為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革目標(biāo)，需要不斷完善國資監(jiān)管體制來為國有企業(yè)效率提升創(chuàng)造良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革過程中，隨著企業(yè)非國有股比例的不斷提高，非國有股東會(huì)對國有股東形成有效制衡，將促使國資監(jiān)管體制向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變。這表明，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革相互促進(jìn)、相互依存，完善國資監(jiān)管體制將破除制約國企效率提升的體制機(jī)制弊端，而深化國有企業(yè)改革又將促使國資監(jiān)管體制更加完善。
單方面進(jìn)行國有企業(yè)改革只能達(dá)到“治標(biāo)”效果，只有同時(shí)完善與國有企業(yè)改革階段相匹配的國資監(jiān)管體制才能夠達(dá)到“治本”效果。因而，應(yīng)推進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。
完善國資監(jiān)管體制
與深化國企改革的協(xié)同邏輯
完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，兩者之間相互促進(jìn)、相互滲透、相互依存。
第一，兩者目標(biāo)和方向具有一致性。
新時(shí)期完善國資監(jiān)管體制需要改革國資監(jiān)管方式，推進(jìn)國資監(jiān)管向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，從而提升國有企業(yè)效率。在以“管資本”為主新型模式下，作為國有資本專業(yè)化運(yùn)營平臺(tái)，國有資本投資、運(yùn)營公司將按照市場化原則開展資本運(yùn)作，國有資本配置和運(yùn)行效率得以進(jìn)一步提升。與此同時(shí)，新時(shí)期深化國有企業(yè)改革的任務(wù)主要體現(xiàn)在實(shí)施國有企業(yè)功能界定和分類、完善現(xiàn)代企業(yè)制度與健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展混合所有制改革和股權(quán)多樣化改革等方面，旨在確立國有企業(yè)獨(dú)立市場主體地位并推動(dòng)其與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相融合，從而有利于提升國有企業(yè)活力和運(yùn)行效率。因此，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革目標(biāo)具有一致性，即提升國有企業(yè)經(jīng)營績效，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。
國資監(jiān)管體制由以“管資產(chǎn)”為主向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，有利于落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，而深化國有企業(yè)改革旨在確立國有企業(yè)獨(dú)立市場主體地位，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力。因此，兩者都是朝著要素市場化配置方向改革的，兩者改革的方向都是與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相融合。
第二，完善國資監(jiān)管體制是國有企業(yè)改革取得成效的前提條件。
回顧四十多年國資國企改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的階段都是以同時(shí)期國資監(jiān)管體制的顯著性改革為前提條件。新時(shí)期，隨著國資監(jiān)管體制由以“管資產(chǎn)”為主向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將更多采取市場化的監(jiān)管方式監(jiān)管出資企業(yè)，并通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使股東權(quán)利。顯然，在新型國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)真正成為獨(dú)立市場主體并擁有自主經(jīng)營權(quán)，遵循市場化原則配置企業(yè)資源，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)活力。
第三，國有企業(yè)改革是完善國資監(jiān)管體制的實(shí)現(xiàn)形式和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
當(dāng)前，完善國資監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)圍繞國資監(jiān)管方式向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變和組建投資、運(yùn)營公司兩條主線進(jìn)行，進(jìn)一步提高國有企業(yè)經(jīng)營效率。然而，新時(shí)期國資監(jiān)管體制改革所要實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)與國有企業(yè)改革緊密相連，國有企業(yè)改革成為完善國資監(jiān)管體制的載體和實(shí)現(xiàn)形式。一方面，在國有企業(yè)引入非國有資本進(jìn)行混合所有制改革過程中，按照《公司法》相關(guān)要求，非國有資本出資人也應(yīng)以股東身份參與混合所有制企業(yè)公司治理，這將極大地限制國有資本出資人行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，并促使國有資本出資人以資本為紐帶行使股東權(quán)利，從而推動(dòng)國資監(jiān)管體制向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變。另一方面，在原有國有企業(yè)基礎(chǔ)上改組或重新組建國有資本投資、運(yùn)營公司，可以在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)之間建立隔離帶，避免國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對國有企業(yè)而出現(xiàn)的政資不分、政企不分等問題，有利于改革和完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。
完善國資監(jiān)管體制
對國企改革效率的影響
以“管資本”為主完善國資監(jiān)管體制，需要推動(dòng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)科學(xué)合理地履行國有資產(chǎn)出資人權(quán)利。一方面，對于優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全等事項(xiàng)，要科學(xué)管理、決不缺位；另一方面，對于由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)，要依法放權(quán)，決不越位，從而強(qiáng)化國有企業(yè)市場主體地位，激發(fā)企業(yè)活力，不斷提升國有企業(yè)經(jīng)營效率。
第一，改革授權(quán)經(jīng)營體制，提升企業(yè)治理效率。
在新型國資監(jiān)管體制框架下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法授權(quán)其直接監(jiān)管的國有資本投資運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，其自身不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營決策。因此，作為委托人的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只需聚焦優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全等方面職責(zé)，把自主開展國有資本運(yùn)作的權(quán)利合理授權(quán)給專業(yè)化公司。由于國有資本投資、運(yùn)營公司屬于國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，國有資本的運(yùn)行和配置效率將進(jìn)一步提升。同時(shí)，隨著國資監(jiān)管體制由以“管資產(chǎn)”為主向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將以資本為紐帶，按照出資額度聘請相應(yīng)人員進(jìn)入公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，更多依靠公司法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，真正確立國有企業(yè)市場主體地位。
第二，完善市場化經(jīng)營機(jī)制，提高資源配置效率。
國資監(jiān)管體制向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，一方面要求國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)由行政化管理方式向法制化、市場化監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)真正得到落實(shí)，企業(yè)按照市場化原則進(jìn)行資源配置，從而提升企業(yè)經(jīng)營績效。另一方面推動(dòng)國有企業(yè)通過引入非國有股東進(jìn)行混合所有制改革，鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)建立向企業(yè)核心人員提供充分激勵(lì)的長效激勵(lì)機(jī)制，提升企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力。
推進(jìn)完善國資監(jiān)管體制和國企改革協(xié)同發(fā)展的路徑選擇
作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有經(jīng)濟(jì)部門的改革屬于一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在完善國資監(jiān)管體制和實(shí)質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中，需要保障各項(xiàng)改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性。為實(shí)現(xiàn)國資國企改革目標(biāo)，新時(shí)期完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
一是，需要總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革的整體性研究，做好關(guān)于國資國企改革協(xié)同推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)；要加強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)國資國企改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
現(xiàn)階段完善國資監(jiān)管體制的主要內(nèi)容是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式及組建國有資本投資、運(yùn)營公司，國有企業(yè)改革的重點(diǎn)落在實(shí)施分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和推動(dòng)混合所有制改革等方面，兩者之間相互聯(lián)系、彼此促進(jìn)。首先，對國企進(jìn)行分類改革是構(gòu)建以“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。對商業(yè)類和公益類的國有企業(yè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)企業(yè)類別采取差異化的監(jiān)管方式。以“管資本”為主意味著“管資產(chǎn)”在某些領(lǐng)域仍具有適用性，對于保障民生服務(wù)社會(huì)的公益類國有企業(yè)，可適當(dāng)采取偏行政化、直接化的方式監(jiān)管其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。其次，混合所有制是以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要實(shí)現(xiàn)形式?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)其實(shí)就是多元化資本的組合問題，通過市場化方式將社會(huì)資本引入國有企業(yè)，或讓國有資本入股非國有企業(yè)，有助于改變國有股權(quán)“一股獨(dú)大”的局面，推動(dòng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過公司法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變。最后，完善現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)是國資監(jiān)管體制改革的微觀要求。在國有企業(yè)分類改革和混合所有制改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同企業(yè)的功能定位和股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力和提升市場競爭力，從而改善企業(yè)經(jīng)營績效，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
二是，要以“管資本”為主優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營體制，發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司“中介”效應(yīng)。
國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革是新時(shí)期完善國資監(jiān)管體制的重要舉措，有利于發(fā)揮國資國企改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。而組建國有資本投資、運(yùn)營公司則是推動(dòng)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的核心環(huán)節(jié)，既上接完善國資監(jiān)管體制，又下接深化國有企業(yè)改革，可謂國資國企改革的“牛鼻子”。一方面，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以將不適宜繼續(xù)行使的權(quán)利授權(quán)給國有資本投資、運(yùn)營公司；另一方面，充分利用兩類公司的優(yōu)勢，高效、靈活地開展投資融資活動(dòng)，提高資本配置和運(yùn)行效率。
目前，已有試點(diǎn)公司在實(shí)踐探索中積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)組建國有資本投資、運(yùn)營公司奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司都是被授權(quán)經(jīng)營國有資本的國有獨(dú)資公司，對所屬范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運(yùn)營公司之間的授權(quán)合同實(shí)質(zhì)上是一種委托代理合同，表明兩類公司擁有的其實(shí)是國有資本的代理控制權(quán)，在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)下對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本享受控制權(quán)，利用自身專業(yè)化優(yōu)勢進(jìn)行資本投資和運(yùn)營，追求資本回報(bào)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。其次，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司在經(jīng)營領(lǐng)域和目標(biāo)上有所區(qū)別，前者不以追求經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，更加側(cè)重于完成服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等目標(biāo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。而后者在競爭性領(lǐng)域依據(jù)市場化原則開展資本運(yùn)作，以提高國有資本運(yùn)營效率和追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。最后，對國有資本投資和運(yùn)營公司的考核也應(yīng)存在差異，針對前者主要考核完成服務(wù)國家戰(zhàn)略等政策性目標(biāo)，同時(shí)也兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成情況，實(shí)現(xiàn)資本合理回報(bào)。而對后者主要考核經(jīng)營業(yè)績、市場競爭力等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。
三是，要完善國資國企改革的激勵(lì)機(jī)制，提高相關(guān)主體改革積極性。
為了提高企業(yè)參與國資國企改革的積極性，可以從以下三方面改善激勵(lì)機(jī)制：第一，對于主動(dòng)參加國資國企改革并取得一定成效的企業(yè)，國資監(jiān)管部門可以在公司治理、市場化選人用人機(jī)制、中長期薪酬激勵(lì)機(jī)制等方面給予企業(yè)更大的自主權(quán)，從而對其他企業(yè)形成良好的激勵(lì)和示范效應(yīng)。第二，注重建立健全容錯(cuò)機(jī)制。國資國企改革具有一定的復(fù)雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會(huì)抑制和削弱企業(yè)參與改革的積極性。在法律和制度允許的條件下，應(yīng)賦予企業(yè)更多探索改革的權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)國有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人參與改革的主動(dòng)性。第三，加大對國資國企改革政策和成果經(jīng)驗(yàn)的宣傳，讓企業(yè)有法可依、有章可循、有“經(jīng)”可“取”。
四是，基于國企分類改革推進(jìn)分類監(jiān)管和分類考核，提高國有資本配置效率。
新時(shí)期國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管和考核不同國有企業(yè)時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的具體分類情況，采取差異化的監(jiān)管模式和考核機(jī)制。
對于商業(yè)競爭類國有企業(yè)，由于其主要追求經(jīng)濟(jì)效益，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以“管資本”為主，更多采取市場化、法制化的監(jiān)管方式，即以出資額為限參與公司法人治理結(jié)構(gòu)來行使國有股東權(quán)利。而且針對這類企業(yè)要加強(qiáng)對其經(jīng)濟(jì)業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況考核，提高國有資本回報(bào)，杜絕國有資產(chǎn)流失。對于商業(yè)功能類國有企業(yè)，其在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)還承擔(dān)特定的政策性目標(biāo)，因此應(yīng)在考核其經(jīng)濟(jì)業(yè)績目標(biāo)同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注國有資本的布局，鼓勵(lì)國有資本更多地流向主業(yè)。對于公益類國有企業(yè)，要重點(diǎn)監(jiān)管其所提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)也要兼顧國有資產(chǎn)保值增值。而且在考核過程中針對不同企業(yè)特點(diǎn)差別化考核國有資產(chǎn)保值增值情況，突出對成本控制、服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量等考核，也要將社會(huì)評價(jià)引入考核內(nèi)容之中。
（作者廖紅偉，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；楊良平，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。）
