日前，《“十四五”公共服務規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）印發(fā)。《規(guī)劃》明確，到2025年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成，民生福祉達到新水平。從學理上看，政府治理、市場（公司）治理和社會治理三者之間既相互獨立，又相互交叉、相互依存和相互促進。公共服務是連接民心的重要環(huán)節(jié)，關乎最直接、最現(xiàn)實的民生問題和“急難愁盼”問題。它看似屬于社會治理范疇，實則與政府治理、市場治理都緊密相關。長期以來，我國的公共服務保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相比相對滯后，能力上存在明顯的弱項和短板，認識上亦存在諸多誤區(qū)和盲區(qū)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和老齡化問題凸顯的背景下，公共服務保障水平的滯后性尤為突出。因此，夯實公共服務基礎力量、高質(zhì)量進行公共服務建設成為重要的時代課題。
一
從服務供給的權責分類來看，公共服務包括基本公共服務和普惠性非基本公共服務兩大類?；竟卜找髮崿F(xiàn)目標人群全覆蓋、服務全達標、投入有保障，實現(xiàn)均等化享有和便利可及。政府是基本公共服務保障的責任主體，同時引導市場主體和公益性社會機構(gòu)補充供給。普惠性非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求，以可承受的價格付費享有，滿足大多數(shù)公民必需的公共服務。市場主體和公益性社會機構(gòu)是其主體力量。此外，為實現(xiàn)公民追求的多樣化、個性化、可付費享有的市場化的高端公共服務，政府要制定規(guī)則，優(yōu)化營商環(huán)境，確保相關產(chǎn)業(yè)規(guī)范可持續(xù)發(fā)展。
公共服務供給的底層邏輯是“政府+市場主體與機構(gòu)+公民”的共建共治共享機制。其中政府治理是一套系統(tǒng)完整、自上而下的目標管理體系和指標治理機制，屬于強理性建構(gòu)的秩序；而市場主體與社會機構(gòu)是自下而上的自發(fā)性的組織，屬于強自發(fā)性秩序。兩種秩序盡管屬性不同，但目標是相同的，通過不斷的整合和耦合，一定能夠形成公共服務供給的強大合力。
二
成功實現(xiàn)《規(guī)劃》提出的目標，形成政府與社會組織共同提供公共服務的合力，在政府治理層面上需要解決好兩個突出問題。
第一，解決好要素供給保障和存量要素配置低效率問題。在計劃經(jīng)濟時代，“家屬院”“副食店”和“菜市場”等是群眾日常生活的“忠實伴侶”。但如今，公共服務保障領域的市場主體和社會機構(gòu)卻普遍存在不扎根的問題，在公益性和商業(yè)性之間似乎找不到平衡點。乍看起來，原因似乎在市場主體和機構(gòu)一邊，但根本還是政府公共政策尚存一些缺陷。一是政府宏觀調(diào)控不力。市場主體和社會機構(gòu)入市、退市沒有清晰的規(guī)劃引領和總量調(diào)控，客觀上導致無序競爭，沒有形成聚集效應和綜合服務保障功能。二是市場主體和社會機構(gòu)的用地和設施幾乎都要依靠租賃經(jīng)營。租金是其主要的經(jīng)營成本，是企業(yè)選擇“坐商”“流商”還是“游商”的關鍵變量?？陀^地說，“坐商”才會有長期打算，才會追求長期利益，“流商”和“游商”勢必會注重短期利益，這也是一些市場主體漫天要價的原因所在?？上驳氖?，針對這些要素資源配置問題，《規(guī)劃》做出了積極的舉措。《規(guī)劃》提出，政府要推動非基本公共服務普惠化發(fā)展，降低市場主體和社會機構(gòu)的服務成本，促進價格普惠，加強質(zhì)量監(jiān)管。例如，在土地供給端，《規(guī)劃》明確了政府必須將公共服務機構(gòu)和設施用地納入相關規(guī)劃和年度用地計劃并優(yōu)先予以保障。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標、新增建設用地指標分配要適當向公共服務機構(gòu)和設施建設用地傾斜。對于符合條件的公共服務設施和機構(gòu)建設用地，可采取劃撥方式予以保障，探索實行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的彈性土地供應方式。在資源配置低效率的問題上，《規(guī)劃》提出，政府統(tǒng)籌、盤活、用好增量和沉淀、低效配置的事業(yè)編制資源，解決義務教育、基本醫(yī)療、公共文化等編制所需。
第二，解決基層政府公共服務保障投入的原動力不足問題。習近平總書記強調(diào)，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。目前，部分基層政府和官員在公共服務保障中缺位、不作為和亂作為的現(xiàn)象較為突出，與“服務型政府”的理念尚有差距。這種現(xiàn)象的存在并不是一種簡單的思維和行為慣性，而是有其存在的制度土壤。必須在制度設計上讓基層政府和官員“守土有責、守土盡責”、工作落到實處。首先，考慮逐步引入“面子問責”，通過在各級政府推廣媒體或者網(wǎng)絡問政，將官員置于公民的輿論監(jiān)督下，讓懶政、庸政的行為在公民面前“顏面無存”。其次，考慮實施“內(nèi)容問責”，將公民的滿意度與官員考核掛鉤，直接影響官員的獎懲甚至升降。此次的《規(guī)劃》在制度建設方面有了明顯加強，明確提出了“嚴”“實”結(jié)合的目標管理和指標治理體系，其22項主要指標中包括了7項約束性指標和15項預期性指標，涵蓋了“七有兩保障”。“七有”是幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶；“兩保障”是文體服務保障和優(yōu)軍服務保障。例如，高中階段教育毛入學率＞92%、基本醫(yī)療保險參保率＞95%、基本養(yǎng)老保險參保率達95%等?！兑?guī)劃》還強調(diào)，人口凈流入的大城市要大力發(fā)展保障性租賃住房，因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權住房，主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。
三
公共服務關乎國家安全和國計民生，市場主體和公益性社會機構(gòu)一定要有強烈的社會責任意識和社會效益導向，形成明確的、具有可持續(xù)性的戰(zhàn)略定位，必須最大限度發(fā)揮市場主體和公益性社會機構(gòu)的主動性和創(chuàng)造力。市場主體和機構(gòu)是行業(yè)專家，是普惠性非基本公共服務供給保障的主體力量，是公共服務提質(zhì)擴容的主力軍，是政府必須依靠的得力助手。進一步而言，政府提供通用的、標準的和福利性的產(chǎn)品和服務，市場主體和社會機構(gòu)則可以提供個性化、多樣化、精細化的產(chǎn)品與服務，甚至定制化、社交化、場景化的產(chǎn)品和服務。
第一，市場主體和公益性社會機構(gòu)要努力做“百姓企業(yè)”（類似于“社會企業(yè)”，介于營利和非營利組織之間的“義利兼顧”的企業(yè)）。企業(yè)要扎根和植根于社會、社區(qū)，努力做到質(zhì)量有保障、價格可承受、付費可享有、安全有監(jiān)管，實現(xiàn)企業(yè)—社會的共享價值創(chuàng)造。
第二，市場主體和公益性社會機構(gòu)要努力做品牌企業(yè)，成為扎下根來的、有信譽有聲譽的“坐商”。對此，《規(guī)劃》也明確提出，加強生活服務品牌化標準化建設，支持龍頭企業(yè)做大做強，鼓勵中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵塑造代表性特色化服務品牌，保護傳承“老字號”，開發(fā)打造“特字號”，培育壯大“新字號”。
第三，市場主體和公益性社會機構(gòu)要努力做標準化、高質(zhì)量的連鎖企業(yè)。《規(guī)劃》指出，政府鼓勵擁有優(yōu)質(zhì)資源的生活服務供給主體，通過合作、連鎖經(jīng)營等多種方式，跨地區(qū)設置服務網(wǎng)點、參與服務供給，共享先進服務技術和管理模式。《規(guī)劃》同時提出，要建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的服務標準體系，加快完善生活服務國家標準，開展國家級服務業(yè)標準化試點示范。因此在公共服務領域，連鎖經(jīng)營應該成為一個發(fā)展方向。連鎖經(jīng)營的核心是標準化，既能夠更好地滿足消費者的心理預期，也是市場主體和機構(gòu)對消費者的鄭重承諾。
（作者：范黎波 劉佳，分別系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國家對外開放研究院副研究員）
