【摘要】伴隨著城市人口規(guī)模的進一步擴大，城市人居環(huán)境治理正面臨著“垃圾圍城”的挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，需要從法治端發(fā)力，全面推進垃圾分類法治治理，完善垃圾分類治理立法，明確垃圾分類標準，重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識，獎懲并舉，提升垃圾分類效率，創(chuàng)新垃圾分類管理方式，凝聚社會監(jiān)督合力。
【關(guān)鍵詞】法治 垃圾分類 高質(zhì)量發(fā)展 【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A
實施垃圾分類是破解城市生活垃圾問題的關(guān)鍵。早在2017年，我國國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，要求各地全面推行垃圾分類制度以解決“垃圾圍城”難題。2019年1月31日上海市率先推出了國內(nèi)首個垃圾分類地方性法律法規(guī)——《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》），當年7月1日正式實施之后，其他地區(qū)也陸續(xù)出臺了有關(guān)垃圾分類的地方性配套法律法規(guī)，垃圾分類的法治進程開始步入正軌。然而，現(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)垃圾分類工作依然存在推動困難、法治治理不足等問題。
全面提升垃圾分類治理效率，法治不可缺位
目前，生活垃圾已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的“攔路虎”。伴隨著城市人口規(guī)模的進一步擴大，城市人居環(huán)境治理正面臨著“垃圾圍城”的挑戰(zhàn)，以統(tǒng)一焚燒、填埋為主的傳統(tǒng)垃圾處理方式又容易對城市及其周邊生態(tài)環(huán)境造成二次污染。然而，垃圾分類處理則要求針對不同屬性的垃圾采取不同的處理措施，優(yōu)化垃圾處理方式，以取得更高的社會、經(jīng)濟與生態(tài)效益。首先，其精細化的垃圾處理方式促進了不易降解垃圾的回收與處理，減少了對城市土地空間的占用，提升了城市生活、治理效率。其次，垃圾分類處理強調(diào)了可回收垃圾的再利用，變廢為寶，節(jié)省了大量的經(jīng)濟成本。最后，垃圾分類將生態(tài)環(huán)境污染控制在最低范圍之內(nèi)，提升了生態(tài)系統(tǒng)的和諧性，使城市更宜居。
妥善處理各種生活垃圾涉及到人類的可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到每個居民的切身利益。但長期以來，在固有的生活習(xí)慣與思維模式束縛下，不少居民還是難以將垃圾分類與公共利益聯(lián)系起來，或者并不愿意按照相關(guān)規(guī)定主動進行垃圾分類。這主要是由于在缺乏外部強制約束力的制度語境下，道德約束難以有效保障公共利益，也難以構(gòu)建有序的自治模式，在缺乏完善制度的背景下，單純依賴公民的自覺性難以實現(xiàn)垃圾治理的全面推進。
同時，近年在各地垃圾分類的實踐中，傳統(tǒng)的行政治理難以滿足實際治理需求。這主要是由于傳統(tǒng)行政治理手段的法律效力不高，對民眾的行為約束力不強，違法成本偏低的原因，導(dǎo)致垃圾分類治理效能難以發(fā)揮。強化垃圾分類法治建設(shè)將提升治理的法治強制約束力，能夠有效改善民眾傳統(tǒng)的垃圾投放方式，并逐步內(nèi)化為公民的行為習(xí)慣，全面提升垃圾分類治理效率。
垃圾分類法治治理存在的現(xiàn)實性問題
近年來，全國各地都在探索垃圾分類治理的正確路徑，也取得了一定進展，但就目前垃圾分類法治治理的實踐情況來看，依然存在一些現(xiàn)實性缺陷：
第一，垃圾分類的標準模糊，實操性不強。一方面，《條例》將生活垃圾劃分為干垃圾、濕垃圾、有害垃圾與可回收垃圾四種不同的類型，但《條例》并未對垃圾的類型給予明確的定義，大多數(shù)民眾在實際生活中難以區(qū)分具體生活垃圾該投放到哪個垃圾桶。另一方面，浙江省將生活垃圾分為了可回收垃圾、有害垃圾、易腐敗垃圾與其他垃圾四種，廣東省則將生活垃圾分為了可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾與其他垃圾四種，其他省份所制定的分類標準也大多如此?？偠灾?，這些分類標準存在一定模糊性，容易造成歧義，難以作為有效可行的分類標準。再加之，不同地區(qū)所制定的垃圾分類標準也存在著較大的差別，這就導(dǎo)致經(jīng)常往返于不同地區(qū)的群體在執(zhí)行中存在一定的困惑。
第二，垃圾分類執(zhí)法不嚴現(xiàn)象突出。執(zhí)法不僅是法治治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是提升公民法治意識、培育公民尊法守法習(xí)慣的重要舉措。垃圾分類法治治理的根本出發(fā)點在于引導(dǎo)民眾形成垃圾分類投放的良好習(xí)慣，因此，在初期必須要強化執(zhí)法力度，提升民眾垃圾分類自覺性。然而，目前垃圾分類執(zhí)法不嚴現(xiàn)象突出，阻礙了垃圾分類法治進程的推進。究其原因，一方面，一些地方政府與行政機關(guān)對垃圾分類的重要性認識不足，在實際執(zhí)法監(jiān)督中存在選擇性執(zhí)法的情況。另一方面，存在執(zhí)法資源投入不到位等問題，垃圾分類執(zhí)法監(jiān)管覆蓋范圍廣，涉及對象繁多，要想打造全天候、多方位的執(zhí)法監(jiān)管體系就必須要進一步加大執(zhí)法資源投入。然而，目前階段大多數(shù)地區(qū)的城市管理部門任務(wù)繁重、執(zhí)法資源匱乏，垃圾分類執(zhí)法任務(wù)艱巨，在一些情況下，只能被動選擇軟弱執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法。
第三，垃圾分類的相關(guān)司法環(huán)節(jié)不夠完善，難以形成法治合力。司法是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是凝聚司法合力的關(guān)鍵所在，補足司法漏洞能夠切實有效治理垃圾分類相關(guān)違法行為。在實踐中，盡管行政治理能夠有效管控大多數(shù)垃圾亂投亂放行為，但違規(guī)投放問題依然存在，在司法缺位的情況下這些問題便無法得到有效治理。目前，垃圾分類治理在司法環(huán)節(jié)上存在的欠缺最為突出的地方在于訴訟主體的缺失，大多數(shù)承擔管理職責(zé)的單位并未被賦予訴訟職能，無法自主提起訴訟，同時，公益訴訟制度未被有效應(yīng)用于垃圾分類治理之中，公眾難以通過公益訴訟參與推動垃圾分類治理的司法進程。
第四，社會化治理監(jiān)管落實不到位，垃圾分類法治保障薄弱。有效的監(jiān)督是法治落實的保障，尤其是垃圾分類這種涉及廣范圍的執(zhí)法行為，必須要同步優(yōu)化配套監(jiān)管體系才能切實保障法治治理的效率與客觀性。然而，就目前看來，垃圾分類處置不僅未能形成有效的行政執(zhí)法監(jiān)管體制，社會公眾的參與度也相對較低，監(jiān)管合力無法有效凝聚，這也是造成執(zhí)法不嚴問題的重要因素。
強化垃圾分類法治治理改革，補足短板
完善垃圾分類治理立法，明確垃圾分類標準?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等專項法律法規(guī)雖強調(diào)了城市生活垃圾分類處理的必要性，但尚未對垃圾分類處理的具體標準給予明確規(guī)定。而如果以地方性行政規(guī)章為主要依據(jù)的垃圾分類處理標準，彈性有余但明確性不足，再加之地方性標準的不兼容，就難以滿足垃圾分類處理的現(xiàn)實性需求。因此，應(yīng)以環(huán)境保護、垃圾廢物處理等專項法律法規(guī)為基礎(chǔ)明確垃圾分類處置的標準，同時允許地方性法律法規(guī)與部門規(guī)章進行適當補充完善，從而滿足實際需求。
重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識。垃圾分類必須要以民眾養(yǎng)成正確的垃圾分類投放方式為基礎(chǔ)，因此，實現(xiàn)垃圾分類治理，必須要提升民眾法治意識，進而實現(xiàn)行為的外化。由于垃圾分類處理法治進程尚處于起步階段，無論是民眾還是執(zhí)法者對垃圾分類處理入法的認同感都有所欠缺，這是導(dǎo)致民眾忽視垃圾分類處理的重要原因。為此，我們應(yīng)重視垃圾分類普法宣傳，培養(yǎng)全民參與的垃圾分類處理社會行為模式。在社會和學(xué)校教育中要重視垃圾分類環(huán)保法治氛圍塑造，賦予垃圾分類相應(yīng)的法律意義，引導(dǎo)人們自覺遵守垃圾分類處理的具體規(guī)定。
獎懲并舉，提升垃圾分類法治執(zhí)法威嚴。垃圾分類法治建設(shè)的目的在于引導(dǎo)公眾養(yǎng)成科學(xué)的垃圾投放行為方式，執(zhí)法不嚴勢必將導(dǎo)致垃圾分類難以落到實處。為此，在初期必須要從執(zhí)法端入手，提升垃圾分類的法律權(quán)威，強化垃圾分類被動行為模式的養(yǎng)成，并逐步過渡到主動分類投放模式?；鶎狱h組織、政府應(yīng)強調(diào)各行政職能部門在垃圾分類投放中所承擔的責(zé)任，加強垃圾分類處理執(zhí)法。同時，應(yīng)圍繞垃圾分類執(zhí)法的具體環(huán)節(jié)與工作內(nèi)容為執(zhí)法部門足額配置人力資源、財政資金，解決垃圾分類執(zhí)法所面臨的現(xiàn)實性障礙。鑒于當下民眾對垃圾分類投放的接受度尚不高，為避免激化矛盾，在嚴格執(zhí)法的同時也應(yīng)加強激勵手段應(yīng)用，彰顯法治精神。比如，可以將垃圾分類投放與家庭、企業(yè)用電價格聯(lián)系起來，對于嚴格按照規(guī)定分類投放的家庭或企業(yè)可以給予一定額度的費率優(yōu)惠等。
促進公益訴訟在垃圾分類法治建設(shè)中的應(yīng)用。在垃圾分類治理中，大多數(shù)民眾不具備行政執(zhí)法權(quán)，并不能介入到司法、執(zhí)法當中。為此，當前階段應(yīng)進一步加強公益訴訟制度在垃圾分類法治建設(shè)中的應(yīng)用，賦予社會公眾、社會組織發(fā)起垃圾分類訴訟的權(quán)利，從而確保行政治理無效的案件能夠有效進入到司法環(huán)節(jié)。我們應(yīng)對相關(guān)法律法規(guī)進行修訂，保障民眾的公益訴訟法律權(quán)利，并倡導(dǎo)民眾積極參與到垃圾分類公益訴訟之中。
創(chuàng)新垃圾分類監(jiān)督格局，凝聚社會監(jiān)督合力。應(yīng)構(gòu)建以行政監(jiān)督為主體、職能組織監(jiān)督為輔助、社會監(jiān)督為補充的立體化垃圾分類監(jiān)督格局，提升垃圾分類法治監(jiān)督效力。首先，垃圾分類治理屬于行政管理的職能范疇，行政管理部門必須要主動承擔起相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，圍繞垃圾分類治理的流程與環(huán)節(jié)制定系統(tǒng)的監(jiān)管方案，派遣監(jiān)管人員，以行政手段提升垃圾分類治理效率。城市管理相關(guān)職能部門應(yīng)圍繞垃圾分類治理的全過程制定完善的監(jiān)督管理流程，設(shè)置垃圾分類監(jiān)管專員全面負責(zé)相關(guān)主體的監(jiān)督工作。因地制宜發(fā)揮物業(yè)、居委會等職能組織在垃圾分類處理中的監(jiān)督作用，賦予職能組織相應(yīng)的監(jiān)督檢舉權(quán)利。其次，應(yīng)全面發(fā)揮社會公眾、新聞媒體等監(jiān)督力量，擴大垃圾分類監(jiān)督主體范圍。最后，要通過新媒體、社區(qū)媒體鼓勵公眾自覺參與垃圾分類監(jiān)管，暢通垃圾分類社會化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)渠道，確保社會監(jiān)督意見有效反饋，打造多主體全方位的垃圾分類監(jiān)管新模式。一方面要通過媒體擴大垃圾分類處理監(jiān)管的法治宣傳，提升民眾積極性，引導(dǎo)更多民眾參與到垃圾分類法治監(jiān)管當中。另一方面，應(yīng)當構(gòu)筑新媒體監(jiān)管矩陣，通暢社會監(jiān)督媒體渠道。
垃圾分類是新時代城市治理的一大亮點，也是提升城市居民生活環(huán)境質(zhì)量的重要手段，城市人口規(guī)模的逐步提升已經(jīng)將垃圾分類法治建設(shè)推上了更緊迫的日程。當前，必須要意識到垃圾分類處理法治建設(shè)的必然性，找準問題的癥結(jié)所在，有針對性地補足短板，提升垃圾分類法治效力。
（作者為山西大同大學(xué)法學(xué)院副教授）
【注：本文系2019年度山西省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“山西省生態(tài)保護紅線制度法治化路徑研究”（項目編號：2019B279）階段性成果】
【參考文獻】
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④秦平：《垃圾分類讓法治引領(lǐng)社會文明》，《江淮法治》，2019年第11期。
責(zé)編/鄧楚韻（見習(xí)） 美編/楊玲玲
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