很高興應(yīng)邀參加“第二屆（2023）比較地方治理學(xué)術(shù)論壇”。剛才，幾位專家從學(xué)術(shù)層面對本屆論壇的主題進行了精辟闡述，讓人深受啟發(fā)。下面，我從實踐層面，談一談 “ ‘基層之治’筑牢‘中國之治’——以湖南祁陽創(chuàng)新‘工作村為主’的基層之治為例”。
基層治理是國家治理的基石，基層治理好國家才能治理好。創(chuàng)新基層治理方式，強化基層治理能力，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的內(nèi)在要求。站在新時期新的歷史起點上，為更好地應(yīng)對社會治理中紛繁復(fù)雜的挑戰(zhàn)，我們必須深入理解和把握好“基層之治”對于“中國之治”的作用，以“基層之治”為重要著力點，筑牢“中國之治”新格局。
這些年來，我們?nèi)嗣裾搲{(diào)研組組織有關(guān)專家學(xué)者深入到基層一線，圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主線，就高質(zhì)量發(fā)展、黨的建設(shè)、基層治理、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興等重大主題，每年到全國各地開展60余場次的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)并挖掘了大量的“基層之治”典型案例，形成了眾多理論與實踐的“國家治理創(chuàng)新經(jīng)驗”系列課題成果，得到社會廣泛關(guān)注，對國家政策方針制定與調(diào)整起到了重要的參考作用。
我們在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來，湖南祁陽緊緊圍繞強化農(nóng)村治理、推動農(nóng)村事業(yè)全面發(fā)展、全面進步，從實際出發(fā)，創(chuàng)造性地提出并組織實施了“工作村為主”的工作方法，且貫穿于基層社會治理的各方面和全過程，初步探索出了一條符合基層特點和規(guī)律的鄉(xiāng)村振興新路，有效回歸了村民自治本位，夯實了基層治理基礎(chǔ)，取得了明顯成效。
一、“工作村為主”主要內(nèi)容
祁陽針對以往一些工作在執(zhí)行落實中存在“熱在縣里、忙在鄉(xiāng)里、冷在村里”的問題，把原來以鎮(zhèn)（街道）組織實施為主的組織建設(shè)、脫貧攻堅、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理、安全生產(chǎn)、民主管理、征拆安置、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等9大類工作任務(wù)，分解落實到村一級，通過公開比武、表彰獎勵以及村干部薪酬待遇、到村項目資金安排與“村為主”考核結(jié)果掛鉤等措施，著力構(gòu)建“主導(dǎo)在縣、主抓在鎮(zhèn)、主動在村”的工作新格局。
祁陽鄉(xiāng)村治理“工作村為主”的創(chuàng)新經(jīng)驗是以“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負責(zé)、村為主”的方式，解決了鄉(xiāng)村治理中長期想解決而沒有解決的“中梗阻”和“最后一公里”的老大難問題。
“縣統(tǒng)籌”主要體現(xiàn)在按照黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計，根據(jù)縣情，制定縣域內(nèi)鄉(xiāng)村治理的實施規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域內(nèi)的人財物配置。
“鎮(zhèn)負責(zé)”就是由“鎮(zhèn)”出面組織具體實施，承擔(dān)相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理責(zé)任。
“村為主”是鄉(xiāng)村治理祁陽創(chuàng)新經(jīng)驗的核心，意味著“縣統(tǒng)籌”“鎮(zhèn)負責(zé)”的工作重心放在村里，資源要素重點投向村里，一切以村為中心，在組織建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等9大類重點工作中，都貫徹“村為主”，充分發(fā)揮“村”作為鄉(xiāng)村治理的主體作用。
二、“工作村為主”主要做法
（一）立足明責(zé)定向，探索“村為主”新路。旗幟鮮明樹立大抓基層、大抓支部的工作導(dǎo)向，著力構(gòu)建“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負責(zé)、村為主”的工作新格局。
首先定方向。制定出臺了《關(guān)于全面推進“工作村為主”的實施意見》，明確要求村（社區(qū)）黨組織在9大類重點工作中唱主角、當主力、抓主動。
其次明任務(wù)。逐一明確組織建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等9大類工作“村為主”的重點任務(wù)，列出責(zé)任清單、任務(wù)清單，并堅持根據(jù)形勢變化適當調(diào)整，做到有章可循、有規(guī)可依、有序推進。
再次重協(xié)同。堅持分級負責(zé)、層層落實，在實施“工作村為主”機制過程中，縣直有關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）按照職權(quán)法定和誰主管誰負責(zé)、屬地管理原則，嚴格履行各自職責(zé)，形成協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)，杜絕借“工作村為主”的名義將黨委、政府及縣直職能部門承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給村（社區(qū)）。
（二）著眼賦權(quán)增能，夯實“村為主”支撐。堅持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎(chǔ)保障力度。
一是讓基層有地方辦事。大力推進為農(nóng)綜合服務(wù)平臺建設(shè)，建成投用401個村（社區(qū)）黨群服務(wù)中心，成為村（社區(qū)）集政務(wù)服務(wù)、社區(qū)管理、文體娛樂等于一體的綜合性服務(wù)平臺。
二是讓基層有條件辦事。將縣人社、民政、衛(wèi)健等部門資源下沉到村（社區(qū)），制定統(tǒng)一標準，由村干部為村民提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、孕前優(yōu)生等方面事項的初審、校核服務(wù)，推動“農(nóng)民辦事不出村”。
三是讓基層有能力辦事。注重增強村（社區(qū)）干部專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力，聚焦“村為主”9個方面的重點工作，舉辦各類培訓(xùn)班，提高村（社區(qū)）落實美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“村為主”能力。
（三）突出獎優(yōu)罰劣，強化“村為主”激勵。對村（社區(qū)）干部既明任務(wù)、嚴要求，又給待遇、給榮譽，多管齊下，激勵擔(dān)當作為。
第一，用考核鞭策人。堅持把實施“工作村為主”作為全縣黨建重點工作，納入鎮(zhèn)（街道）年度目標責(zé)任考核，列入鄉(xiāng)村兩級黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內(nèi)容。出臺量化考核辦法，注重看現(xiàn)場、看實績、看變化、看數(shù)據(jù)、看群眾公認，對村（社區(qū)）落實“工作村為主”情況實行綜合考核，考核結(jié)果與村級黨員干部任免使用、評先評優(yōu)、薪酬待遇和到村（社區(qū)）項目資金安排等掛鉤。
第二，用獎勵鼓舞人。縣委每年隆重表彰獎勵90個單項工作先進村（社區(qū)）、10個綜合工作模范村（社區(qū)）。對獲評紅旗村（社區(qū)）干部，積極推薦為“兩代表一委員”，在報考企事業(yè)單位和公務(wù)員時，同等條件下優(yōu)先錄用。
第三，用典型引領(lǐng)人。運用現(xiàn)場會、實地觀摩、工作比武等形式，及時發(fā)現(xiàn)、推介典型，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。特別是堅持自下而上，縣、鎮(zhèn)兩級每年舉行“工作村為主、成果大比武”競賽活動，通過村（社區(qū)）黨組織書記集中上臺競演，展示工作成果，注入競爭活力，營造了比學(xué)趕超、爭先創(chuàng)優(yōu)的濃厚氛圍。
（四）堅持強基固本，筑牢“村為主”堡壘。始終堅持黨建引領(lǐng)，著力把村（社區(qū)）黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘，為實施“工作村為主”提供堅強政治和組織保證。
一是選好“領(lǐng)頭雁”。注重把政治素質(zhì)硬、致富能力強、群眾口碑好的優(yōu)秀黨員干部選進村級領(lǐng)導(dǎo)班子，重點選好黨組織書記。擇優(yōu)遴選79名縣直部門干部擔(dān)任貧困村和軟弱渙散村黨組織第一書記；選優(yōu)配強駐村工作隊，實現(xiàn)建檔立卡貧困村一村一隊。
二是培育“生力軍”。把發(fā)展農(nóng)村黨員與村干部后備力量建設(shè)結(jié)合起來，拓展選人視野，嚴格入口把關(guān)，提高黨員發(fā)展質(zhì)量，確保每個村每三年至少發(fā)展1名黨員、每年至少發(fā)展1名入黨積極分子。
三是釋放“正能量”。大力教育引導(dǎo)村（社區(qū)）黨員干部旗幟鮮明講政治，增強“黨委保落實、支部唱主角”的思想自覺、行動自覺，以守土有責(zé)、守土負責(zé)、守土盡責(zé)的責(zé)任擔(dān)當，主動擔(dān)當作為、奮發(fā)干事創(chuàng)業(yè)，確保黨委政府政令暢通、一貫到底。采取黨員志愿服務(wù)、黨員兼任農(nóng)村網(wǎng)格員、“共產(chǎn)黨員家庭戶”掛牌活動等形式，引領(lǐng)基層黨員亮身份、樹形象、做表率，主動落實“村為主”各項重點工作，做給群眾看，帶著群眾干。
三、“工作村為主”五個特點
“工作村為主”堅持狠抓組織力提升，強化治理組織基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在組織。祁陽縣“工作村為主”的實踐表明，組織力是農(nóng)村治理的關(guān)鍵，只要抓好基層組織力，農(nóng)村治理就有了堅強的組織保障，農(nóng)村就會本固基強。“工作村為主”的工作方法明確提出了以提升組織力為重點、突出政治功能、強化農(nóng)村治理能力的工作目標，明確了組織建設(shè)村為主的具體內(nèi)容，找到了農(nóng)村治理的具體抓手。
“工作村為主”堅持發(fā)揮村級主體作用，強化治理內(nèi)生動力。在農(nóng)村治理中，充分發(fā)揮村級的主體作用，是落實農(nóng)村自治要求的具體體現(xiàn)，也是祁陽“工作村為主”的鮮明特征。“工作村為主”明確提出了農(nóng)村黨組織在村治理中承擔(dān)的組織建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等9大類工作任務(wù)目標，既有農(nóng)村黨組織的任務(wù)清單，也有工作責(zé)任清單，這些工作清單成為農(nóng)村黨組織治理工作的目標書、施工圖，工作任務(wù)誰來干、干什么、干到什么程度都寫得明明白白，一張治理藍圖使得村級組織和干部群眾有了明確的工作方向和具體的工作目標。
“工作村為主”堅持把群眾利益放在首位，強化黨組織治理的凝聚力。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，村村都建服務(wù)中心，實現(xiàn)了讓“基層有地方辦事、有條件辦事、有能力辦事”的基礎(chǔ)保障。在經(jīng)濟發(fā)展方面，村村都有富民項目，油茶產(chǎn)業(yè)遍地花開。在生態(tài)宜居方面，集中組織開展拆除危房、空心房，改水、改廁，種樹、種花、種果，清潔家園、水源、田園、能源的“一拆二改三種四清潔”行動，使美麗鄉(xiāng)村處處美。在社會綜合治理方面，全縣建成鄉(xiāng)村黨群服務(wù)中心、綜治服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理綜合平臺，并以此為依托建立三級聯(lián)動信訪工作網(wǎng)絡(luò)，把信訪工作觸角延伸到鄉(xiāng)村基層。
“工作村為主”堅持上下聯(lián)動，形成了共同治理的強大合力。祁陽“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負責(zé)、村為主”的工作方法，堅持分級負責(zé)、層層落實。“上”堅持錢往基層投，事往基層辦，勁往基層使，落實縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負責(zé)的任務(wù)；“下”堅持工作在村到位、落實在村到位、目標在村到位，確保9大任務(wù)落地。“工作村為主”形成一個任務(wù)清楚、責(zé)任明確、分工負責(zé)、上下合力、權(quán)力到村的治理格局，通過縣、鎮(zhèn)、村上下共建共治，同下一盤棋，同唱一臺戲，形成農(nóng)村治理的強大合力。
“工作村為主”把群眾路線落到實處。祁陽縣在具體的實踐探索中，一是積極轉(zhuǎn)變治理主體，建立政府、網(wǎng)格、社會組織的三方合作伙伴關(guān)系，使政府在網(wǎng)格化管理過程中充當協(xié)調(diào)者的角色，協(xié)調(diào)不同群體之間的利益訴求，調(diào)動多方治理主體的積極性。同時，群眾及相關(guān)社會組織則更多扮演主體角色，及時表達自己的利益訴求，有效配置社區(qū)資源，從而形成一種多元主體的治理環(huán)境。二是轉(zhuǎn)變治理目標，形成以群眾為核心，以服務(wù)為導(dǎo)向，以實現(xiàn)多維度管理為理念，積極發(fā)揮群眾、社會組織等多方面力量，完成由“管理”向“治理”、由“命令”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。三是不斷完善聽證制度，激發(fā)群眾參與決策和治理的熱情，對于與群眾息息相關(guān)的事務(wù)進行公示，以便群眾監(jiān)督和建言獻策。
四、“工作村為主”五點啟示
祁陽“工作村為主”鄉(xiāng)村治理的成功做法和典型經(jīng)驗，對于其他地區(qū)基層治理的開展和實踐，有著較大的借鑒價值。
啟示一，“工作村為主”使村民自治組織真正回歸自治本位。祁陽縣“工作村為主”的創(chuàng)新探索，全面推行對年度日常性事務(wù)目錄清單管理，把原來名目繁多的村級工作事項整合、歸并為組織建設(shè)、脫貧攻堅等9大類重點工作，從而幫助農(nóng)村基層自治組織及其干部從各種疲于應(yīng)付的被動狀態(tài)中解脫出來，有效減輕了基層負擔(dān)，使村民自治組織真正回歸自治本位，抓好服務(wù)村民、推進村莊社會治理等自治范圍內(nèi)的本職工作。
啟示二，“工作村為主”著力把村黨組織建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘。祁陽縣堅持強基固本，筑牢了“村為主”堡壘。始終堅持黨建引領(lǐng)，著力把村黨組織建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘，為實施“村為主”提供了堅強政治保證和組織保證。一方面，通過選好“領(lǐng)頭雁”，把政治素質(zhì)硬、致富能力強、群眾口碑好的優(yōu)秀黨員干部選進村級領(lǐng)導(dǎo)班子，重點選好黨組織書記；另一方面，通過培育“生力軍”，把發(fā)展農(nóng)村黨員與村干部后備力量建設(shè)結(jié)合起來，拓展選人視野，嚴格入口把關(guān)，提高黨員發(fā)展質(zhì)量，使黨員隊伍活力持續(xù)增強。
啟示三，“工作村為主”把農(nóng)村社會治理的責(zé)任壓實到了基層。一方面，祁陽縣堅持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎(chǔ)保障力度。另一方面，獎優(yōu)罰劣，對村干部既明任務(wù)、嚴要求，又給待遇、給榮譽，多管齊下，激勵擔(dān)當作為。把實施“村為主”工作列入鄉(xiāng)村兩級黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果與村級黨員干部任免使用、評先評優(yōu)、薪酬待遇和到村項目資金安排等掛鉤。通過賦權(quán)增能，對村干部明任務(wù)、嚴要求，把責(zé)任壓實到村干部身上。祁陽通過獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動了全縣村干部干事創(chuàng)業(yè)、爭當先進的積極性、主動性和創(chuàng)新性，形成了全縣村干部比學(xué)趕超、爭先創(chuàng)優(yōu)的濃厚氛圍。
啟示四，“工作村為主”走出了縣、鎮(zhèn)、村分工合作共建共治的新路子。祁陽經(jīng)驗表明，他們正在構(gòu)建一種嶄新的鄉(xiāng)村治理體系，那就是他們致力于打造的“村為主”鄉(xiāng)村治理共同體。這個共同體的核心是被賦予新內(nèi)容、新權(quán)能、新結(jié)構(gòu)、新機制、新動能的村組織，這個核心凝聚全體村民的力量自主運行。 “工作村為主”的核心是抓基層、抓村“兩委”，特別是重視抓村黨支部。祁陽縣實施的“村為主”與“縣統(tǒng)籌”、“鎮(zhèn)負責(zé)”是一個有機的整體，走出了縣、鎮(zhèn)、村分工合作共建共治的新路子。
啟示五，“工作村為主”的工作機制把“以民為本”執(zhí)政理念落到實處。“工作村為主”的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，表明祁陽縣委縣政府堅定“以民為本”的執(zhí)政理念，心里裝著老百姓，心里裝著農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村振興、農(nóng)民疾苦的大事情，很好地踐行了黨中央“以人民為中心”的發(fā)展理念，很好地踐行了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。
總而言之，祁陽探索的“工作村為主”，充分體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下的基層治理創(chuàng)新舉措，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有實踐價值和理論意義，同時“工作村為主”也為我們呈現(xiàn)出“基層之治”制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的探索經(jīng)驗?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹匾Ｉ钊胪诰蚧鶎又卫淼湫徒?jīng)驗與創(chuàng)新舉措中國之治與實踐創(chuàng)新，具有更深層次的時代意蘊。謝謝大家！
（作者：陶建群，系資深媒體評論員、人民日報社人民論壇首席研究員，該文為2023年12月23日在“第二屆比較地方治理學(xué)術(shù)論壇--中國地方政府治理與社會治理現(xiàn)代化”上的主旨報告）