理的定位，之所以是治理而不是管理，說明了社會治理本身所蘊含的工作奧秘和巨大潛能。所謂社會治理的智能化，不應(yīng)該將社會治理又拉回到社會管理的老路子，做成強化版的社會管理。否則，智能化不僅不能解決當(dāng)前面臨的難題，反而會激化現(xiàn)存問題。智能化不能賦能、反而增壓的做法，是與智能化社會建設(shè)的初衷相悖的。智能化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會治理的理路和發(fā)展規(guī)律，為基層治理所用，為社會治理服務(wù)。
智能化建設(shè)的推行，首先要厘清內(nèi)部工作關(guān)系，切實為基層減負。在目前的體制機制下，謀求結(jié)構(gòu)性、體系化地解決問題是不現(xiàn)實的。減負可以讓基層騰出精力處理更為緊要的事務(wù)，這樣的減負就是增能。應(yīng)當(dāng)承認，基層承擔(dān)相應(yīng)的工作負擔(dān)是合理的，但是也存在一些不合規(guī)定、不合情理，甚至是毫無價值、毫無必要的無厘頭形式主義工作。極少數(shù)部門也會“習(xí)慣性”摔包、“條件反射式”下派任務(wù)。如何遏制這些屢禁不止的現(xiàn)象？智能化應(yīng)當(dāng)發(fā)揮充分發(fā)揮其透明化、易監(jiān)督、可留痕的特征，有效執(zhí)行基層的“權(quán)力清單”和“工作清單”，使派單更加科學(xué)，評估更加合理，合作更加公平。
智能技術(shù)手段應(yīng)發(fā)揮功效，替代處理基層部分工作。在基層治理的繁復(fù)工作中，各種信息的收集整理、輸入分析占用了大量的工作精力。智能技術(shù)的推出，尤其是神經(jīng)元感知系統(tǒng)、智能計算研判預(yù)警系統(tǒng)、自動派單處置系統(tǒng)等，形成了一個具體事務(wù)的處理閉環(huán)。智能技術(shù)的升級，也可以歸并原來多達幾十種的數(shù)據(jù)信息庫，一次收集、一次入庫、多次使用，將在很大程度上減輕基層大量的工作負擔(dān)。
智能化有助于提升基層統(tǒng)籌社會治理的戰(zhàn)略性能力。近年來，基層往往疲于奔命，忙于應(yīng)付具體而瑣碎的事務(wù)，系統(tǒng)性的謀劃和戰(zhàn)略發(fā)展能力明顯下降。而社會治理的智能化為提升基層的戰(zhàn)略性治理能力提供了“新武器”。隨著智能化建設(shè)擴容升級，尤其是“社區(qū)云”等信息庫的完善，有利于基層治理主體對轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模底數(shù)、情況變化、規(guī)律趨勢、預(yù)警研判等形成更為清晰的認知，從而為提升基層的戰(zhàn)略性治理能力奠定基礎(chǔ)。也就是說，社會治理的智能化，不僅是為上級通過高科技方法發(fā)現(xiàn)問題和布置任務(wù)提供便利，更應(yīng)該將智能化的“武器”交給基層，提升基層的靈敏感知、靈活調(diào)配以及戰(zhàn)略決策能力。只有發(fā)揮出基層治理主體的能動性和積極性，才能實現(xiàn)基層治理的持續(xù)創(chuàng)新、長治久安。
智能化應(yīng)當(dāng)著力挖掘“治理”本身的題中應(yīng)有之義。之所以需要治理，說明人類公共問題單靠政府機構(gòu)、執(zhí)法部門是難以完全解決的。美國著名經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森提出，治理的核心要義是保持一種良好的秩序。也就是說，要通過治理推進部門機構(gòu)之間的良性協(xié)同互動，推進國家、社會與個人的充分合作。智能化治理的工作路徑不是要解決所有的難題，而是創(chuàng)造一種良好的秩序、良好的氛圍。換句話說，不能讓智能化將政府打造成“電子警察”或“電子保姆”，而是要升級技術(shù)手段，優(yōu)化治理氛圍，這樣一來，人民群眾的幸福感就會不斷得到提升。社會治理的智能化在做好框架性的頂層設(shè)計、平臺構(gòu)造之后，技術(shù)手段的設(shè)計權(quán)應(yīng)當(dāng)交給基層?；鶎釉O(shè)計的智能技術(shù)，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于治理水平的提升和治理內(nèi)涵的挖掘，具體表現(xiàn)在促進各個治理組織的協(xié)同參與、促進人與人的直接交流，即提升基層社區(qū)的團結(jié)水平和連接程度。
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