2020年是全面建成小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年。今年3月，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會上強(qiáng)調(diào)，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制”。推進(jìn)全面建成小康社會后鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，是此交匯和過渡時(shí)期的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)結(jié)合中國特色社會主義實(shí)踐有序推進(jìn)。
將相對貧困治理嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成之后，在扶貧領(lǐng)域還存在“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果”和“解決相對貧困”兩大議題。因此，鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型也就意味著新發(fā)展階段下的鄉(xiāng)村振興包含著貧困治理的任務(wù)。
貧困來自于相對境況的概念構(gòu)建，具有時(shí)空上的相對性[1]。2020年之后，我國的絕對貧困將被消除，影響城鄉(xiāng)發(fā)展的貧困問題主要表現(xiàn)為相對貧困。作為一種結(jié)構(gòu)性的問題，相對貧困將長期伴隨著我們的發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，一些社會群體會因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換而陷入貧困危機(jī)[2]。相對貧困是多維貧困，受多種社會經(jīng)濟(jì)因素的影響，具有相對性、多維性和動態(tài)性。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，貧困治理轉(zhuǎn)變?yōu)閷ο鄬ω毨У闹卫?，其涉及的對象更多元、致貧因素更加?fù)雜、脫貧難度更大。原來的扶貧政策基本上沒有關(guān)照到的城市貧困人口、城市流動人口（農(nóng)民工）以及因?yàn)榛竟卜?wù)均等化不足而出現(xiàn)的相對貧困群體，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，這類群體都應(yīng)納入到相對貧困治理的范圍。此外，不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素也會導(dǎo)致低收入群體和脫貧群體的返貧。比如，新冠肺炎疫情的大范圍流行給農(nóng)村發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，疫情流行期間農(nóng)村的工作重點(diǎn)由脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)移到了阻擊疫情，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動都幾乎停滯，農(nóng)民收入來源大幅減少，精神貧困現(xiàn)象也大量增加?？傊?，相對貧困治理的任務(wù)依然十分艱巨，必須將其嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策制定、執(zhí)行過程與管理方式等方面致力于保障相對貧困者的基本公共服務(wù)享受水平，提升其自身脫貧致富能力，激發(fā)其內(nèi)生積極性。
相對貧困也反映在區(qū)域之間的對比上。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在不同區(qū)域的困難程度是不一樣的，深度貧困地區(qū)在實(shí)現(xiàn)脫貧之后依然會是相對貧困治理的重點(diǎn)區(qū)域。經(jīng)過長時(shí)期的扶持，深度貧困地區(qū)順利脫貧摘帽，但是這些區(qū)域往往自然環(huán)境惡劣、資源匱乏、生態(tài)脆弱，存在眾多導(dǎo)致貧困的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，長期的扶持可能造成內(nèi)生動力不足、造血功能不強(qiáng)的問題，持續(xù)發(fā)展所需的治理體系和治理能力均較為缺乏。因此，在這些區(qū)域開展鄉(xiāng)村振興，首先必須確保相對貧困治理的有效性和鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。如生態(tài)振興不能單純地注重保護(hù)環(huán)境，還要注意生態(tài)環(huán)境與生態(tài)經(jīng)濟(jì)之間的平衡；人才振興除了引進(jìn)外來人才之外，更要培養(yǎng)符合本地發(fā)展需求的當(dāng)?shù)厝瞬牛晃幕衽d要強(qiáng)調(diào)“扶智”和“扶志”相結(jié)合，激發(fā)相對貧困農(nóng)民的內(nèi)在發(fā)展動力，使其將脫貧致富看成是對自身和家庭的內(nèi)在責(zé)任。
適度調(diào)整鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)重心
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的社會主義新農(nóng)村，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興，并繪制了路線圖，即到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)[3]。全面建成小康社會后鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)和重心相對于2020年之前需要有適度的調(diào)整。
新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的主要對象要從貧困群體、貧困地區(qū)調(diào)整為整個農(nóng)村地區(qū)。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧具有緊迫性、特殊性和局部性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興則彰顯綜合性、整體性和持久性等特征。鄉(xiāng)村振興要從區(qū)域性點(diǎn)式發(fā)展轉(zhuǎn)向整體性面式發(fā)展。農(nóng)村工作的主線要從“脫貧”調(diào)整為“致富”，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，更要深入理解“致富”的概念內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)要求，制定能夠促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)村富裕的各項(xiàng)路線方針政策，落定各具特色的致富實(shí)現(xiàn)路徑。
鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有一段重疊期。所以，全面建成小康社會后的鄉(xiāng)村振興雖然以脫貧攻堅(jiān)成果為基礎(chǔ)，但其目標(biāo)任務(wù)將會更高，五大振興都要平穩(wěn)轉(zhuǎn)型升級：
第一，從產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興轉(zhuǎn)型升級。擺脫貧困需要產(chǎn)業(yè)支撐，而振興經(jīng)濟(jì)也需要高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)支撐。在長期的扶貧開發(fā)過程中，農(nóng)村地區(qū)基本在探索適合于本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)已經(jīng)深入人心，各地都在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，“一縣一特”要向“一特一片”發(fā)展。同時(shí)，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，其轉(zhuǎn)型不僅需要政府來推動，還需要充分發(fā)揮企業(yè)自身的積極性。比如，政府要推動產(chǎn)業(yè)的公用品牌建設(shè)，企業(yè)要重視企業(yè)品牌建設(shè)，發(fā)展產(chǎn)品品牌。
第二，從人才扶貧向人才振興轉(zhuǎn)型升級。人才是鄉(xiāng)村振興的核心要素，其中的主要問題是如何留住本土人才、吸引外來人才流入。隨著城市化的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口數(shù)量越來越少，各類人才數(shù)量也隨之日益減少。當(dāng)前推動鄉(xiāng)村發(fā)展的人才主要來自于外部，如各類扶貧工作人員、扶貧企業(yè)中的人才、政府科技服務(wù)人才等，其實(shí)農(nóng)村還存在很多“能工巧匠”，不僅培養(yǎng)過很多大學(xué)生，還散落著大量的鄉(xiāng)村文化傳承人。鄉(xiāng)村振興過程中要將所有這些人才轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力源泉，特別要留住本土人才并將其作用充分發(fā)揮出來。
第三，深入推進(jìn)精神扶貧和文化振興轉(zhuǎn)型升級。貧困地區(qū)的精神貧困、文化貧困現(xiàn)象也比較明顯，部分地區(qū)還存在著較多的陳風(fēng)陋俗以及嚴(yán)重的“等靠要”思想，農(nóng)民內(nèi)生積極性沒有被完全激活。要在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的指引下，大力弘揚(yáng)社會主義先進(jìn)文化，倡導(dǎo)文明新風(fēng)，既深挖傳統(tǒng)文化中的精髓以活用于當(dāng)代，又要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的帶動作用以培植新型文化。
第四，從村容整潔向生態(tài)振興轉(zhuǎn)型升級。鄉(xiāng)村環(huán)境不僅是村容村貌，更包括整個農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)。鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，從自然環(huán)境修復(fù)整治開始，堅(jiān)持科學(xué)的垃圾分類處理，全面消除面源污染、化學(xué)品污染，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的順利開展提供有效保障。
第五，從管理民主向治理有效轉(zhuǎn)型升級。民主參與、民主管理和民主服務(wù)是農(nóng)村發(fā)展過程中保障農(nóng)民權(quán)益的重要措施。但全面建成小康社會之后，要充分重視鄉(xiāng)村振興中各類治理主體的參與和互動，如加強(qiáng)基層干部培訓(xùn)以提高治理素質(zhì)與治理能力[4]，在基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和農(nóng)民等各個主體的積極性，調(diào)動各方力量共同參與村級治理。同時(shí)，還要采取切實(shí)措施，保障扶貧工作隊(duì)撤離之后基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)其能力提升。
推進(jìn)“制度－政策－機(jī)制”的有效銜接
平穩(wěn)轉(zhuǎn)型主要在我國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成之后，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、解決相對貧困問題的短暫時(shí)間段，其大致與“十四五”規(guī)劃期重疊。在這一時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)村振興的相關(guān)制度體系都要有所調(diào)整。
政策方面。一要從普惠性政策轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性政策。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，針對農(nóng)村特別是貧困農(nóng)村地區(qū)的政策大部分為普惠性政策，其主要目的在于讓更大范圍的貧困農(nóng)民享受國家援助，政策取向上具有一定的均等性，而鄉(xiāng)村振興則要通過更多的引導(dǎo)性政策，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民采取措施自我發(fā)展，政策取向上具有一定的差異性。二要從輸血型政策轉(zhuǎn)向造血型政策。絕對貧困者，特別是深度貧困地區(qū)的深度貧困者幾乎沒有自我發(fā)展的能力，故國家的脫貧政策更多地強(qiáng)調(diào)向這些群體和地區(qū)輸血，將其生產(chǎn)生活水平提升到符合最低生活標(biāo)準(zhǔn)的程度，有些絕對貧困者還必須由社會保障兜底脫貧；鄉(xiāng)村振興瞄準(zhǔn)的是相對貧困者，需要通過制度設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)來激發(fā)其致富活力，提升其自我造血能力。三要從單項(xiàng)性政策轉(zhuǎn)向整體性政策。脫貧攻堅(jiān)的對象是貧困群體，鄉(xiāng)村振興則瞄準(zhǔn)全體農(nóng)民，故脫貧攻堅(jiān)主要以單項(xiàng)性政策為主，側(cè)重于農(nóng)村貧困群體需求的滿足，而鄉(xiāng)村振興要以整體性政策為主，全面滿足所有農(nóng)民的合理需求，以及滿足鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的需要。
機(jī)制方面。一是確定有效銜接責(zé)任機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)期建立了明確有效的責(zé)任機(jī)制，要求“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制和“五級書記抓扶貧”的責(zé)任體系完善有力。鄉(xiāng)村振興期間如何對接既有的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任機(jī)制？要評估既有的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任落實(shí)與追究方式，依照鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)來分解責(zé)任內(nèi)容，在黨中央及各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，確定多元主體的具體責(zé)任內(nèi)容。二是建立有效銜接執(zhí)行機(jī)制。在職責(zé)任務(wù)確定之后，要不斷提高執(zhí)行效率，用執(zhí)行展現(xiàn)效能，主要方式是通過鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化來實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理體系的治理主體與政策執(zhí)行的責(zé)任主體幾乎重疊，職責(zé)內(nèi)容清晰前提之下調(diào)動各主體完成任務(wù)的積極性，通過教育培訓(xùn)、組織改造、資源優(yōu)化配置等方式來提升能力。三是要充分發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。市場能夠帶來活力，培養(yǎng)契約精神，有效配置資源。脫貧攻堅(jiān)階段的市場機(jī)制很好地發(fā)揮了行政力量的補(bǔ)充作用。鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型期，要繼續(xù)優(yōu)化市場的資源配置作用，避免因脫貧攻堅(jiān)時(shí)期較多地運(yùn)用行政手段配置資源而帶來的不利影響，通過更加深入的市場需求分析、價(jià)格和信息機(jī)制優(yōu)化來進(jìn)一步強(qiáng)化市場的決定性作用。還要大力培育和壯大鄉(xiāng)村市場，既通過市場方式來培育和發(fā)展市場參與主體，使之有能力參與市場，通過市場來獲利，又要大力完善各類要素市場，推動各部分協(xié)調(diào)發(fā)展，如改造農(nóng)民市場主體的能力、農(nóng)村電子商務(wù)模式升級換代、農(nóng)產(chǎn)品交易方式優(yōu)化和渠道拓展等。
【本文作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中南大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究中心研究員；本文受湖南省社科基金智庫重大項(xiàng)目“民族地區(qū)脫貧摘帽后的持續(xù)發(fā)展問題研究”（項(xiàng)目編碼：20ZWA03）、中南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“城鄉(xiāng)融合背景下解決相對貧困的長效機(jī)制研究”（項(xiàng)目編碼：1053320191254）的資助】
來源：《國家治理》周刊
原文責(zé)編：賀勝蘭 / 臧雪文
