放眼世界，各國都在推進(jìn)針對數(shù)字經(jīng)濟的立法工作。日本去年年初發(fā)布了《平臺透明化法案》，美國也出臺了最新的相關(guān)法律，尤其是以歐盟為代表的數(shù)字市場法等一系列立法成果，為我國提供了非常好的參考和借鑒。
其中最值得關(guān)注的是，歐盟長期以來一直是數(shù)字經(jīng)濟競爭規(guī)制領(lǐng)域的積極參與者。2020年12月15日，歐盟委員會發(fā)布了《數(shù)字市場法》（DMA）的公共草案，該草案與《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）一起成為歐盟在數(shù)字領(lǐng)域20多年來的首次重大立法，旨在明確數(shù)字服務(wù)提供者的責(zé)任，加強對社交媒體、電商平臺和其他在線平臺的監(jiān)管。尤其是《數(shù)字市場法（草案）》明確地提出了“看門人”制度，這是歐盟在數(shù)字經(jīng)濟反壟斷規(guī)制領(lǐng)域進(jìn)行的自我革新，是對歐盟反壟斷法的重構(gòu)，值得我國在反壟斷立法以及《反壟斷法》修改中加以借鑒。
數(shù)字經(jīng)濟反壟斷進(jìn)入全面監(jiān)管階段
深刻理解中央提出的強化反壟斷和防止資本無序擴張，需要從數(shù)字經(jīng)濟的歷史發(fā)展的維度進(jìn)行理解。中國數(shù)字經(jīng)濟的競爭史可以被總結(jié)為三個階段：數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展史、移動互聯(lián)網(wǎng)競爭階段、全面監(jiān)管階段。
第一階段為反壟斷+數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展史，時間范圍為2008年至2015年，與《反壟斷法》的實施同步。由于《反壟斷法》剛剛實施，相關(guān)執(zhí)法部門經(jīng)驗不足，法院往往起到了重要作用。這一階段的標(biāo)志性事件包括2008年可口可樂收購匯源案、2010年的人人訴百度案、2011年到2015年的“3Q”大戰(zhàn)以及訴訟糾紛。
第二階段為移動互聯(lián)網(wǎng)競爭階段，時間范圍為2015年至2019年6月，互聯(lián)網(wǎng)迎來了真正的數(shù)字化爆發(fā)。隨著智能手機與4G的普及，依托手機的流量，數(shù)字領(lǐng)域的壟斷成為可能，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)并購則成為該階段反壟斷監(jiān)管的關(guān)注重點。2015年并購高達(dá)892起，總金額約364億美元，其中標(biāo)志性的并購包括：滴滴快滴合并、美團點評合并、阿里收購優(yōu)酷和土豆等。值得注意的是，跨界競爭愈加激烈，阿里和騰訊生態(tài)布局幾乎涵蓋所有互聯(lián)網(wǎng)場景。
第三階段為全面監(jiān)管階段，時間范圍為2019年6月至今，共享經(jīng)濟暴露出一系列問題，“封禁”、“二選一”等問題成為本階段關(guān)注的核心問題。此外，較多的VIE架構(gòu)企業(yè)并購面臨監(jiān)管空白。同時，金融科技的運用暴發(fā)標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)向金融滲透，互聯(lián)網(wǎng)基因與國家基因高度融合，與當(dāng)前數(shù)字貨幣的研發(fā)存在密切關(guān)系，也對國家經(jīng)濟金融體系造成沖擊。國家針對互聯(lián)網(wǎng)科技公司的金融業(yè)務(wù)、反壟斷行為監(jiān)管法律政策的制定都體現(xiàn)出全面監(jiān)管的趨勢。
規(guī)制理念的轉(zhuǎn)變是一個漸進(jìn)的過程，體現(xiàn)了新經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。從審慎寬松監(jiān)管到如今正視數(shù)字平臺企業(yè)壟斷問題，都是經(jīng)濟發(fā)展背景之下順理成章的正?，F(xiàn)象，背景是愈加頻繁的超級平臺壟斷了相關(guān)市場之后帶來的平臺經(jīng)濟反競爭現(xiàn)象。數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展也促進(jìn)了中國平臺反壟斷理論的發(fā)展，可以說，中國數(shù)字經(jīng)濟反壟斷理論和實踐的發(fā)展在世界上處于領(lǐng)先。
《反壟斷法》修訂可設(shè)數(shù)字經(jīng)濟專章
傳統(tǒng)反壟斷法生根并發(fā)展于工業(yè)經(jīng)濟時代，其規(guī)則體系和分析框架已經(jīng)不能適應(yīng)依托數(shù)字經(jīng)濟形成的新的社會關(guān)系。數(shù)字經(jīng)濟的諸多特征決定了傳統(tǒng)反壟斷分析方法具有局限性，在數(shù)據(jù)市場的競爭損害、行為、分析框架、監(jiān)管范式等方面，在嵌入傳統(tǒng)的價格中心型分析框架后，依然無法解決當(dāng)前面臨的各種問題。
針對平臺、數(shù)據(jù)、算法三維經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已與工業(yè)經(jīng)濟的競爭要素結(jié)構(gòu)和原理發(fā)生巨大變化，反壟斷法的理論框架和法律規(guī)制體系也應(yīng)該予以重構(gòu)。重構(gòu)并不是簡單地強化管制，而是維護反壟斷法原則、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟的競爭有序發(fā)展?？紤]到現(xiàn)行的反壟斷指南和部門規(guī)章等已經(jīng)做出了一些針對性規(guī)定，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷法律可以建立“法律專章規(guī)定+指南+部門規(guī)章”并存的構(gòu)架。通過《反壟斷法》專章的形式規(guī)定相關(guān)的宣示性條款更為適宜，具體內(nèi)容可在平臺經(jīng)濟反壟斷指南中予以細(xì)化。
必要設(shè)施原則可導(dǎo)入《反壟斷法》修改
我國《反壟斷法》修訂不僅僅需要導(dǎo)入必要設(shè)施原則進(jìn)行立法化，而且要擴大適用范圍，既包括上下游的縱向關(guān)系（沒有競爭關(guān)系），也包括橫向的有競爭關(guān)系的情形。該原則的導(dǎo)入有利于突破過去核心設(shè)施必須依賴于市場支配地位的前提認(rèn)定。更為重要的是，以數(shù)據(jù)流量為入口的必要設(shè)施原則一旦立法化，原相對優(yōu)勢地位的條款便不需導(dǎo)入現(xiàn)有的《反壟斷法》。
必要設(shè)施原則既可以打破必須以市場界定、市場支配地位的認(rèn)定為前提的方式方法，按照相對優(yōu)勢地位理論邏輯和規(guī)制路徑重構(gòu)再造；還可以繼續(xù)完善數(shù)據(jù)拒絕接入的認(rèn)定要件，創(chuàng)新重構(gòu)市場界定和市場支配地位的認(rèn)定方法，提高通過必要設(shè)施原則規(guī)制數(shù)據(jù)拒絕接入行為的標(biāo)準(zhǔn)性和可操作性。因此必要設(shè)施原則應(yīng)該加入我國反壟斷規(guī)制體系。
不宜對所有類型的壟斷協(xié)議均采用推定違法
壟斷協(xié)議的分析模式分本身違法原則與合理分析原則兩類。我國《反壟斷法》關(guān)于壟斷協(xié)議的規(guī)定明確了“禁止+豁免”的規(guī)制模式，但在具體分析模式上并沒有作出明確規(guī)定。從整個分析模式的發(fā)展歷史來看，經(jīng)歷了從本身違法原則向合理分析原則的轉(zhuǎn)變過程。
在縱向壟斷領(lǐng)域，一般適用合理分析原則，而限制轉(zhuǎn)售價格行為（RPM）應(yīng)當(dāng)適用何種分析模式愈發(fā)受到爭議，由此點燃了一場關(guān)于壟斷協(xié)議的分析模式之爭。其中主要涉及三種觀點：第一，適用本身違法原則；第二，適用合理分析原則；第三，折中方案。從國內(nèi)和國際實踐來看，一味采用合理分析原則的確不可避免會帶來各種制度成本，如規(guī)則構(gòu)建成本、案件查處成本、行政成本以及錯誤成本等等，但這也并未推翻經(jīng)濟學(xué)提供的合理分析工具的正當(dāng)基礎(chǔ)。送審稿第十八條直接推定第十七條第一項與第二項的縱向壟斷協(xié)議違法，并未考慮合理分析原則在規(guī)制“固定或限制最低轉(zhuǎn)售價格（RPM）”行為時的積極作用，不建議采用全部直接推定的方式?？梢詫M向涉及市場、價格、地域劃分等內(nèi)容的核心型壟斷協(xié)議推定違法，而對縱向壟斷協(xié)議特別是限制轉(zhuǎn)售價格行為不采用直接推定違法。
此外，應(yīng)該增加人民法院認(rèn)定其他壟斷協(xié)議的情形，根據(jù)特殊情況給法院自主的認(rèn)定權(quán)限。對于兜底條款中是否增加人民法院認(rèn)定的其他情形，考慮到刪除第十九條的建議，可以在兜底條款中增加人民法院認(rèn)定的其他情形，以司法裁判實現(xiàn)個案中的公平正義。
需要明確對專營專賣等自然壟斷行業(yè)的適用
現(xiàn)行《反壟斷法》第七條因其與反壟斷立法宗旨不協(xié)調(diào)，不利于推行國家的競爭政策，也不利于推行公平競爭審查制度，故其從未被考慮適用過，且在必要情況下，國有企業(yè)的并購可以適用《反壟斷法》第二十八條關(guān)于“社會公共利益”的規(guī)定。
雖該條的概念籠統(tǒng)，定義模糊，但因為出于順應(yīng)以放松管制、引入競爭為核心的傳統(tǒng)壟斷性行業(yè)改革的世界性潮流，為今后的立法預(yù)留空間，增強競爭中性原則，應(yīng)保留并完善該條法律規(guī)定。要確定一個清晰、具體和合理的例外規(guī)則框架，對于落實競爭中性原則具有積極意義?？梢栽谇笆鰲l款后做如下規(guī)定: “行政機關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查。公平競爭審查的具體規(guī)則由國務(wù)院規(guī)定。”
除此之外，《反壟斷法》第7條關(guān)注的“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”是管制行業(yè)最重要的組成部分，管制行業(yè)因規(guī)模經(jīng)濟性、范圍經(jīng)濟性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性而具有較高的市場集中度甚至具有壟斷狀態(tài)，也有專門的法律、法規(guī)或者政策對市場準(zhǔn)入、價格等進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。但如果沒有法律的明確規(guī)定，《反壟斷法》當(dāng)然要在管制行業(yè)實施。
同時，考慮到數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的影響，“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的主力軍，可以預(yù)見，這些行業(yè)將在未來產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)的使用不能完全交由市場判斷。因此，不能為迎合國際上的競爭中立原則而忽視中國的特有國情。在這種情況下應(yīng)保留該條款，等到理論研究完善之后再進(jìn)行相應(yīng)的解釋或修改。
綜上所述，現(xiàn)應(yīng)保留并完善《反壟斷法》第7條，有效規(guī)制管制行業(yè)。
刪除第十九條軸輻協(xié)議規(guī)定
首先，國際立法尚無先例，國外主要司法轄區(qū)都還沒有把類似規(guī)定作為獨立的壟斷行為。案例也僅僅在美國出現(xiàn)過相關(guān)概念，幾個案件最終都未確認(rèn)行為違法。第二，該款本身并非軸輻協(xié)議，軸輻協(xié)議本身是平臺提供場所，自身沒有幫助或者提供幫助。經(jīng)營者間接的信息溝通在商業(yè)行為中比比皆是，平臺提供的服務(wù)是常態(tài)化和多樣化的。組織和實質(zhì)性幫助隨著競爭政策的實施，市場會愈加規(guī)范，此種現(xiàn)象也會愈少。第三，目前法律可規(guī)制相關(guān)行為，現(xiàn)行《反壟斷法》第十三、十四條通過兜底條款規(guī)定“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議”，賦予了執(zhí)法機構(gòu)充分自由裁量權(quán)，足以應(yīng)對實踐挑戰(zhàn)。第四，在理論和實踐上如何認(rèn)定“實質(zhì)性”將造成諸多不必要的爭議。建議在數(shù)字經(jīng)濟專章當(dāng)中加以規(guī)定以更具體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。
“停鐘”條款需要增加限制規(guī)定
關(guān)于經(jīng)營者集中審查期限的規(guī)定，有三十日加九十日的期限和六十日的延長期限，基本能夠滿足執(zhí)法機關(guān)的辦案需要。如果加入停鐘制度，在現(xiàn)有一百八十日期限之外再行延長，理論上合并申報期限會無限期延遲，不僅削弱了法律的確定性，更重要的是降低了市場預(yù)期，損害了合并帶來的競爭利益。因此需要嚴(yán)格限定適用條件，加入“采取前款規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人書面報告，并經(jīng)批準(zhǔn)”。
停鐘條款能夠增加執(zhí)法機構(gòu)的公信力，有效避免執(zhí)法資源不足的問題，但需要避免執(zhí)法機構(gòu)的隨意性。增加后續(xù)條款“采取前款規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人書面報告，并經(jīng)批準(zhǔn)”， 可以在程序上進(jìn)行規(guī)范，避免執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)力，對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展更是大有裨益。
（作者為中國人民大學(xué)國發(fā)院金融科技與互聯(lián)網(wǎng)安全研究中心主任）
