加強數(shù)字政府建設是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局的重要舉措，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。習近平總書記指出，“要全面貫徹網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐”。近年來，我國數(shù)字政府建設勢頭良好，數(shù)字技術對國家治理的支撐作用已逐漸顯現(xiàn)。但與此同時，數(shù)字政府建設中的形式主義和部門本位主義開始露頭，盲目建設、重復建設等問題日益凸顯，數(shù)字政府建設投入產(chǎn)出比低、整體效能不高的問題亟待重視。
當前數(shù)字政府建設的低效問題
數(shù)字基礎設施分散建設、重復建設、盲目建設的現(xiàn)象明顯，資源浪費問題突出。數(shù)字化治理需要依托數(shù)字化的平臺和系統(tǒng)展開。從當前實踐來看，各級政府機關大多傾向于選擇自主開發(fā)新的數(shù)字化系統(tǒng)，而較少選擇在其他主體已搭建的系統(tǒng)和平臺上接入服務。地方各級政府及其部門，乃至街道、社區(qū)大量通過政企合作、政府購買服務等方式，建有互不統(tǒng)屬的“指揮中心”“城市大腦”“智慧駕駛艙”等數(shù)字系統(tǒng)和平臺。政府各部門之間和上下級機關之間缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌規(guī)劃，橫向上無法打通，縱向上無法貫通，存在分散建設問題；大量資源一而再、再而三地投入到相同和相似功能的開發(fā)中，存在重復建設問題；部分系統(tǒng)僅是為追求“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的政績而開發(fā)，可用性差，或無法正常投入使用，或在升級迭代過程中迅速被淘汰，存在盲目建設問題。上述情況造成了大量公共資源浪費，同時也影響數(shù)字政府建設的整體進程，甚至可能誘發(fā)權力尋租和腐敗。
系統(tǒng)間融合度低，數(shù)字公共服務的碎片化特征明顯，額外增加工作人員和群眾負擔。分散開發(fā)的系統(tǒng)之間相互獨立、互不聯(lián)通，影響了公共治理網(wǎng)絡的形成，也給基層工作人員和社會公眾帶來額外負擔。由于系統(tǒng)的口徑和標準不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)的共享交換、上傳下達等無法實現(xiàn)全自動處理，很多時候需要由人工補錄補傳。有時同一部門不同條線的工作采用了不同的數(shù)字系統(tǒng)，基層工作人員需要登錄多個系統(tǒng)開展運行維護工作，負擔較重。同時，面對分散建設的數(shù)字化平臺，社會公眾獲取在線公共服務往往需要下載多個移動應用，注冊多個賬號，反復填寫提交相近或相同的信息，不僅未能享受到數(shù)字技術帶來的治理紅利，反而增加了額外的操作負擔。
數(shù)據(jù)資源共享開放推進緩慢，制約數(shù)據(jù)效用發(fā)揮。政務數(shù)據(jù)共享和開放程度低、推進慢的問題長期影響和制約著數(shù)字政府建設。“十四五”規(guī)劃《綱要》強調(diào)加強公共數(shù)據(jù)開放共享，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也強調(diào)要推進政府和公共服務機構數(shù)據(jù)開放共享，但實際效果并不理想，“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”依然普遍存在。作為數(shù)據(jù)采集者的政府機關共享和開放數(shù)據(jù)的意愿較低，導致政務數(shù)據(jù)資源的內(nèi)部共享和外部開放存在斷點和壁壘，通過大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的目標難以實現(xiàn)。實踐中數(shù)據(jù)的流通主要依靠“疏通關系”“個人協(xié)調(diào)”“一事一議”的非制度化模式進行，既影響數(shù)據(jù)效用的發(fā)揮，也存在較高的數(shù)據(jù)安全風險。
數(shù)字政府建設低效的主要成因
數(shù)字政府建設中存在形式主義問題。建設數(shù)字政府，其核心在于利用現(xiàn)代數(shù)字技術提升治理水平、破解治理難題，更好建設人民滿意的服務型政府。但部分政府機關在推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，未能堅持以人民為中心的發(fā)展思想，存在著一定的形式主義傾向。在開展相關工作時，以完成上級考核任務、凸顯數(shù)字化轉(zhuǎn)型政績?yōu)閷?，片面追求建設平臺數(shù)、用戶注冊數(shù)等可量化的顯性指標，忽視數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在規(guī)律和人民群眾對數(shù)字政府的真正需求，導致建設方向出現(xiàn)偏差。
數(shù)字政府建設中存在部門本位主義傾向。建設數(shù)字政府，旨在通過數(shù)字化平臺打破層級和部門區(qū)隔，真正形成跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的一體化管理機制，實現(xiàn)整體政府理念。但當前實踐中，部分政府機關存在一定的部門本位主義傾向，未能站在整體和全局的高度制定規(guī)劃、部署任務，而是試圖通過掌控數(shù)字基礎設施、搶占重要數(shù)字資源、壟斷核心數(shù)據(jù)來固化部門利益，謀求本部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的主導地位，導致出現(xiàn)大量的分散建設、重復建設、盲目建設。
提升數(shù)字政府建設效能的有效路徑
強化中央層面對數(shù)字政府建設的頂層設計和整體統(tǒng)籌。加強中央層面關于數(shù)字政府建設的統(tǒng)籌規(guī)劃和硬性約束，起草制定數(shù)字政府建設的專門規(guī)劃，秉持全局觀念統(tǒng)籌數(shù)字基礎設施建設和數(shù)據(jù)要素流動，明確數(shù)字政府建設中各層級各部門的權責分配，并規(guī)范政企合作的形式。同時應進一步明確數(shù)字政府建設的主責機構，做好牽頭抓總工作，增強工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。
強化省級主管部門的統(tǒng)管統(tǒng)建，建立行之有效的調(diào)控機制。在數(shù)字政府建設規(guī)劃或相關政策文件中明確賦予省一級主責部門對省域內(nèi)數(shù)字政府建設工作的統(tǒng)籌權，同時匹配相應的控制機制和調(diào)節(jié)手段。省級主責部門可根據(jù)黨中央相關政策精神，結(jié)合本省域內(nèi)的實際情況制定詳細規(guī)劃，統(tǒng)一技術標準和要求，對重要數(shù)字系統(tǒng)和平臺實行統(tǒng)管統(tǒng)建；同時負責審批省域內(nèi)市縣級政府及其職能部門的建設規(guī)劃和具體項目，并就后續(xù)實施情況開展跟蹤監(jiān)督和評估。逐步推動各省接入全國一體化的數(shù)字政務系統(tǒng)。
強化對財政資金使用的監(jiān)督把控。進一步強化政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關預算的編制、審查、批準程序，優(yōu)化預算科目和統(tǒng)計口徑，對各級政府機關用于數(shù)字化建設的費用進行整體統(tǒng)籌。由數(shù)字政府建設的主責部門在預算編制階段對各機關數(shù)字化轉(zhuǎn)型的預算投入做事前把控，并由預算監(jiān)督部門結(jié)合項目建設的實際效果對預算資金的使用進行評估、審計和其他形式的監(jiān)督。
完善配套法律法規(guī)，確立數(shù)據(jù)資源共享開放的基礎性規(guī)則。2021年通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》對“政務數(shù)據(jù)安全與開放”作出了專章規(guī)定，但相關規(guī)定都較為原則，尚未形成明確、清晰的操作指引。制定公共數(shù)據(jù)共享和開放的行政法規(guī)，破除各部門各地方對公共數(shù)據(jù)的壟斷思維，準確界定公共數(shù)據(jù)范圍，明確公共數(shù)據(jù)處理全流程全周期中各方主體的權利義務，建立相關的激勵和監(jiān)督問責機制，緩和數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用之間的緊張關系，推動公共數(shù)據(jù)更好發(fā)揮其治理效能。
（作者系中國政法大學校長）