【中國之治@文化解碼】
作者：謝志強(qiáng) 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）二級(jí)教授
新中國成立以來，我國政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過大大小小十余次的改革，每次政府機(jī)構(gòu)改革都是在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下進(jìn)行的，也指向一個(gè)新的改革目標(biāo)。政府機(jī)構(gòu)作為國家治理的重要主體，是國家治理體系的重要組成部分，對(duì)于國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有非常重要的意義。從國家治理角度來看，國家治理理念是政府機(jī)構(gòu)改革的指揮棒，國家治理理念的演進(jìn)直接推動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)改革工作。當(dāng)然，政府機(jī)構(gòu)改革工作本身也反映了我國國家治理體系在隨著時(shí)代變化不斷進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于國家治理能力和水平也產(chǎn)生了重要影響。以國家治理理念為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以將新中國成立以來政府機(jī)構(gòu)改革的歷史進(jìn)程分為三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，我國國家治理體系呈現(xiàn)出了不同圖景，治理能力也在探索中不斷提高。
第一階段：全能型政府與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置
新中國成立后到改革開放之前，可以劃分為我國政府機(jī)構(gòu)建設(shè)和改革的第一階段。新中國成立初期，黨和政府對(duì)于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置首先經(jīng)歷了短暫的探索時(shí)期。1949年，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，其中規(guī)定：政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)和下列各部、會(huì)、院、署、行，主持各該部門的國家行政事宜。1951年政務(wù)院提出了《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，這是新中國成立之后第一次政府機(jī)構(gòu)改革，其改革的主要目標(biāo)是集中權(quán)力。到1953年時(shí)，政務(wù)院下屬工作部門增加到42個(gè)，1954年時(shí)政務(wù)院正式改稱國務(wù)院。
1954年，中華人民共和國第一部憲法“五四憲法”正式頒布，以法律的形式確定了我國的國家機(jī)構(gòu)。之后，用一年多的時(shí)間，中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了一次較大規(guī)模的精簡(jiǎn)。在這次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之后，國務(wù)院開始依法增設(shè)機(jī)構(gòu)，到1956年，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)81個(gè)，形成了新中國成立以來政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的第一次高峰。
1956年，中央提出了《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議（草案）》。這是我國第二次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，這次改革以中央權(quán)力下放地方為主要內(nèi)容，通過國務(wù)院精簡(jiǎn)所屬工作部門及其職能，以達(dá)到擴(kuò)大地方自主權(quán)的目的。1959年，國務(wù)院工作部門又做了進(jìn)一步調(diào)整和撤并，1959年年底國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)為60個(gè)，比1956年減少了21個(gè)。
1960—1965年，中央進(jìn)行了第三次機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革主要是分別在中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行比較集中的干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)。在這兩次干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)中，中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)81萬人，精簡(jiǎn)下來的干部充實(shí)到基層和生產(chǎn)第一線。同時(shí)，中央恢復(fù)被撤銷機(jī)構(gòu)，到1965年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到79個(gè)，是新中國成立之后的第二次高峰。
1970年，國務(wù)院的79個(gè)部門撤銷合并為32個(gè)，達(dá)到了新中國成立以來中央政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的最低點(diǎn)。1975年，國務(wù)院工作部門恢復(fù)到52個(gè)。1976年之后，國務(wù)院沿用并發(fā)展了五十年代后期的機(jī)構(gòu)設(shè)置，1981年國務(wù)院工作部門增加到了100個(gè)，達(dá)到了新中國成立以來的最高峰。
以國家治理理念為主要線索，以上各個(gè)時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革可以看作是我國政府機(jī)構(gòu)改革的第一階段。在這一階段中，政府的角色可以大致概括為“全能型政府”，即政府職能伸展到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面。這一時(shí)期的政府機(jī)構(gòu)改革和新中國所處的特殊歷史階段有關(guān)，也與國內(nèi)政治環(huán)境的變化相關(guān)聯(lián)。從國家治理體系來看，國務(wù)院工作部門數(shù)量的起落變化是這一時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。在新中國成立初期的政府機(jī)構(gòu)改革探索中，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行了多次精簡(jiǎn)，但精簡(jiǎn)后又出現(xiàn)了不斷增多的情況。
總體而言，從新中國成立到20世紀(jì)70年代末期的三十年間，我國已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定和完整的政府治理體系。這一時(shí)期的政府機(jī)構(gòu)基本上完成了自己的使命，在新中國成立后的社會(huì)主義建設(shè)初期，對(duì)于社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的恢復(fù)，對(duì)于保障人民基本生活起到了重大作用，體現(xiàn)了我國治理能力和水平的不斷提升。同時(shí)也必須看到，由于認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的局限，嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的這一階段的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位也存在明顯缺陷，尤其在改革開放后，隨著黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，原有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的局限日益暴露出來，迫切需要根據(jù)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面改革。
第二階段：管理型、服務(wù)型政府與政府機(jī)構(gòu)改革
從1978年改革開放到2013年之前，我國政府機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了六次規(guī)模較大的改革。1982年進(jìn)行的第四次政府機(jī)構(gòu)改革，是這一階段的第一次政府機(jī)構(gòu)改革。這一階段的政府機(jī)構(gòu)改革不再像往常一樣以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量和干部數(shù)量為目標(biāo)，而是要逐步建立以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。因此，這一階段的機(jī)構(gòu)改革在具體內(nèi)容上包括了廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、精簡(jiǎn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、加快干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐等。改革目標(biāo)的根本性變化使政府機(jī)構(gòu)改革有了完全不同的方式。
實(shí)踐中我們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到，政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，而不是對(duì)機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行簡(jiǎn)單的機(jī)械性縮減。在這一理念指導(dǎo)下，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國在1988、1993、1998年分別進(jìn)行了三次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革。1988年進(jìn)行的第五次機(jī)構(gòu)改革，第一次明確提出了要轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)指出應(yīng)當(dāng)明確政府和企業(yè)的關(guān)系，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，要對(duì)企業(yè)放權(quán)。1993年的第六次機(jī)構(gòu)改革，提出在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要建立起有中國特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。1998年進(jìn)行的第七次機(jī)構(gòu)改革，在之前改革的基礎(chǔ)上，提出要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開；調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政；明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。在這一階段，政府機(jī)構(gòu)改革的核心是不斷適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，通過簡(jiǎn)政放權(quán)的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，塑造一個(gè)管理型政府。
2002年，黨的十六大明確界定了政府的職能，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。2003年是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之年，這一年進(jìn)行了第八次政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)此次政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要催化劑是SARS事件，該事件明顯暴露出了政府公共服務(wù)能力的不足。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。2005年十屆人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年的第九次政府機(jī)構(gòu)改革，提出要“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，要對(duì)國務(wù)院組成部門按照職能進(jìn)行合并。轉(zhuǎn)變政府職能是這一時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵詞。
這一階段國家治理的理念和目標(biāo)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，對(duì)政府的職能有了新的認(rèn)識(shí)。政府要從主抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到全面的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，政府機(jī)構(gòu)角色要實(shí)現(xiàn)從全能型向管理型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為此，國家治理體系也隨之發(fā)生了重要變化，主要表現(xiàn)在中央政府的部分職能下放到地方，地方政府擁有了更多的自主性；政府和企業(yè)分開，政府不再直接干預(yù)企業(yè)發(fā)展；進(jìn)行大部制改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，按照職能相近原則對(duì)部門進(jìn)行合并；加強(qiáng)行政法制體系建設(shè)，使行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行在法律的監(jiān)管之下，法治型政府的理念正在形成。
第三階段：建設(shè)現(xiàn)代型政府與重塑管理體制
盡管我們?cè)缭?005年就已經(jīng)明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，要將政府工作的重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，但這一工作進(jìn)展緩慢，其中與改革之初將政府作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量的路徑選擇不無關(guān)系。改革之初，這一模式對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但也表現(xiàn)出明顯的不足。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，這一模式受到了越來越多的挑戰(zhàn)。針對(duì)這一情況，2013年進(jìn)行的第十次政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)此進(jìn)行了大的調(diào)整，包括不再保留鐵道部，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電視總局等。在政府職能轉(zhuǎn)變上提出要減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)和資質(zhì)資格許可認(rèn)定等。2015年中國政府提出了要進(jìn)行“放管服”改革，要為群眾生活及辦事增加更多便利，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行增添更大活力。
從具體措施上來看，2013年的第十次政府機(jī)構(gòu)改革延續(xù)和深化了建設(shè)服務(wù)型政府、推動(dòng)大部制改革的措施。之所以將2013年以來的政府機(jī)構(gòu)改革稱為第三階段，主要是因?yàn)檫@一階段的機(jī)構(gòu)改革有了新的改革理念。2013年黨的十八屆三中全會(huì)中首次提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新認(rèn)識(shí)，是對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化理論的一次重大創(chuàng)新，代表著我們對(duì)于國家和政府職能的新認(rèn)知，政府機(jī)構(gòu)改革從此有了新的方向和更加科學(xué)的定位。
特別是從2018年到2019年開展的為期一年多的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是全面深化改革的一次重大動(dòng)作，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動(dòng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。”對(duì)于政府來講，就是要建立一個(gè)現(xiàn)代型的政府治理體系。通過這次改革，適應(yīng)新時(shí)代要求的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系主體框架初步建立，為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障。
從上面的分析，至少可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：機(jī)構(gòu)改革事關(guān)全局，需要科學(xué)謀劃，精心實(shí)施；新中國成立以來的每一次政府機(jī)構(gòu)改革都是在不同背景下進(jìn)行的，是分階段有步驟進(jìn)行的，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展理念，體現(xiàn)了階段性與過程性的統(tǒng)一；不同的改革背景和改革理念決定了不同的改革指向和政府機(jī)構(gòu)改革的具體目標(biāo)，也規(guī)定了不同的改革路徑和改革舉措；建立一個(gè)什么樣的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是政府機(jī)構(gòu)、國家治理體系重塑要解決的核心問題，建立與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府治理體系，建立一個(gè)只顧經(jīng)濟(jì)增長還是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的政府治理體系，結(jié)果會(huì)完全不同；改革必須堅(jiān)持和突出問題導(dǎo)向，以目標(biāo)為引領(lǐng)，在搞好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，從上至下有序推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革和整個(gè)國家治理體系改革的深入展開。
