近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控進(jìn)入了新階段?！兑庖姟访鞔_生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度，在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用。
一、健全生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的背景
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的主體，是在發(fā)展中守住綠水青山的第一道防線。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，將“健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”作為健全生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容。黨的十九屆四中、五中、六中全會(huì)，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等重要文件，對(duì)加強(qiáng)健全以環(huán)評(píng)制度為主體的源頭預(yù)防體系提出了明確要求。2023年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》也對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)評(píng)管理，提升源頭預(yù)防效能作出了具體部署。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種預(yù)防性的環(huán)境治理手段和輔助優(yōu)化決策的政策工具，主要是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。從1973年引入我國以來，環(huán)評(píng)制度在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用，但只能基于某一特定開發(fā)建設(shè)行為的環(huán)境影響提出具體對(duì)策措施，無法為某一區(qū)域改善環(huán)境質(zhì)量、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)給出系統(tǒng)性解決方案。
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)和提升環(huán)境管理水平的需求十分迫切。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為健全源頭預(yù)防體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度應(yīng)運(yùn)而生。習(xí)近平總書記在2023年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”，為新時(shí)期健全源頭預(yù)防體系指明了方向。
二、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控主要從以下三個(gè)方面完善了以環(huán)評(píng)制度為主體的源頭預(yù)防體系。一是從局部微觀管理到全域精細(xì)管控，增強(qiáng)了源頭預(yù)防體系的系統(tǒng)性和全面性；二是壓實(shí)地方黨委和政府主體責(zé)任，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)作為，實(shí)現(xiàn)了源頭預(yù)防的關(guān)口前移；三是實(shí)現(xiàn)“一圖盡覽”“一表盡查”，提升了源頭預(yù)防體系服務(wù)效能。
1、增強(qiáng)了源頭預(yù)防體系的系統(tǒng)性和全面性。
首先，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及突出生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)分析，構(gòu)建從問題到解決方案的空間生態(tài)環(huán)境管控框架和系統(tǒng)管控策略。彌補(bǔ)了規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)條塊、碎片化的不足，可以解決多個(gè)規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評(píng)在重疊區(qū)域（流域、海域）管控邏輯不一、管控內(nèi)容矛盾的問題，提升了源頭預(yù)防體系的系統(tǒng)性。
其次，不同于傳統(tǒng)規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是覆蓋全域的環(huán)境準(zhǔn)入。規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的對(duì)象是《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》規(guī)定的具體規(guī)劃和項(xiàng)目，在空間上表現(xiàn)為不連續(xù)的小區(qū)域、線和點(diǎn)，存在管理空白。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不針對(duì)特定對(duì)象，為國土空間全域提供了全覆蓋的差異化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求，提升了源頭預(yù)防體系的全面性。
2、變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了源頭預(yù)防關(guān)口前移。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控將環(huán)境準(zhǔn)入由“一事一議”的被動(dòng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助政府綜合決策的主動(dòng)管理。在過去的源頭預(yù)防體系中，環(huán)評(píng)的責(zé)任在開發(fā)主體，政府只是被動(dòng)行使審批把關(guān)的職能。在審批把關(guān)中，受限于開發(fā)主體提供的資料不全以及審批時(shí)間的限制，管理部門往往無法精準(zhǔn)地提出管控要求。這種被動(dòng)性弱化了源頭預(yù)防的約束效力。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不受限于具體的規(guī)劃或項(xiàng)目，為地方政府提供了主動(dòng)管理的制度工具。在系統(tǒng)梳理地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀、承載、問題的基礎(chǔ)上，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量、資源利用約束立在前面，形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間框架和管控規(guī)則。讓政府管理從被動(dòng)跟著規(guī)劃、項(xiàng)目走，變?yōu)橹鲃?dòng)指導(dǎo)政策規(guī)劃制定、項(xiàng)目落地。在決策源頭解決區(qū)域發(fā)展的宏觀布局、生態(tài)環(huán)境約束性問題，彌補(bǔ)了規(guī)劃環(huán)評(píng)前端的管理空白。
3、提升了生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的服務(wù)效能。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控?cái)?shù)字化信息平臺(tái)提供了生態(tài)環(huán)境管理要求的圖形化集成查閱工具，實(shí)現(xiàn)了管控要求“整裝成套、一圖盡覽、一表盡查”，還可以快速進(jìn)行智能環(huán)境準(zhǔn)入研判、選址選線環(huán)境合理性分析等。借助生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的空間、集成優(yōu)勢(shì)，有利于基層管理部門在規(guī)劃編制、項(xiàng)目招商引資、項(xiàng)目審批中科學(xué)決策；有利于市場(chǎng)主體通過自主查詢，主動(dòng)規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；有利于重大民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在滿足生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求的前提下，快速通過審查審批。
三、新階段健全源頭預(yù)防體系的要求
《意見》明確提出發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的精細(xì)化管理，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)管等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)改革試點(diǎn)，探索構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系。新階段健全源頭預(yù)防體系的關(guān)鍵要求如下：
1、加快完善源頭預(yù)防體系的頂層設(shè)計(jì)。
以改善環(huán)境質(zhì)量，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為核心，推動(dòng)形成層級(jí)清晰、范圍明確的源頭預(yù)防體系。做好制度銜接和聯(lián)動(dòng)管理，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)各自的功能定位、責(zé)任邊界和銜接關(guān)系，避免重復(fù)評(píng)價(jià)。優(yōu)化規(guī)劃環(huán)評(píng)體系及范圍，動(dòng)態(tài)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為抓手，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)改革試點(diǎn)。
2、充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的宏觀指導(dǎo)作用。
強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在協(xié)調(diào)跨區(qū)域、流域發(fā)展和保護(hù)關(guān)系方面的作用，探索跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控協(xié)同機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)國家重大戰(zhàn)略指向區(qū)域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)，為落實(shí)國家戰(zhàn)略、制定區(qū)域中遠(yuǎn)期規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境管理重大決策提供支撐。
3、進(jìn)一步理順源頭預(yù)防體系的技術(shù)鏈條。
完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)規(guī)范，動(dòng)態(tài)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果。優(yōu)化環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的指導(dǎo)和約束，加強(qiáng)環(huán)評(píng)與排污許可技術(shù)規(guī)范的銜接，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可有效聯(lián)動(dòng)的技術(shù)體系。
4、強(qiáng)化評(píng)估考核，把生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施成效評(píng)估作為優(yōu)化環(huán)評(píng)管理的重要依據(jù)。
推動(dòng)將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)責(zé)任考核，鼓勵(lì)地方將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入綠色低碳發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等考核。對(duì)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施成效好，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)已達(dá)成的地區(qū)，支持開展簡(jiǎn)化報(bào)告書（表）的內(nèi)容、“打捆”審批、免予辦理備案等改革探索。對(duì)生態(tài)功能明顯下降的優(yōu)先保護(hù)單元，生態(tài)環(huán)境問題突出的生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)管控單元以及環(huán)境質(zhì)量明顯下降的其他區(qū)域，重點(diǎn)開展環(huán)評(píng)技術(shù)復(fù)核，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落實(shí)中存在的突出問題納入中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。
（作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心副主任）