【摘要】為推動社會組織走出國門，我國在發(fā)展基本隊伍、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、嘗試國際事務(wù)參與等方面進(jìn)行積極探索，并已經(jīng)具備了初步基礎(chǔ)，但在國際化隊伍建設(shè)、實(shí)際參與能力水平、打造國際影響力等方面尚存在一定的提升空間。這既有社會組織自身原因，也有官方的理念相融性、制度相融性、政策相融性等方面的欠缺。全球治理的本質(zhì)和社會組織屬性的優(yōu)勢、中國對落實(shí)聯(lián)合國SDGs議程的積極姿態(tài)、我國“十四五”規(guī)劃綱要的相關(guān)目標(biāo)要求，都為推動我國社會組織參與全球治理總體安排奠定了基礎(chǔ)，為此建構(gòu)一套由“理念-制度-機(jī)制-政策”組成的支持系統(tǒng)十分必要。
【關(guān)鍵詞】社會組織國際化 INGO SDGs 全球治理
【中圖分類號】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.14.009
【作者簡介】馬慶鈺，北京師范大學(xué)人文和社會科學(xué)高等研究院教授，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授、博導(dǎo)。研究方向為公共管理、社會治理、社會組織。主要著作有《治理時代的中國社會組織》《告別西西弗斯——中國政治文化分析與展望》《中國行政改革前沿視點(diǎn)》等。徐月賓，北京師范大學(xué)人文和社會科學(xué)高等研究院健康與社會政策研究中心主任、教授。研究方向為社會保障、社會政策、社會工作、老齡問題。主要著作有《社會政策理論與實(shí)踐》（主編）、《中國社會工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展——案例與解讀》（合著）等。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡稱“十四五”規(guī)劃）提出了“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”目標(biāo)，將“深化對外援助體制機(jī)制改革，優(yōu)化對外援助布局，向發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家提供力所能及的幫助，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育、綠色發(fā)展、減貧、人力資源開發(fā)、緊急人道主義等領(lǐng)域?qū)ν夂献骱驮?。積極落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程”作為營造良好外部環(huán)境的重要內(nèi)容。這既是對“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體”[1]的積極落實(shí)，又是對“聯(lián)合國2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程（Sustainable Development Goals, SDGs）”的明確回應(yīng)，也是推動我國社會組織通過國際化發(fā)展參與全球治理的重要契機(jī)。具備條件的社會組織應(yīng)協(xié)同借助當(dāng)下有利環(huán)境，將當(dāng)今以國內(nèi)為主的資源配置、慈益活動、合作關(guān)系、影響范圍、運(yùn)營管理等，逐步融入國際社會并在全球治理中發(fā)揮積極作用。全球治理的特點(diǎn)、社會組織的屬性和作用、人類可持續(xù)發(fā)展的壓力，已經(jīng)促使有關(guān)各方積極推動社會組織國際化。因此，應(yīng)更加重視研究，以及采取必要政策措施，促進(jìn)我國社會組織盡早進(jìn)入國際化發(fā)展軌道。
推動社會組織國際化發(fā)展的必要性與重要性
社會組織國際化發(fā)展是全球治理的本質(zhì)要求。在全球治理產(chǎn)生邏輯的相關(guān)研究中，相比于“經(jīng)濟(jì)全球化”致因和“信息資源壟斷”致因解釋的模糊[2]，“全球共同生存壓力”的理由更具有真實(shí)性[3]。世界發(fā)展進(jìn)程不可避免會遭遇關(guān)乎全球利益且又難以依靠單個或單類主體就能有效應(yīng)對的挑戰(zhàn)，全球治理的使命由此產(chǎn)生。全球治理是一個世界性的宏大工程，涉及經(jīng)由政府組織和政府間國際組織、非政府組織和公司企業(yè)等各類公民組織的共同參與，去實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共識、制定規(guī)則、和諧秩序、提供人道需求產(chǎn)品等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。全球治理的特點(diǎn)決定了任何相關(guān)主體若僅將自己的關(guān)注點(diǎn)局限于國內(nèi)范圍，則其參與的廣度、深度和直接可及性及作用影響力，都無法與進(jìn)入國際空間相提并論。所以民政部根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)制定的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步明確：“穩(wěn)妥實(shí)施社會組織‘走出去’，有序開展境外合作，增強(qiáng)我國社會組織參與全球治理能力，提高中華文化影響力和中國‘軟實(shí)力’。”當(dāng)今世界，各國相互依存程度日益加深，可持續(xù)發(fā)展壓力增大，人道和慈善救濟(jì)存在常態(tài)需求，全球治理參與體系尚不完善。在此背景下推動社會組織“走出去”，通過國際化發(fā)展增加全球治理參與的機(jī)會和能力，是極其有遠(yuǎn)見、有價值、有意義的目標(biāo)追求。
社會組織國際化發(fā)展是參與聯(lián)合國SDGs的需要。長期以來，世界各國都不同程度地經(jīng)受著糧食安全、資源短缺、氣候變化、環(huán)境污染、疾病傳染、毒品犯罪、自然災(zāi)難等壓力和挑戰(zhàn)，這些問題很難依靠單個主體或單類主體解決，需要國際社會通力合作、共同應(yīng)對，從而成為全球治理的使命。2012年，黨的十八大報告首次提出：“合作共贏，就是要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識，在追求本國利益時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進(jìn)各國共同發(fā)展，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系，同舟共濟(jì)，權(quán)責(zé)共擔(dān)，增進(jìn)人類共同利益。”2015年9月，193個國家的領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國峰會上共同通過一整套旨在消除貧困、保護(hù)地球、確保所有人共享繁榮的2030年可持續(xù)發(fā)展議程（SDGs）。它涵蓋17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個子目標(biāo)，包括無貧窮，零饑餓，良好健康與福祉，優(yōu)質(zhì)教育，性別平等，清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施，經(jīng)濟(jì)適用的清潔能源，體面工作和經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施，減少不平等，可持續(xù)城市和社區(qū)，負(fù)責(zé)任消費(fèi)和生產(chǎn)，氣候行動，水下生物，陸地生物，和平、正義與強(qiáng)大機(jī)構(gòu)，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的伙伴關(guān)系。這個宏大議程旨在追求社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三重維度的人類資源配置質(zhì)量和公平，是關(guān)乎所有人利益的全球治理計劃。這意味著，單純依賴各國政府的實(shí)施會因其國別利益屬性而局限其合作行動；政府間國際組織的政治敏感性會減損合作治理效率；國際性企業(yè)組織則會因追求利潤而弱化參與國際公共產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性。相較而言，具有獨(dú)立性和公益性等相對中性特征的非政府組織即社會組織的進(jìn)場，有可能彌補(bǔ)上述缺陷并完善國際多元治理結(jié)構(gòu)，平衡各國權(quán)力主體參與全球治理的偏狹立場，從而使聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更為健全可行。
社會組織國際化發(fā)展是打造國家軟實(shí)力的重要內(nèi)容。國家軟實(shí)力是一個國家通過官方和民間的行動吸引力而非強(qiáng)制力，塑造本國良好國際形象和提升本國國際影響力的能力。全球治理的本質(zhì)意味著非營利、非政府社會組織是國家軟實(shí)力的一個特殊承載主體，已有國際經(jīng)驗也印證了這個結(jié)論，它們在公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、災(zāi)害救助等領(lǐng)域開展的項目資金占到各國援助總額的17%[4]，與項目所在地社區(qū)形成了緊密關(guān)系并產(chǎn)生了有效的軟實(shí)力傳播效果。例如，日本自20世紀(jì)70年代開始，持續(xù)通過向欠發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)提供人道援助，以改變自己二戰(zhàn)時期侵略他國所形成的負(fù)面形象。日本極為注重官方與民間力量合作參與公共外交，在政府組織、企業(yè)組織和非政府組織之間形成廣泛的國際項目合力。民間各類志愿組織的參與，不僅淡化了官方親力親為的政治色彩，也增加了國家軟實(shí)力建設(shè)的力量和改善國家形象的有效性。社會組織通過國際化在增強(qiáng)國家軟實(shí)力方面所能發(fā)揮的作用值得重視。
社會組織國際化發(fā)展具有自身屬性的優(yōu)勢。在各類主體中，政府組織無疑是全球治理的主要影響者。國際問題的公共性、國際事務(wù)的復(fù)雜性、主體利益的差異性，決定了參與國際合作的官方主體要超越某種程度的偏狹和局限，這也成為全球治理所面臨的主要矛盾，而社會組織恰恰在這個領(lǐng)域顯現(xiàn)出獨(dú)特的比較優(yōu)勢。從屬性上看，社會組織是以非營利性、民間性、自治性、志愿性、組織規(guī)范性為基本特征的一類組織[5]。它和黨政機(jī)關(guān)不一樣，因為它不具有權(quán)力屬性；它和企業(yè)組織不一樣，因為它不以利潤獲取為指向；它和人民團(tuán)體不一樣，因為它不具有參政議政的專屬政治功能；它和事業(yè)單位也不一樣，因為它不是財政供養(yǎng)的法定服務(wù)機(jī)構(gòu)[6]。這些特征決定了社會組織更具有中性特征，因而是全球治理中一個值得肯定和期待的角色。
社會組織國際化發(fā)展具有國際社會的接納基礎(chǔ)。從國際認(rèn)可度來看，社會組織作為非政府組織，也已獲得國際社會極為普遍的接納。在1945年聯(lián)合國成立時通過的《聯(lián)合國憲章》第71條中，就給予了非政府組織參與聯(lián)合國事務(wù)的合法資格。此后，在1968年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會通過的1296號決議中，又規(guī)定了聯(lián)合國與非政府組織關(guān)系的法律框架，允許后者在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會和其他機(jī)構(gòu)中擁有咨商地位和獨(dú)立發(fā)表意見的資格。此后，又形成了非政府組織在聯(lián)合國召開國際會議時舉行平行論壇的慣例。受20世紀(jì)80年代初行政改革浪潮影響，非營利、非政府組織都因得到政府和社會的普遍重視而快速發(fā)展，并且在大部分OECD國家的國際事務(wù)參與和公益慈善活動中成為顯著角色。作為非營利、非政府的社會組織，在國際事務(wù)的舞臺上，對于增加全球范圍稀缺的人道援助資源，對于一些國際可持續(xù)發(fā)展問題的解決，對于推動全球治理體系的發(fā)展進(jìn)步，對于彌補(bǔ)政府組織和政府間國際組織參與國際事務(wù)的局限性，對于提升一個國家的“軟實(shí)力”，都具有不可忽略的作用影響。
我國社會組織國際化發(fā)展的基本條件
從2012年開始，我國政府和社會組織圍繞“走出去”和國際化發(fā)展，在建立協(xié)調(diào)機(jī)制、發(fā)展基本隊伍、開展國際合作等方面進(jìn)行積極探索，并已經(jīng)具備了初步基礎(chǔ)。
形成較為明確的國家導(dǎo)向并建立協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)全球治理趨勢，黨的十八大首次提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識”。國家主席習(xí)近平在2015年9月第七十屆聯(lián)合國一般性辯論時的講話中再次提出，要“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體”。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，以規(guī)范性文件的方式首次強(qiáng)調(diào)：“引導(dǎo)社會組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定，發(fā)揮社會組織在對外經(jīng)濟(jì)、文化、科技、體育、環(huán)保等交流中的輔助配合作用，在民間對外交往中的重要平臺作用。完善相應(yīng)登記管理制度，積極參與新建國際性社會組織，支持成立國際性社會組織，服務(wù)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。”隨后，中國建立了官方主導(dǎo)的“社會組織走出去”協(xié)調(diào)機(jī)制。2018年4月，中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署成立，歸口管理對外援助的規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助資金規(guī)模和使用方向，監(jiān)督評估對外援助項目實(shí)施，組織開展對外援助和國際交流合作。2019年10月25日，國家國際發(fā)展合作署啟用新版對外援助標(biāo)識和國際發(fā)展合作署標(biāo)識。尤其是2021年“十四五”規(guī)劃中關(guān)于“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”目標(biāo)的設(shè)定，以及民政部于同年9月為落實(shí)“十四五”規(guī)劃制定的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于“社會組織走出去”的明確要求，為推動社會組織釋放活力、參與全球治理奠定了組織和制度基礎(chǔ)。
具備社會組織國際化發(fā)展的隊伍基礎(chǔ)。其一，我國社會組織隊伍得到較快發(fā)展。尤其是在黨的十八大以后整體規(guī)?？焖僭鲩L，截至2021年年底，我國已有社會組織90.2萬個（包括社團(tuán)371110個，基金會8877個，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)521883個），吸納社會各類人員就業(yè)1100萬人，其中部分社會組織向國際化方向邁出了步伐。其二，成立了一些國際非政府組織（International Non-Governmental Organization, INGO）。從1991年開啟INGO組織注冊登記開始，截至2022年年底，我國共有國際非政府組織48個。其中，1991～2000年的十年間注冊了6家，2001～2010年的十年間注冊了17家，2011～2020年的十年間注冊了16家，2021～2022年注冊了9家。這些國際社團(tuán)在國際標(biāo)準(zhǔn)制定、國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流、增進(jìn)中外民間交流中開始擔(dān)當(dāng)一定角色。其三，一批社會組織獲得了聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會咨商地位。截至2022年12月，全球具有咨商地位的非政府組織已達(dá)6343個。中國國內(nèi)（不含港澳臺）至少已有73個，其中全面咨商地位（General Consultative Status）3個、特別咨商地位（Special Consultative Status）69個，名冊咨商地位（Roster Consultative Status）1個[7]。作為我國社會組織參與全球事務(wù)的基礎(chǔ)力量，上述社會組織在當(dāng)下全球治理中已具備一定的影響力。
某些領(lǐng)域社會組織國際行動網(wǎng)絡(luò)初具雛形。例如：基金會中心網(wǎng)，由國內(nèi)35家知名基金會于2010年聯(lián)合發(fā)起，正在成為整合基金會資源、促成聯(lián)合行動、具有樞紐功能的平臺；中國民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)，由40家社會組織于2007年發(fā)起，在凝聚有意愿有能力的環(huán)境保護(hù)力量、參與國際氣候?qū)υ捄托袆由祥_展了一些行動；中國災(zāi)難預(yù)防應(yīng)急聯(lián)盟，由12家醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)防性社會組織于2018年聯(lián)合發(fā)起，專注于災(zāi)難預(yù)防應(yīng)急技術(shù)合作與國際交流等；社會力量國際人道援助協(xié)作平臺，由21家民間組織機(jī)構(gòu)于2023年土耳其、敘利亞地震災(zāi)難緊急救助期間發(fā)起，成為安全、有序、有效展開國際人道救援行動的協(xié)作機(jī)制。
部分社會組織已開始國際參與實(shí)踐。一是進(jìn)行“社會組織走出去”開展公益慈善的積極嘗試。中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會（原為中國扶貧基金會）、中國紅十字基金會等率先走出國門，開展海外公益項目、開設(shè)辦公室、為中國社會組織提供了民間組織國際參與的最早經(jīng)驗。二是參與國際人道救援。最早于2003年啟動國際救援的中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會，已有參加印尼海嘯等13次國際救援行動經(jīng)歷；2015年4月，中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會等十多家社會組織第一次以協(xié)作形式與國際機(jī)構(gòu)在尼泊爾大地震中開展聯(lián)合救援，此后的厄瓜多爾、土耳其、敘利亞大地震救援隊伍中，也都有中國社會組織的身影；紅十字國際學(xué)院于2019年在蘇州的成立，成為中國國際人道救援知識體系建構(gòu)的開端。三是主辦國際論壇、引領(lǐng)國際議題。近十年來我國社會組織主辦的國際論壇已涉及氣候、環(huán)境、救災(zāi)、教育、社區(qū)、養(yǎng)老、濟(jì)困、慈善、可持續(xù)發(fā)展等多個領(lǐng)域。如“東西方慈善論壇”從2014年以來已經(jīng)在夏威夷舉辦四屆；“世界公益慈善論壇”從2016年開始每年舉辦；中國、日本、韓國聯(lián)合舉辦的“東亞民間社會論壇”對國際行動議題產(chǎn)生了一定影響。四是國內(nèi)公益創(chuàng)新開始走向國際。中國公益界借助國際交流合作開始與世界互鑒經(jīng)驗。如螞蟻森林環(huán)保公益模式獲聯(lián)合國2019年“地球衛(wèi)士獎”和“燈塔獎”；恩派“公益孵化器”經(jīng)驗研究在《非營利組織與志愿部門》季刊上發(fā)表。五是中國捐贈開始惠及國際合作。我國已有近百名民營企業(yè)成功者通過捐贈長期支持益慈事業(yè)，更有部分企業(yè)家相繼加入國際性“捐贈承諾組織”（The Giving Pledge），承諾將個人財富的一半以上捐贈給慈善事業(yè)；騰訊主創(chuàng)人2016年設(shè)立“一丹獎”，定位于激勵全球最好的教育理念和實(shí)踐成果，意味著創(chuàng)造了財富的中國企業(yè)家在回饋國內(nèi)的同時，也開始關(guān)注支持國際公益慈善發(fā)展。
我國社會組織國際化發(fā)展存在的問題
我國社會組織國際化發(fā)展在隊伍成長、INGO發(fā)展、聯(lián)合國咨商地位、涉足國際事務(wù)的社會組織運(yùn)行、國際影響力等方面仍存在一定的提升空間。具體表現(xiàn)在：其一，隊伍成長總體滯后。根據(jù)民政部近幾年披露的數(shù)據(jù)，2017年，我國涉外社會組織大約540家，占當(dāng)年數(shù)量總規(guī)模的0.07%，其中基金會9家，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)15家，社團(tuán)516家。[8]2022年底，我國涉外社會組織數(shù)量大約550～600家，比例較低且結(jié)構(gòu)不合理。其二，INGO發(fā)展較少。截至2021年年底，全球已有INGO超過5.2萬家[9]，而至2022年年底，我國一共有INGO共計48家，不僅國際橫向比較差距較大（美國7000多個、英國438個、日本約400個、南非85個、巴西79個），而且全部是社團(tuán)類組織，沒有國際服務(wù)機(jī)構(gòu)。其三，具有聯(lián)合國咨商地位的組織還需要增加。截至2022年年底，中國國內(nèi)（不含港澳臺）共有約73個組織爭取到聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會的特別咨商地位，然而這與其他國家相比仍存在一定的差距（美國703個、印度380個、英國227個、日本150個）。其四，涉足國際事務(wù)的社會組織大多無辦事處、無專職員工、無經(jīng)常項目、無穩(wěn)定資金。[10]OECD國家往往將國際援助資金的一定比例交由本國民間社會組織來執(zhí)行，其政社合作經(jīng)驗值得關(guān)注。其五，國際影響力較弱。社會組織的國際參與主要有三種方式：直接加入國際組織參與國際規(guī)則和秩序的治理；將專業(yè)組織網(wǎng)對接INGO并參與國際議題設(shè)置和討論；以人道援助公益慈善項目方式進(jìn)行國際合作和民間融通。目前這幾種方式雖然都有被采用，但仍以參加會議和出國考察為主。此外，涉外社會組織還存在內(nèi)部治理較弱、合作技術(shù)相對落后、人才資源短缺等短板。社會組織在國際化發(fā)展中存在的這些問題，既有其自身的原因，也有官方的國際參與理念、相關(guān)制度相容性、政策支持環(huán)境等方面的原因，在頂層設(shè)計和政策管理方面有待完善。
頂層設(shè)計有待完善。缺少“社會組織走出去”與為其創(chuàng)造國際參與機(jī)會、納入全球治理目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一性。一方面，國家決策層和政府管理層對社會組織國際化發(fā)展及其國際參與的重視程度不足。無論是在政府的規(guī)范性文件中，還是在有關(guān)職能部門的年度發(fā)展報告中，以及新制定實(shí)施的《對外援助管理辦法》中，都很少提及社會組織參與國際合作、國際援助。另一方面，尚未建立全球治理理念下關(guān)于國際參與中政社合作的明確規(guī)劃，對我國社會組織走出去、參與SDGs的相關(guān)政策支持不足、角色分工不夠明確。
制度保障亟待健全。根據(jù)社會組織國際參與的制度環(huán)境，可以判斷當(dāng)前支持保障程度。社會組織國際參與如果被納入政府規(guī)劃或規(guī)范性文件，即具備基本保障；如有專門官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其參與事項，提供行政資源上的支持，即達(dá)到較高程度的制度保障；如就社會組織國際參與專門立法，即達(dá)到了完善的制度保障程度。我國迄今為止尚未形成相應(yīng)的制度意識和制度保障。
政策配套相對滯后。在倡導(dǎo)社會組織參與全球治理的明確目標(biāo)下，體制和政策層面上卻尚未形成相應(yīng)的安排。世界各國基本均由政府的“國際合作署”來負(fù)責(zé)國際合作（包括非政府組織的國際參與事務(wù)），我國也成立了國家國際發(fā)展合作署，但與此相關(guān)的協(xié)調(diào)卻沒有明確歸口，這至少在形式上會給外界造成某種消極印象。注冊登記方面，我國對INGO的成立長期維持著較為嚴(yán)苛繁瑣的審批程序；運(yùn)行管理方面，社會組織內(nèi)部治理和國際業(yè)務(wù)存在受到干預(yù)的情況，對社會組織進(jìn)行海外援助等國際活動相關(guān)的外匯額度、出入境時間、海外辦公室的設(shè)立、工資福利等仍施行行政化管理；援外資金使用方面，尚未啟動購買社會組織服務(wù)機(jī)制。這些問題造成了社會組織國際化發(fā)展和國際參與的不利環(huán)境。
搭建“理念-制度-機(jī)制-政策”支持系統(tǒng)
為推動我國社會組織在國際空間形成具有積極影響的力量，需要將社會組織國際參與納入我國落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的總體框架，并建立一套較為完備的“理念-制度-機(jī)制-政策”支持系統(tǒng)。
確立政府對社會組織國際參與的行動理念。在參與全球治理的出發(fā)點(diǎn)上，最關(guān)鍵的是政府基于正確的認(rèn)識和動機(jī)，為社會組織參與可持續(xù)發(fā)展議題確立正確的方向。第一，樹立國際參與和國家軟實(shí)力之間的辯證思維。國際參與是為了推動國際利益的保值增值，軟實(shí)力建設(shè)有助于提升國家形象和國際地位。兩者的因果關(guān)系是先有國際責(zé)任義務(wù)的擔(dān)當(dāng)和付出，后有國家軟實(shí)力的增進(jìn)，要謹(jǐn)防因果顛倒。應(yīng)引導(dǎo)和推動社會組織在國際參與行動中杜絕功利意識、投機(jī)意識、對立意識，謹(jǐn)慎使用國際社會中具有一定敏感性的話語概念，如“話語權(quán)”“控制權(quán)”“支配權(quán)”“爭奪制高點(diǎn)”等。第二，以國際公共利益作為國際參與的落腳點(diǎn)。國際參與需要追求國際利益的最大公約數(shù)。國際合作是為了兌現(xiàn)聯(lián)合國憲章“解決國家間屬于經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及人類福祉性質(zhì)之國際問題”的使命追求。因此，行動目標(biāo)要符合超越國界、種族、宗教、意識形態(tài)的國際普遍接受價值；把超然性國際參與原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等納入自己的規(guī)范體系；把難以單獨(dú)解決的跨國難題交給相關(guān)利益主體機(jī)構(gòu)來化解。第三，將人道援助和人類可持續(xù)發(fā)展作為國際參與的主方向。根據(jù)社會組織特有屬性、能力所長和國際經(jīng)驗，人道援助和人類發(fā)展議題多為各國非政府組織國際參與的主要選擇[11]。聯(lián)合國2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)定的目標(biāo)，都是各國公認(rèn)攸關(guān)人類共同利益的迫切問題，關(guān)乎全球資源配置的公平正義和全人類的前途命運(yùn)，應(yīng)當(dāng)成為我國社會組織走出去、參與國際合作的基本面向。其中，災(zāi)難救援、疾病防治、消除貧困、消除饑餓，清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施、氣候行動和環(huán)境保護(hù)、動物生物保護(hù)，可持續(xù)社區(qū)建設(shè)，消費(fèi)和生產(chǎn)責(zé)任等，可以考慮作為社會組織國際參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。第四，尊重與維護(hù)社會組織在國際合作中的獨(dú)立性。社會組織在國際援助中之所以被普遍接受，主要是因為其組織屬性內(nèi)涵的中性特征，這是國際公益慈善使者公信力的基礎(chǔ)。政府應(yīng)基于社會組織的特征，推動建立合作機(jī)制，避免因政府和社會組織邊界模糊而導(dǎo)致兩者公信力下降和軟實(shí)力建設(shè)受損的情況發(fā)生。
制定社會組織國際參與的制度規(guī)范。我國關(guān)于社會組織參與國際事務(wù)的制度規(guī)范仍未確立。無論是正在執(zhí)行的社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位、基金會登記管理條例，還是已經(jīng)實(shí)施的《中華人民共和國慈善法》；無論是醞釀制定中的《社會組織登記管理條例》，還是已經(jīng)頒行的《對外援助管理辦法》，都沒有涉及社會組織參與國際事務(wù)的相關(guān)條文。比照多數(shù)國家的做法，我們需要明確與社會組織國際參與相關(guān)的制度依據(jù)：首先，在未來的《社會組織登記管理條例》中應(yīng)考慮加入INGO概念及相關(guān)規(guī)定；其次，在《對外援助管理辦法》中應(yīng)考慮加入社會組織參與國際援助的相關(guān)條款；最后，由國家有關(guān)職責(zé)部門制定“我國社會組織參與國際合作與援助指導(dǎo)意見”及相關(guān)條例，就與此相關(guān)的內(nèi)涵、目標(biāo)、體制、機(jī)制、政社合作、政策支持等作出明確規(guī)定，作為社會組織國際合作參與的工作框架和基本依據(jù)。
明確專門統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制。按照職責(zé)相關(guān)和協(xié)調(diào)有效原則，參考OECD國家的做法，明確統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制的安排，將社會組織國際參與納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之內(nèi)。第一，明確社會組織參與國際合作的統(tǒng)籌部門。應(yīng)將我國社會組織的國際合作參與納入國家國際發(fā)展合作署服務(wù)指導(dǎo)和實(shí)施購買的統(tǒng)籌范圍。第二，優(yōu)化社會組織國際參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。將原來的部委內(nèi)部協(xié)調(diào)，上升為由更高層級機(jī)構(gòu)主持的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過這個機(jī)制，本著聚焦問題、協(xié)調(diào)政策、協(xié)作支持的原則，就社會組織參與國際合作中遇到的問題障礙，在相關(guān)部委與具有代表性的社會組織之間進(jìn)行有針對性的對話，通過務(wù)實(shí)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決困難，化解癥結(jié)，通暢國際參與之路。第三，建立社會組織國際參與聯(lián)盟和專業(yè)組織網(wǎng)。協(xié)調(diào)國內(nèi)INGO和條件較好的國際性社會組織，按照政社分開的原則，籌建“中國社會組織國際參與聯(lián)盟”。聯(lián)盟內(nèi)可按照專業(yè)領(lǐng)域類別，分別建立如“聯(lián)合國咨商論壇”“氣候變化論壇”“人道救援論壇”“國際慈善論壇”“國際減貧論壇”等專業(yè)分會，形成聯(lián)盟會員組織之間的交流機(jī)制，就相關(guān)資訊、資源、經(jīng)驗、訴求、行為規(guī)范等定期分享，為提升其國際參與素質(zhì)能力創(chuàng)造條件。第四，搭建社會組織與跨國企業(yè)的互動機(jī)制。建議由業(yè)務(wù)相關(guān)部委牽頭建立社會組織與海外中資企業(yè)的互動平臺，為雙方資源互補(bǔ)共享創(chuàng)造機(jī)會?？鐕髽I(yè)需要履行企業(yè)社會責(zé)任、樹立在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)口碑，有國際參與意愿的社會組織需要得到資金和資源支持，兩者建立合作伙伴關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)跨國企業(yè)和社會組織與當(dāng)?shù)卣?dāng)?shù)鼐用裰g的互利共贏，協(xié)同塑造良好的國家形象。
實(shí)施支持社會組織參與國際合作的系統(tǒng)政策。第一，培育和發(fā)展我國的INGO。參考《國際組織年鑒》識別INGO的七條規(guī)則，[12]我國INGO可以界定為“以參與全球治理為使命，以人道和全球可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)起者來自不少于兩個國家，符合國際組織治理規(guī)則，具有國內(nèi)外資金募集機(jī)制，在中國注冊的非營利法人”。這類社會組織是國際參與的專門力量，由此，應(yīng)適時改進(jìn)我國INGO注冊登記制度，以加快這類社會組織的發(fā)展。應(yīng)考慮將INGO作為我國社會組織的一個類別；在醞釀中的《社會組織登記管理條例》中增加INGO登記管理的條款，從法規(guī)層面明確INGO的概念特征、成立條件、登記程序、治理結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范、國際規(guī)則、管理關(guān)系等；改進(jìn)現(xiàn)有“二上二下”的INGO審批流程[13]，提高成立注冊環(huán)節(jié)的效率。第二，為社會組織的國際參與掃清規(guī)制障礙。當(dāng)下需要調(diào)整的相關(guān)規(guī)制主要包括：在登記管理法規(guī)中應(yīng)準(zhǔn)許INGO在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對在我國INGO工作的外籍人員和志愿者應(yīng)適用與INGO相應(yīng)的出入境管理辦法；對INGO境外合作項目的外匯額度和撥款程序方面作便利性調(diào)整；準(zhǔn)許我國從事國際合作和援助的INGO參照國際慈善組織透明原則和一般標(biāo)準(zhǔn)自主決定工作人員的薪酬待遇；對INGO工作人員的海外薪酬制定更科學(xué)的納稅辦法；以上規(guī)制調(diào)整應(yīng)當(dāng)在各有關(guān)部門的法規(guī)政策和建議制定的“社會組織參與國際合作與援助指導(dǎo)意見”及相關(guān)條例中實(shí)現(xiàn)同口徑的呼應(yīng)聯(lián)動。第三，對有涉外業(yè)務(wù)的官辦社會組織進(jìn)行脫鉤改革。建議對仍然以事業(yè)單位身份管理的具有涉外性質(zhì)與能力的官辦社會組織，參照2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，進(jìn)行去行政化脫鉤改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離和黨建外事的分離，引導(dǎo)其朝向具有國際性質(zhì)的非政府組織轉(zhuǎn)變，在條件具備時經(jīng)由民政系統(tǒng)變更程序給予INGO資質(zhì)，享受相應(yīng)的政策。第四，建立對社會組織國際合作參與的資金支持機(jī)制。其一，國家以一定資金支持社會組織參與對外援助。經(jīng)合組織30個國家的NGO執(zhí)行本國對外援助項目資金的平均比例一般在15%左右。對外援助規(guī)模前十位國家的NGO在2010～2019年十年間執(zhí)行本國外援資金的平均美元數(shù)額為：意大利1.7億、法國2.3億、日本3.2億、加拿大8億、挪威8億、瑞典10億，荷蘭11億，德國12億，英國20億，美國67億。[14]我國可以適當(dāng)借鑒其做法，通過一定比例的對外援助資金支持社會組織參與國際援助項目。其二，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和財政部、民政部《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，建立利用對外援助資金向社會組織購買服務(wù)令其參與對外援助項目的模式。其三，采取政府出資和民間捐贈相結(jié)合的方式，建立社會組織對外合作和援助專項基金，以穩(wěn)定和可持續(xù)的資金支持社會組織國際參與的培育發(fā)展和作用發(fā)揮。第五，建立對INGO國際合作與援助的培訓(xùn)制度。根據(jù)國際事務(wù)合作和援助的專業(yè)化、職業(yè)化、國際化的特殊要求，建立INGO組織的培訓(xùn)與實(shí)習(xí)制度。包括：職能部門通過招標(biāo)方式與具有資質(zhì)條件的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽約，對參與國際事務(wù)合作和援助的社會組織人員進(jìn)行系統(tǒng)性培訓(xùn)；由專家設(shè)計實(shí)用性課程，培訓(xùn)內(nèi)容至少含納聯(lián)合國等政府間組織中的非政府組織參與機(jī)制、非政府組織爭取咨商地位及其國際議題參與方式、INGO的發(fā)展經(jīng)驗、國際合作與援助項目的管理、INGO的內(nèi)部治理、INGO的人才資源建設(shè)、國際合作中溝通與文化融合、國際合作與援助項目的第三方評估、INGO的資金募集、INGO的稅務(wù)與財務(wù)管理、INGO的風(fēng)險防范和行為監(jiān)督等；采取“請進(jìn)來”“走出去”的方式擴(kuò)大INGO人員的國際視野，通過多個途徑多種學(xué)習(xí)方式，提升我國社會組織的國際合作素質(zhì)和能力。
結(jié)語
十多年前，我國就有學(xué)者提出“社會組織國際化”觀點(diǎn)[15]。當(dāng)前，從全球治理的本質(zhì)和社會組織屬性的優(yōu)勢出發(fā)，從中國對落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的積極姿態(tài)出發(fā)，從“十四五”規(guī)劃對參與全球治理的目標(biāo)要求出發(fā)，通過國際化發(fā)展提升社會組織全球治理參與水平與能力應(yīng)得到高度重視。認(rèn)識理念的科學(xué)精準(zhǔn)、協(xié)調(diào)方式的務(wù)實(shí)合理、規(guī)制政策的兼容配套，將是我國社會組織經(jīng)由國際化發(fā)展有效參與全球治理不可或缺的前提。
（本文系國家發(fā)展和改革委員會智庫重點(diǎn)項目“中國社會組織參與國際合作研究”的階段性成果，項目編號：GJGDZK2020018）
注釋
[1]《習(xí)近平出席第七十屆聯(lián)合國大會一般性辯論并發(fā)表重要講話》，2015年9月29日，http://cpc.people.com.cn/n/2015/0929/c64094-27644978.html。
[2]陳承新：《國內(nèi)“全球治理”研究述評》，《政治學(xué)研究》，2009年第1期。
[3]蔡拓等：《全球問題與當(dāng)代國際關(guān)系》，天津人民出版社，2002年，第2頁。
[4]藍(lán)煜昕：《歷程、話語與行動范式變遷：國際發(fā)展援助中的NGO》，《中國非營利評論》，2018年第1期。
[5]萊斯特·M. 薩拉蒙、S. 沃加斯·索克洛斯基等：《全球公民社會：非營利部門國際指數(shù)》，陳一梅等譯，北京大學(xué)出版社，2007年，第12～13頁。
[6][9]馬慶鈺：《中國NGO參與全球治理的優(yōu)勢與時機(jī)》，《理論探討》，2022年第1期。
[7]UN. Secretary–General, List of Non–Governmental Organizations in Consultative Status with the Economic and Social Council as of 31 December 2022, 3 Apr. 2023, https://digitallibrary.un.org/record/4012070?ln=zh_CN.
[8]基金會數(shù)據(jù)的最后披露年份是2016年，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的最后披露年份是2017年，社團(tuán)的最后披露年份是2014年。數(shù)據(jù)來源于民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。
[10]鄧國勝、王楊：《中國社會組織“走出去”的必要性與政策建議》，《教學(xué)與研究》，2015年第9期。
[11]馬慶鈺、張蕾：《政府如何助力非營利組織國際化發(fā)展——基于五個國家樣本的分析》，《中國行政管理》，2022年第10期。
[12]識別INGO的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)在“目標(biāo)、會員、治理結(jié)構(gòu)、員工、財務(wù)、自治、活動上是那些面向三個或三個以上國家的組織”，參見B. John, “International Nongovernmental Organization,“ in W. P. Walter and S. Richard (ed.), The Non–profit Sector: A Research Handbook (2nd edition), New Haven: Yale University Press, pp. 333–354.
[13]“二上二下”內(nèi)部審批流程：“一上”是發(fā)起者要找到愿意做業(yè)務(wù)掛靠主管的一個部級單位，同意后該單位找外交部會簽發(fā)起意向書，會簽后將成立意向書報送國務(wù)院；“一下”是由國務(wù)院議商后將意向書下轉(zhuǎn)民政部進(jìn)入受理材料、征求意見、部門協(xié)調(diào)和審核登記流程；“二上”是民政部通過部務(wù)會議確認(rèn)后將審核登記意見再報送國務(wù)院，國務(wù)院有關(guān)部門啟動內(nèi)部審核程序；“二下”是國務(wù)院將審核后的意見再下達(dá)民政部，如果是同意，民政部即向申請成立者下達(dá)組織成立的批復(fù)。
[14]OECD, Development Co–operation Profiles, 2023, https://doi.org/10.1787/2dcf1367-en.
[15]黃浩明：《民間組織國際化的趨勢——兼談中國的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策》，《中國非營利評論》，2011年第2期；逯瑩：《中國社會組織國際化淺析——以全球能源研究所為例》，《黑河學(xué)刊》，2011年第6期；呂曉莉：《中國非政府組織的國際化路徑研究》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2012年第6期；王名：《關(guān)于支持我國社會組織“走出去”戰(zhàn)略的建議》，《學(xué)會》，2013年第4期。
The Internationalization of China's Social Organization:
Favorable Conditions, Key Questions and Promoting Strategies
Ma Qingyu Xu Yuebin
Abstract: To promote social organizations towards the world, China explores actively in basic team development, coordination mechanisms, and involvement in international affairs, for which some preliminary experience has been accumulated. However, there is still some room for improvement in organizations' internationalization, the actual involvement capacity and international influence due to some shortcomings of social organizations, as well as the lack of integration of official concepts, systems and policies. According to the nature of global governance and the advantages of social organizations, China's active attitude towards the implementation of the UN Sustainable Development Agenda, and China's goal requirements for participation in global governance in the outline of the 14th Five-Year Plan, it's necessary to include social organizations in the overall arrangement for participation in global governance and build a support system composed of "IDEA-INSTITUTION-MECHANISM-POLICY".
Keywords: internationalization of social organization, INGO, SDGs, global governance
