【摘要】中國(guó)古代官吏俸祿制度歷經(jīng)多階段歷史演化。周行“分田制祿”，秦啟“量功受祿”，漢唐“以品定俸”，并沿至明清。官吏俸祿之制對(duì)王朝興衰具有重要影響。俸祿設(shè)計(jì)如以激勵(lì)為導(dǎo)向，配以相適的考核系統(tǒng)，可驅(qū)動(dòng)官吏行政效率。然囿于社會(huì)環(huán)境、物價(jià)水平、治國(guó)理念、官僚設(shè)置等因素，古代官吏俸祿普遍低下。政權(quán)漸趨穩(wěn)定后，官僚集體尋租，以致民怨四起，民變層出。古代官吏俸祿制度與王朝興衰的歷史可為當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員改革提供有益歷史借鑒。
【關(guān)鍵詞】俸祿制度 王朝興衰 官吏 薪酬改革 【中圖分類號(hào)】K23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)古代官吏俸祿制度的歷史演化
中國(guó)有據(jù)可考的俸祿制度最早可追溯到西周。在“王土王臣制”下，西周“分田制祿”，天子按爵位之差，將土地分封給王室諸侯，各諸侯可在封地自行征稅，以給其用，且世卿世祿。春秋以后，地主階級(jí)興起，卿祿世襲引發(fā)他們不滿，隨著宗法制漸趨破壞，“分田制祿”乃向“秩祿制”轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦國(guó)商鞅“量功受祿”，凡斬?cái)呈准?jí)者，獎(jiǎng)勵(lì)軍功，進(jìn)階爵位，按爵定祿。
秦漢沿襲了“秩祿制”。秦統(tǒng)一六國(guó)后推行郡縣制，各級(jí)長(zhǎng)官皆由中央任免，按秩定酬。漢承秦制，同時(shí)規(guī)定萬(wàn)石級(jí)三公月俸350斛，中二千石者180斛，依次遞減，一百石者月俸僅16斛，而斗食佐吏僅為8斛。東漢按半錢半谷發(fā)放，但俸額基本沿襲西漢。根據(jù)度量衡折算，在前賢測(cè)度基礎(chǔ)上可估測(cè)兩漢時(shí)期官吏俸祿應(yīng)在2000-105000斤米左右。
魏晉南北朝時(shí)期，曹魏政權(quán)按“九品中正制”定俸給祿，“秩祿制”向“品位俸祿制”發(fā)展。因長(zhǎng)年征戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)受到較大破壞，官吏俸祿有所降低。西晉時(shí)，官設(shè)九品，按品定酬，如一品月俸五斛，同時(shí)賜予絹綿百匹。至東晉與南朝時(shí)，朝廷授給祿田，令官吏自行收租，以代俸祿。按東晉時(shí)期祿田為標(biāo)準(zhǔn)，縣令每年可得田祿500石左右，都督為3000石左右，同時(shí)還有雜項(xiàng)供給。此時(shí)北方鮮卑族建立的北魏政權(quán)開始漢化，改變部落式“行賞制”，模仿“九品中正制”將官吏設(shè)為18等，置官班祿。北魏分裂后，繼統(tǒng)政權(quán)北齊與北周沿襲并發(fā)展了北魏之制。此外，尚有一些綢匹俸額。北朝還有“依戶給俸”“給公田”“永業(yè)田”等其他收入。
及至隋唐，發(fā)展并定型“品位俸祿制”。隋創(chuàng)三省六部，俸祿依級(jí)而定，京官分一品到八品，按品給俸。外官又分九等，按所轄?wèi)魯?shù)定俸。唐代對(duì)官吏俸祿進(jìn)一步細(xì)化，將官吏分為三十等，祿定十八級(jí)。貞觀年間，京官正一品可得祿米歲俸700石，正九品得40石，外官正一品可得祿米歲俸650石，正九品得54.5石。此外，京官還有一些職田與料錢。開元年間，正一品京官可得月俸31貫。外官有祿無(wú)俸，但有職田與力役，二品可分田1200畝，九品亦可分250畝，都遠(yuǎn)高于前代。晚唐時(shí)外官俸祿進(jìn)一步增加，如節(jié)度使月俸約80貫，料錢200貫，粗略估計(jì)，晚唐節(jié)度使年俸可得20萬(wàn)斤米左右，為前代之最。
宋代官俸比唐代還高。宋代官吏構(gòu)成較為復(fù)雜，京官中有宰相、樞密使、參知政事、樞密副使、三司等，官僚機(jī)構(gòu)盤根錯(cuò)節(jié)，相互牽制。正俸構(gòu)成中，宰相每月俸料300貫，祿粟100石。地方官中有判官、推官、知縣事、縣令、主簿等，俸祿不一，如縣令正俸每月可得10-20貫，還可分得4-6頃職田，每年約可收租200-500石。此外，宋代官吏還有一些公使錢、給券等變相俸祿。但俸祿并非全額發(fā)放，有折變之法，每百文只能發(fā)到80%左右俸錢，剩余20%折為實(shí)物。如按照度量衡粗略換算，縣令每年收入約為400-900石，折合約30000-70000斤米。藩鎮(zhèn)僅算職田收入，即約可得150000-250000斤米，可推測(cè)，宰相、樞密使俸祿或高于此。南宋時(shí)期又多次增俸，相對(duì)于宋初約增七八倍，單從俸額上看，宋代較之前代為歷朝最高。
元代對(duì)官員依品定俸，俸祿支付以紙鈔、銀兩為主。至元年間，于九品之中，按三等給俸。如從一品上等每月可得俸鈔300兩，中等250兩，正九品上等只得40兩，中等35兩。如遇物價(jià)上漲，則折俸成栗。同時(shí)，官吏還有職田收入。因元代米價(jià)變化較大，難以換算具體俸額，但元代物價(jià)飛騰，到元中期物價(jià)上漲近10倍，或可推測(cè)官吏實(shí)際俸祿并不太高。
明朝基本沿用按品給俸，將文武官員分為九品十八級(jí)，按級(jí)別發(fā)放祿米俸鈔。如正一品可得歲米1044石，正六品得120石，從九品只得60石。發(fā)放時(shí)俸鈔折色。與前朝不同的是，百官除明初分有職田外，到明中后期難以分及，官俸?jiǎn)我?，?shí)俸貧薄。以知縣為例，其年俸約為90石，但要用鈔或布折色部分。按正統(tǒng)年間標(biāo)準(zhǔn)，知縣只能得米27石，余下折鈔630貫。按當(dāng)時(shí)物價(jià)，630貫鈔約值1500文左右，約僅可購(gòu)得1石米，按度量衡折算，故縣令每年約可得2000斤-3000斤米，僅為宋代的5-10%。正一品大員，按永樂年間換算標(biāo)準(zhǔn)，也僅可得米50000斤左右，俸祿之低，或?yàn)闅v代之最。
清代入關(guān)以后，沿襲按品定俸制。京官正一品可得俸銀180兩，俸米180斛；二品可得俸銀155兩，俸米155斛；從九品可得俸銀31.5兩，俸米31.5斛。外官俸祿按品級(jí)與京官相同，但無(wú)俸米。知縣每年俸銀45兩，約可購(gòu)45石大米，即其年俸約為大米5400斤，僅比明代略高。京官正一品俸銀俸米折算下來(lái)也僅略高于明代。
中國(guó)古代官吏俸祿制度與王朝興衰
薪酬作為一種激勵(lì)手段，對(duì)王朝興衰有著十分重要的影響。一般將相適的考核系統(tǒng)嵌入激勵(lì)的俸祿制度，往往能驅(qū)動(dòng)官吏干事創(chuàng)業(yè)。但恰恰相反的是，古代王朝受到政治環(huán)境、物價(jià)水平、官僚設(shè)置、治國(guó)理念等多重因素影響，俸祿普遍偏低。在政權(quán)漸趨穩(wěn)定后，官僚鏈?zhǔn)截澑?，?dǎo)致民怨四起、起義不窮，與竭蹶的財(cái)政、相背的民心、僵化的行政并行交織，一同將王朝統(tǒng)治拖入深淵。
從激勵(lì)引導(dǎo)維度而言，不同俸祿的機(jī)制設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生不同的制度效應(yīng)。歷代王朝在俸祿制度設(shè)計(jì)時(shí)就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，主張通過(guò)優(yōu)厚報(bào)酬激發(fā)官吏的行政動(dòng)力。如商鞅規(guī)定“能得甲首一者，賞爵一級(jí)，益田一頃，益宅九畝”，秦人紛紛“以戰(zhàn)死為吉利，病終為不詳”，最終勢(shì)如破竹，一統(tǒng)天下?？梢?，適當(dāng)?shù)馁旱摷?lì)于王朝興盛大有裨益。然而，厚俸未必興國(guó)。周代“分田制祿”，周天子將天下之土分給王室諸侯，諸侯享有極厚的俸祿，不僅可在土地上自行征稅，官爵還可繼承，但事與愿違，各屬封國(guó)割地為據(jù)致王室衰微，諸侯連日征戰(zhàn)，民不聊生。秦統(tǒng)一六國(guó)后，雖廢分封之制，但西漢初期又實(shí)行了“郡國(guó)并行制”，將天下之地分封給王室大將，終引發(fā)七國(guó)之亂。故厚俸并不一定能產(chǎn)生最大的激勵(lì)效應(yīng)，這似乎與正向激勵(lì)理論背道而馳。事實(shí)上，對(duì)官吏的考核方式亦決定了激勵(lì)效果。周天子考核官員是為簡(jiǎn)單的“天子巡狩”“諸侯述職”等形式上的考核。秦一統(tǒng)后，采“上計(jì)”之制，即官員每年需將境內(nèi)賦稅多寡、戶口增減、盜賊獄訟等項(xiàng)，編造計(jì)簿，逐級(jí)呈報(bào)，如績(jī)考不稱，官吏面臨的不僅是削俸減祿，甚至可能降品臨罰。因此，即使歷朝官俸無(wú)法與周代相媲，但逐步完善的百官考核制度也能讓官吏基本安其本分。即使是待遇最低的明代，由于有考滿、考察、監(jiān)察、回訪等考核，加之張居正改革施行的考成之法，各級(jí)官吏基本可守職崗，維持王朝運(yùn)轉(zhuǎn)。由此或可窺見，適當(dāng)?shù)馁旱摷?lì)措施，配以相適的考核之法，或能激勵(lì)官吏的行政行為，帶動(dòng)王朝興盛。
政治環(huán)境、官僚設(shè)置以及君主偏好等因素對(duì)俸祿制度的影響
一個(gè)歷史的悖論在于，即使官吏考核嚴(yán)密，但俸祿極厚的宋代卻未能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，而俸祿極薄的明代也并非頃刻間土崩瓦解，其中緣由，則要綜合政治環(huán)境、官僚設(shè)置以及君主偏好，衍生到非正式制度進(jìn)行分析。
第一，社會(huì)環(huán)境與俸祿制度。以宋代為例，其表面俸額確為歷代之最。然而，進(jìn)一步考慮宋代社會(huì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)水平，可發(fā)現(xiàn)或許并非如此。古代君主以儒家治天下，到宋代形成程朱理學(xué)，家族制度頗為盛行，一家數(shù)十口雜居之情遍載史籍。宋官楊億在《武夷新集》記述，其“身乃覉客，扶老攜幼，去里離邦。良賤相從三十余口，衣食所給并出于臣”，一家三十余口僅靠官俸二十五貫，難以貼補(bǔ)家用，故其屢次上呈希冀解職。此外，宋代科舉制度已趨成熟，與漢唐舉孝廉、請(qǐng)蔭佑不同，宋代科舉多為“寒門取士”，他們一切家庭生活用度只仰俸緡，加之宋代后期物價(jià)飛騰，多重因素下，不少官吏月祿不繼，生活堪憂?？梢姡未鄶?shù)官員俸祿或許并非十分豐厚。
第二，官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置、國(guó)家財(cái)力與俸祿設(shè)計(jì)。古代官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)膨脹的趨勢(shì)。一是從整個(gè)王朝來(lái)看，在政權(quán)初定時(shí)官吏較少，隨著王朝逐步穩(wěn)定，官吏數(shù)量大幅增加。二是從數(shù)千年歷史時(shí)段分析，官吏數(shù)量更是經(jīng)歷了膨脹性增長(zhǎng)。從王朝時(shí)段來(lái)看，唐貞觀年間京官約為3千人，會(huì)昌年間增至6千以上。宋初官員約為1萬(wàn)人，仁宗時(shí)增至2萬(wàn)人，徽宗時(shí)近5萬(wàn)人。如從更長(zhǎng)歷史時(shí)段考察，數(shù)量膨脹則更為顯著。冗官的直接后果就是冗費(fèi)，一方面導(dǎo)致官俸周轉(zhuǎn)不足，俸祿增長(zhǎng)空間較有限；另一方面給財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)。
第三，君主治國(guó)理念與俸祿的隨意性。君主理朝，或與社會(huì)環(huán)境相關(guān)，或與個(gè)人經(jīng)歷與喜好相關(guān)。如周代的分封制祿是宗法制的映射，體現(xiàn)出周天子“王土王臣”的治國(guó)理念。秦重用商鞅推行軍功爵制則是封建生產(chǎn)方式的政治映襯，體現(xiàn)出秦主“耕戰(zhàn)合一”“按功量祿”的理念。秦漢后各朝按品定祿，反映了中央集權(quán)、強(qiáng)化官吏管制的思想。然而，部分君主的個(gè)人經(jīng)歷與喜惡也直接影響了俸祿方式。如漢高祖建漢之初，為表彰功臣、安置皇室，施行了“郡國(guó)并行”，分封與郡縣式俸祿并存。王莽竊漢后，主張恢復(fù)周禮，用金、銀、龜、貝、錢、布等六種貨幣代替西漢通行的五銖錢給付俸祿。北宋趙匡胤黃袍加身后，時(shí)憂大臣竊權(quán)，乃杯酒釋兵權(quán)，給功臣極優(yōu)的待遇，同時(shí)為使官吏相互牽制，廣設(shè)官員，造成冗官冗費(fèi)。明太祖朱元璋起于草莽，曾目睹元末官員的貪腐之行，成為帝王之后，對(duì)官員頗為吝嗇，以致明代官吏俸祿極為虛薄。整體而言，在數(shù)千年的歷史中，官吏俸祿演化呈現(xiàn)出固定性特征，但又與君主喜惡交織，呈現(xiàn)出隨意性。
以上三種路徑，與王朝財(cái)政并行交錯(cuò)，造成的直接后果就是低下的官吏俸祿。自古以來(lái)，各代王朝施行的是量入為出的財(cái)政政策，而歷朝統(tǒng)治者標(biāo)榜輕徭薄賦，忌諱苛捐雜稅，在歲入既定的情形下，僧多粥少，官員俸祿低下便成必然。如前所述，一般認(rèn)為厚俸之最的宋代并非十分優(yōu)厚，其他朝代可揣而知。既定低俸之下，非正式收入便成為可能。一般的王朝規(guī)律是，在政權(quán)初定時(shí)，統(tǒng)治者多勵(lì)精圖治，奉行輕徭薄賦，即使官吏俸祿較低，但多能恪守本心。而隨著逐步安定，有的統(tǒng)治者開始奢靡，不少皇帝沉迷于求道煉丹、個(gè)人享樂，例如宋徽宗沉迷字畫荒廢朝政，明嘉慶帝沉迷煉丹二十年不上朝……廟堂之高鶯歌燕舞，江湖之遠(yuǎn)鈔虛俸少。俸祿鮮薄，未可責(zé)廉，饑寒切身，何以清白？故官吏貪腐現(xiàn)象層出不窮。
不可否認(rèn)的是，不少君主意識(shí)到薄俸致腐，乃取養(yǎng)廉之法遏制腐敗。然而正如陳鋒所言，“增俸未必養(yǎng)廉，薄俸未必致腐”。王朝初期即使薄俸，但君主若能勵(lì)精圖治，吏治亦可清明。如朱元璋肅貪，雷厲風(fēng)行處置腐敗官員，起到了立竿見影的效果。但若是王朝中后期再整肅吏治，或許積重難返。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑依賴原理深刻揭示了一旦事物萌芽，如由其生長(zhǎng)，即會(huì)形成路徑依賴，進(jìn)而發(fā)展成固有之制。官吏俸祿亦是如此，如東晉時(shí)朝廷授給祿田，令官吏自行收租，以代俸祿，基層官員漁侵百姓便成必然，即使宋齊梁陳不乏圖治之主，而此制已成依賴，難以更易。
（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生畢學(xué)進(jìn)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系2020年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“近代中國(guó)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AJY018）與2015年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“清代財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家財(cái)政治理能力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15ZDB037）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①陳鋒、劉經(jīng)華：《中國(guó)病態(tài)社會(huì)史論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013年。
②陳鋒、鄧苗苗、曾那迦：《增俸未必養(yǎng)廉，薄俸未必致腐》，《廉政瞭望》，2021年第4期。
③黃惠賢、陳鋒：《中國(guó)俸祿制度史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1996年。
責(zé)編/鄧楚韻 美編/楊玲玲
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