作者：國際關(guān)系學(xué)院研究生部主任、教授、博士生導(dǎo)師 楊華鋒
政治與行政的二分構(gòu)成了現(xiàn)代公共行政學(xué)的邏輯起點?；仡櫖F(xiàn)代公共行政學(xué)百余年發(fā)展歷程，不論側(cè)重工具主義、技術(shù)理性的管理主義學(xué)派，還是堅守民主價值、強調(diào)價值理性的新公共行政、黑堡學(xué)派，均離不開對政治與行政關(guān)系的持續(xù)討論。盡管我國政治體制架構(gòu)不存在像西方那樣的政治與行政二分，但官僚制同樣是我國政府運作的組織形式，官僚化運作體系自古已然。就古今治理體系而言，對其生存和發(fā)展最直接、最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，不外乎都是“不負(fù)責(zé)任的官僚主義、部分官員的腐敗、政策執(zhí)行的危機或行政體系的低效率”。由古及今，政治生態(tài)、行政生態(tài)在不同時期有著典型的差異性，但生態(tài)要素與環(huán)境變遷無一例外影響著治理能力提升與治理效能發(fā)揮。一般而言，好的制度、好的組織結(jié)構(gòu)和運作、好的價值理念是治理能力得以提升的主要方面。其中，好的制度與好的價值理念往往發(fā)軔于好的政治家，而好的組織結(jié)構(gòu)和運作往往依賴于良好的行政官僚體系及其理性支持。
一、問題緣起
理想而有效的風(fēng)險治理機制往往是以政治家統(tǒng)領(lǐng)技術(shù)官僚。在當(dāng)前風(fēng)險無處不在的背景下，治理體系除了要保有常態(tài)運作能力，還應(yīng)具備應(yīng)對非常態(tài)沖擊的能力。前者只需要官僚按部就班即可處理，后者則需政治家予以回應(yīng)。官僚和政治家是兩類不同的政治行為體，有不同心智、不同能力，匹配不同崗位。揆諸史乘，每當(dāng)時代發(fā)生巨變，政治人物必將隆重登場。在失去方向感的、令人沮喪的糟糕氛圍中，政治家會再次領(lǐng)取主宰和拯救歷史命運的“權(quán)杖”。大變局時代，政治家往往扮演著關(guān)鍵角色，決定政治場域的發(fā)展軌跡與制度演變。
學(xué)界對于政治家不像企業(yè)家那樣有著較為豐富的系統(tǒng)研究。企業(yè)家自18世紀(jì)問世以來，經(jīng)歷了康替龍的“風(fēng)險承擔(dān)者”、薩伊的“指揮協(xié)調(diào)者”、馬歇爾的“企業(yè)家才能”、熊彼特的“創(chuàng)新者”、奈特的“不確定決策者”、卡森的“稀缺資源判斷性決策者”等系列角色規(guī)劃。近代以來，韋伯所宣揚的資本主義精神為企業(yè)家行為尋求積極的倫理認(rèn)可，并以宗教禁欲主義規(guī)范企業(yè)家行為，繼而誕生了現(xiàn)代企業(yè)家的職業(yè)觀念。現(xiàn)代企業(yè)家扮演著風(fēng)險承擔(dān)者、決策者、創(chuàng)新者、協(xié)調(diào)者、領(lǐng)導(dǎo)者等角色，是推動企業(yè)制度創(chuàng)新與社會經(jīng)濟發(fā)展的核心力量?；趯ζ髽I(yè)家風(fēng)險性、創(chuàng)新性、協(xié)調(diào)性、決策性等領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)的研究，數(shù)十年來，企業(yè)家精神也成為政治學(xué)與公共管理的關(guān)注點，特別是新公共管理改革運動肇興以來，漸成“企業(yè)家政府”“企業(yè)型政府”論。這些理論強調(diào)創(chuàng)新、積極、彈性，將企業(yè)重視成本、品質(zhì)和追求顧客滿意等理念與策略注入公共治理體系，提升行政效率、服務(wù)品質(zhì)，構(gòu)建具有企業(yè)家精神的政府，使行政人員具備主動創(chuàng)新、善于發(fā)掘機會、勇于承擔(dān)風(fēng)險、善用輿論與媒體、建立外部聯(lián)盟、善于駕馭和把握環(huán)境、擅長溝通與說服，以及塑造誘致的組織文化等行動能力。也有學(xué)者嘗試使用“制度企業(yè)家”來指稱具有企業(yè)家精神的政治人物或思想家。他們認(rèn)為，社會規(guī)范在很大程度上是由西方的蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、洛克和中國的孔子、孟子、老子、莊子、朱熹、王陽明等先哲所塑造的，并將其稱為“制度企業(yè)家”。
“士人精神”一詞與“政治家精神”一詞的內(nèi)涵相近。士人在社會政治生活中具有特殊的地位與作用，既是中國傳統(tǒng)文化的實際載體，同時也在傳統(tǒng)的承載下塑造自身，形成了獨具特色的存在方式和思維方式，在中國傳統(tǒng)文化的覆蓋下形成士人精神。士人精神的核心是“內(nèi)圣外王”，即在個人的道德修為上“崇圣”，在社會行為上追尋“王道”理想。在我們看來，政治家精神既是對士人精神的傳承與發(fā)展，也是對企業(yè)家精神的借鑒與學(xué)習(xí)。正如企業(yè)家才能、企業(yè)家素質(zhì)關(guān)乎企業(yè)生死存亡一樣，政治家、政治家精神的揚抑亦關(guān)乎治理變革的成敗。
二、變法革新中的政治家
政治家往往具有褒義，不等同于政治人物。政治家在強調(diào)其從事或積極投入政治實踐之外，更突出強調(diào)其具有的政治理想、肩負(fù)的道德使命等。古代，凡是有建樹的政治家，對當(dāng)時的社情和利弊都有透徹的了解。歷史上，影響較大的變法革新較多。緣何一朝一代的制度改良與創(chuàng)新困難重重，而致力于顛覆與重塑政治體系的革命卻屢獲成功？長期以來，史學(xué)界對變法革新成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)的討論頗多，在此不贅述。政治學(xué)領(lǐng)域較多以當(dāng)代改革為焦點，多從宏觀制度體系、中觀改革舉措出發(fā)，采用階級分析、利益分析等方法予以闡釋、研究，而較少從政治家精神這一微觀角度予以探討。
歷代變法革新中，涌現(xiàn)出眾多政治家、改革家，囊括封建帝王、王公貴族、士人精英、社會賢達等。由于我們主要檢視帝制時代、“家天下”中的政治與行政關(guān)系，為避免陷入宗法、姓氏窠臼，也為探討政治家精神的一致性，暫不將封建帝王納入分析范圍。結(jié)合變法代表性與社會轉(zhuǎn)型典型性，本文選取8次變法運動作為研究對象，即春秋戰(zhàn)國時期的管仲變法、子產(chǎn)改革、商鞅變法，西漢末的王莽改制，唐后期的永貞革新，北宋的王安石變法，明萬歷年間的張居正改革以及清末的戊戌變法。
就制度創(chuàng)設(shè)而言，管仲、子產(chǎn)、商鞅是相對成功的。管仲變法使齊國實現(xiàn)富國強兵的目標(biāo)，奠定春秋首霸基礎(chǔ)。子產(chǎn)系鄭穆公之孫，在外患頻仍、內(nèi)亂迭起、民生凋敝的時刻出任執(zhí)政大臣推行改革，外御強敵、內(nèi)理國事，使鄭國以彈丸小國在戰(zhàn)爭頻發(fā)的春秋戰(zhàn)國時期仍能歷經(jīng)21位國君，享國祚432年，功勞不可磨滅。再如商鞅，盡管他未得善終，但其身雖滅、其法俱存。商鞅從根本上改變了秦國政治、軍事的落后面貌，境內(nèi)移風(fēng)易俗、民以殷盛、國以富強、百姓樂用、諸侯親服，為秦國的后續(xù)強盛奠定了基礎(chǔ)。
反之，如王莽改制、永貞革新、王安石變法、張居正改革和戊戌變法在整體上則難言成功。其中，王莽推王田、井田，禁止奴婢買賣，希望遏制土地兼并和貧富分化，但理想化的一紙詔令難與私有制發(fā)展的時代宿命相抗衡，不顧當(dāng)時的歷史條件一味地尊古復(fù)古是行不通的。王莽改制中王田私屬侵犯了官僚貴族與豪強地主的利益，貨幣改革措施與官吏執(zhí)行中的魚肉百姓又致農(nóng)商失業(yè)與食貨俱廢，富者不得自保，貧者無以自存。王安石變法中的制度安排在宋神宗歿后被司馬光悉數(shù)盡廢，雖說后世之君再次恢復(fù)王安石變法中的部分內(nèi)容，但因政治家精神滑落而產(chǎn)生諸多黨派之爭，變法運動徒有其名。明代張居正改革十年，其間肅清吏治、鞏固邊防，但身后旋遭清算，改革措施停擺。清末危殆之際，康有為、梁啟超等人仿效日本明治維新以變法圖自強，但因兩國變法權(quán)力稟賦迥異徒生悲戚。
三、政治家精神的呈現(xiàn)：重民、革新與奉獻
韋伯認(rèn)為，熱情、責(zé)任感和判斷力是政治家三種重要的精神特質(zhì)，除此之外又強調(diào)政治家對政治的獻身必須起自熱情、養(yǎng)于熱情而又有著強韌自制。這與中國古代士人精神在邏輯上具有一致性。
其一，重民精神：先國后君，重民愛民。首先，先國后君。公在前，私在后?！豆茏?middot;大匡》中，召忽說，百歲之后，廢吾所立，奪吾糾也。雖得天下，吾不生也。管仲駁斥道，夷吾之所死者，社稷破，宗廟滅，祭祀絕，則夷吾死之。夷吾生則齊國利，夷吾死則齊國不利。足見，“管子者，齊國之公人，非公子糾之私人也”。其次，重民愛民。重民愛民主要表現(xiàn)在以民為本、鼓勵監(jiān)督、敬畏民意等方面。《管子·牧民》言：政之所興，在順民心。政之所廢，在逆民心。鼓勵人民監(jiān)督，推“嘖室之議”，強調(diào)要敬畏“民”。《管子·小稱》亦言：我有善，則立譽我；我有過，則立毀我。當(dāng)民之毀譽也，則莫歸問于家矣，故先王畏民。與之相似，子產(chǎn)也非常重視國民監(jiān)督，“不毀鄉(xiāng)校”為一例證。由此《史記·滑稽列傳》傳曰：子產(chǎn)治鄭，民不能欺。另，《管子·小問》中，桓公問：我欲勝民，為之奈何？管仲明確反對：勝民為易。夫勝民之為道，非天下之大道也。使民畏公而不見親，禍亟及于身，君之國岌乎。均見重民、愛民的價值取向。
其二，革新精神：革舊立新，剛毅決絕。“能革舊法之弊而建設(shè)新法者，第一流政治家；因舊法而補救其偏弊者，第二流也；以身奉法而使其僚罔敢不奉法者，第三流也。”《管子·小匡》中鮑叔牙對齊桓公說，（管仲）制禮義（可）法于四方，足見管子立新之能。許多政治家往往恪守一家之說，獨尊本門本派。各家各派學(xué)說均有其優(yōu)缺點，真正用于治國就會暴露出片面性。管子打破門戶之見，秉持雜家思想，凡是有利于富國富民的，皆取而用之，表現(xiàn)出管子改革的創(chuàng)新精神。子產(chǎn)“作封洫”，明確承認(rèn)土地私有制；“作丘賦”，以丘為單位征收軍賦，擴充兵源；“鑄刑書”，將法律澆鑄在鼎上公布于眾，明確將法律視為公器，而不是隱為私器，在歷史上屬首次。子產(chǎn)為政之初，推行什伍制度，遭貴族反對，揚言“孰殺子產(chǎn)，吾其與之”予以威脅，子產(chǎn)不為所動，明言“茍利社稷，生死以之”。當(dāng)秦孝公“今吾欲變法以治，恐天下之議我也”有所猶豫糾結(jié)之時，商鞅亦說，“‘疑行無名，疑事無功。’圣人茍可以強國，不法其故；茍可以利民，不循其禮”。另外，像王安石“天變不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”、張居正“茍利國家，敢惜捐軀而碎首”、譚嗣同“各國變法，無不從流血而成，有之請自嗣同始”等均凸顯“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”的剛毅決絕。
其三，奉獻精神：修身正己，進退有據(jù)。政治家不僅要有“鴻鵠之志”，兼具革舊立新之能，而且要有嚴(yán)格的修身正己及深藏功與名的奉獻精神。就修身而言，王莽早年生活簡樸、為人謙恭、勤奮博學(xué)，對母親、寡嫂秉持孝道，撫養(yǎng)兄長之子，結(jié)交社會名士，侍奉宗室諸叔伯，十分周到，是世人眼中的道德楷模。但以“正統(tǒng)”觀念評之，王莽確有“篡位”之實，其之前的德行往往被后人視為“奸猾”。然而，王莽尊古復(fù)古、追求《周禮》，更多的是烏托邦式的空想，盡管這種理念在當(dāng)時也有強烈的社會期許。王莽失敗后，變法禪賢的政治理論從此消失，漸變?yōu)榈弁跞f世一統(tǒng)的思想。政治只求王室之安全，亦絕少注意到一般的平民生活。這不是王莽個人的失敗，是中國史演進過程中的一個大失敗。誠如呂思勉所言，新莽之所行，蓋先秦以來志士仁人之公意，其成其敗其責(zé)，皆當(dāng)由抱此等見解者共負(fù)之，非莽一人所能尸其功罪也。新莽之為人，迂闊而不切于事情，其行之誠不能無失。其成其敗，皆非一人之責(zé)也。與之不同的是，唐晚期永貞革新中的王伾、王叔文等人，在唐順宗登基之后，驟然大權(quán)在握，“謀議唱和，日夜汲汲如狂，互相推獎，曰伊、曰周、曰管、曰葛，儼然自得，謂天下無人；榮辱進退，生于造次，惟其所欲，不拘程式。士大夫畏之，道路以目”。他們雖自比伊尹、周公、管仲和諸葛孔明，卻濫權(quán)隨意拔擢，修身不正、執(zhí)事不公。
就進退而言，任何一種變法革新都難以在保障既得利益的同時實施變法，特別是在社會資源生產(chǎn)性、流動性較低的傳統(tǒng)社會，改革目標(biāo)的帕累托優(yōu)化難以實現(xiàn)，社會福利的增量效率很難提高，變法革新均難免要對存量開刀。于是改革阻力滋生，權(quán)力關(guān)系盤根錯節(jié)，稍有不慎就有“法亡命喪”之虞。商鞅在變法中集軍政大權(quán)于一身，權(quán)力集中為其改革提供了有力保障，但作為政治家此時應(yīng)有所警覺與收斂，因此時變法風(fēng)氣已成，沒有必要持續(xù)變法之初的強權(quán)模式。曾有隱士勸告，商鞅應(yīng)該回到封地低調(diào)度日，商鞅不以為意，實為進退失據(jù)。王安石的政治性格與商鞅頗有相似處。宋代馬永卿所編的《元城語錄》中有言：“（王安石）得君之初，與主上若朋友，一言不合己志，必面折之，反復(fù)詰難，使人主伏弱乃已。”雖君臣無間，但畢竟是帝制時代之帝王，即便是“耳根子軟”的宋神宗后期在心理上也難以抑制對王安石的反感。王安石的幸運在于生活在“君與士大夫共治天下”的北宋，政治氛圍較為寬松，否則其身后恐怕遠(yuǎn)非“門前無爵罷張羅……慟哭一聲唯有弟”了。再如，張居正父親去世，遵制，他應(yīng)去官返鄉(xiāng)、丁憂守制，而“在官守制”之舉，為其身后從“言不能盡，官不能酬”的精忠大勛淪為“專權(quán)亂政，罔上負(fù)恩”的“千古罪人”埋下伏筆。誠然，成就千秋功業(yè)是政治家孜孜以求的目標(biāo)，但人有不為也，而后可以有為，政治家應(yīng)審時度勢，當(dāng)進則進、當(dāng)退則退是其精神內(nèi)核。由此觀之，在“三千越甲終吞吳”中做出重大貢獻的范蠡“知進退存亡，而不失其正”，為后世大加贊許。“已立平吳霸越功，片帆高揚五湖風(fēng)。不知戰(zhàn)國官榮者，誰似陶朱得始終”，可謂是對其奉獻精神的高度贊揚。
四、政治家精神的揚抑：行政理性
政治家精神的存續(xù)與發(fā)展雖然始于政治家的個人德行，但仍受行政官僚體系的支持與制約。雖然人人都批評官僚體制、官僚制度，但也都知道沒有官僚體系是不行的。20世紀(jì)80年代至90年代主要發(fā)達國家和地區(qū)新公共管理運動方興未艾時，“摒棄官僚制”“突破官僚制”“超越官僚制”等話語風(fēng)起云涌，仿佛即將跨入沒有官僚體系的時代。事實上，對官僚體制和官僚理性的批判從來就是一個偽命題。在官僚制的理性精神尚未得到張揚、其合理性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮的條件下，妄談摒棄官僚制，不僅不合時宜，誤導(dǎo)行政改革的方向，墜入范式移植的陷阱，更背離實事求是的精神。官僚理性有著不可忽略的持久生命力和應(yīng)用價值。這種理性不僅是當(dāng)下討論的議題，亦是審視歷代變法革新所不容忽略的核心議題，其關(guān)乎政治家精神的褒貶揚抑。變法革新中，政治家精神是否能夠自由舒展、政治理想是否能夠?qū)崿F(xiàn)，在執(zhí)行階段其關(guān)鍵因素是行政官僚體系的理性支持與否。無論古今，行政理性的譜系無一例外，均涉及權(quán)力基礎(chǔ)、資源稟賦、官僚效率及領(lǐng)導(dǎo)能力等內(nèi)容，特別是在崇尚權(quán)力的前現(xiàn)代社會、帝制時代，權(quán)力理性尤為突出。
其一，權(quán)力預(yù)算與執(zhí)行的平衡。就權(quán)力交互而言，行政理性的本質(zhì)在于尋求權(quán)力預(yù)算與權(quán)力行使之間的平衡。行政理性要求變法革新行為必須有明確的目標(biāo)，并圍繞該目標(biāo)分析權(quán)力稟賦結(jié)構(gòu)，評估其權(quán)力現(xiàn)狀與未來潛力，并以此作為擬定行政方略的預(yù)算依據(jù)。因而，行政理性需要對權(quán)力賴以存在的各種復(fù)雜的、變化的力量做出正確評價，只有得到這些力量的支持、默許或在這些力量暫時不介入的情況下，才能有效實現(xiàn)權(quán)力目標(biāo)。否則，一旦權(quán)力預(yù)算執(zhí)行失衡，行政理性就面臨破產(chǎn)危機，執(zhí)行就會偏離政策目標(biāo)。歷代變法革新中，失去行政理性就如失去行動能力，此時，政治家精神將四處游蕩、無處安放，制度創(chuàng)新與變法績效將無從談起。因而，培育與弘揚政治家精神，必須關(guān)注行政理性，若背離或缺乏行政理性支持，就往往會事與愿違。王安石根據(jù)早年在地方的執(zhí)政經(jīng)驗，主政中央時強制推行青苗法，自恃中央專權(quán)，卻缺乏對權(quán)力執(zhí)行過程的預(yù)判，“一刀切”政策帶來指標(biāo)性行政，在地方官吏推行中存在諸多“變異性”“選擇性”執(zhí)行，導(dǎo)致結(jié)果與預(yù)期存在重大偏差。其“市易法”的本意在收購滯銷貨，后在各地演變成專收緊俏物，地方官衙成為逐利機構(gòu)，官員經(jīng)商，與民爭利、奪利，官商勾結(jié)作風(fēng)愈演愈烈，嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)。當(dāng)反對派提出批評后，為掩蓋錯誤，他們又借助手中權(quán)力和皇帝信任，對反對派進行排斥和打擊。誠然，愈是優(yōu)秀的政治家，愈是敢作敢為、敢于擔(dān)當(dāng)，但這樣的政治家容易導(dǎo)致權(quán)力過度集中甚至難以控制的局面。當(dāng)大權(quán)在握時，看似政治上無比強大，但隨著權(quán)力不斷擴張，其自身政治基礎(chǔ)持續(xù)被削弱，進而日益被孤立，最終改革寸步難行。永貞革新、戊戌變法直接體現(xiàn)了這種權(quán)力預(yù)算與權(quán)力執(zhí)行間的失衡。二者都寄望于弱勢君主。前者，皇帝性命操于宦官之手。永貞革新剛啟動，就遭到宦官集團與藩鎮(zhèn)勢力的強烈反對，他們發(fā)動政變，幽禁了唐順宗。王伾、王叔文遭貶逐，旋即被賜死，柳宗元、劉禹錫等八人被貶為邊州司馬，史稱“二王八司馬”事件。后者寄望于光緒帝，變法者除知識精英外，無軍政、社會基礎(chǔ)，盡管“光緒十六年下歸政之詔，布告天下。然皇上雖有親裁大政之名，而無其實，一切用人行政皆仍出西后之手?；噬弦嗌钪艘?，徒以無權(quán)不能遽行。下有老耄守舊之大臣，屢經(jīng)嚴(yán)責(zé)而不恤，上有攬權(quán)猜忌之西后，一切請命而不行，今以無權(quán)之故，一切所為，非其本意”。權(quán)力預(yù)算不足而權(quán)力目標(biāo)期望卻高，權(quán)力預(yù)算及權(quán)力稟賦與權(quán)力目標(biāo)期待間的差距可見一斑。相反，管子、子產(chǎn)、商鞅變法時，大權(quán)在握，權(quán)力預(yù)算與權(quán)力執(zhí)行處于大致均衡狀態(tài)，其變法革新舉措就推進順利。
其二，不確定性環(huán)境中的確定性思維。行政官僚體系對權(quán)力執(zhí)行過程中的預(yù)測是一種確定性的預(yù)測體系，具有天然的保守性。盡管傳統(tǒng)社會并沒有工業(yè)社會和信息社會中的復(fù)雜議題與不確定性內(nèi)容，但易地而處，我們也可理解傳統(tǒng)社會中官員并沒有專門知識技能培養(yǎng)，即便是受過良好教育，也多是圣人文章，少有專業(yè)性技能，所以眾多事務(wù)的處理主要由幕僚和胥吏來完成。不論是師徒相傳還是家族世襲，幕僚與胥吏多是經(jīng)過一定時間的學(xué)習(xí)、培養(yǎng)而來，做起事來有條不紊、循規(guī)蹈矩，絲毫不差，由此，反過來對官員行為構(gòu)成影響與鉗制，并將規(guī)則性、保守性傳遞給官員。然而，政治家精神的創(chuàng)新性、革新性是具有冒險意識的不確定性思維，特別是對制度創(chuàng)新、對潛在風(fēng)險的預(yù)估都存在巨大的不確定性，所以，在傳統(tǒng)社會中，政治家精神往往受到先天性抑制?？梢哉f，政治家群體本身就是行政官僚體系中的異數(shù)，從其嶄露頭角起，就始終要面對行政官僚體系的壓制與排斥。如果政治家群體占到上風(fēng)，那么政治家精神也就可以得到相應(yīng)的弘揚；如果行政官僚體系占到上風(fēng)，那么就意味著制度體系趨于保守。嚴(yán)重的話，官僚社會化的推進，會進一步窒息社會活力，誘致政治發(fā)展墜入低水平均衡的陷阱。質(zhì)言之，確定性思維意味著對不確定性的恐懼，思維極度理性的人們總是傾向于把所有的未知條件轉(zhuǎn)化為已知條件。這樣一來，一切問題都在可控范圍內(nèi)。官僚理性就是這樣的典型，確定性的情況有程序性安排，不確定性的情況則無例可循，難以照章辦事，因此就傾向于將不確定性滌除或轉(zhuǎn)化為確定性。
其三，避責(zé)理性役使下的否決。當(dāng)確定性偏好在參與決策或主導(dǎo)決策時，就會帶來另外一種行為理性，即偏好否決或否定。比如，商鞅變法前夕與群臣辯論之時，杜摯說：“利不百，不變法，功不十，不易器。法古無過，循禮無邪。”這種基于利益計算的質(zhì)問，本質(zhì)是對變法持反對意見和否定態(tài)度。對行政官僚體系而言，反對變法革新可能是因新制度對其構(gòu)成利益損害，這種反對是普遍的、常規(guī)的。除利益計算外，更為典型的是基于行政理性計算的否定，行政理性的反對與否定更多地表現(xiàn)為行政避責(zé)。在該視域下，行政體系“不可以”的力量往往比“可以”的力量大，否定一件事總比肯定一件事來得容易，一句“祖宗之法不可變”即可。否決、否定為什么有市場？因為否定不需要承擔(dān)太多的責(zé)任，而一旦同意或肯定某事，則往往給行政人員一種“錯覺”，即要承擔(dān)確定性責(zé)任，或者承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，對行政人員而言，其理性偏好自然傾向于否定而不是肯定。
綜上所述，可以說歷代變法革新發(fā)軔于政治家精神，而功成于行政理性支持。任何制度的改革，都必須依靠其原有資源，獲得廣泛力量的支持，才有成功的希望。這種支持的力量越大，改革越順利，成就越大。政策一定不能引發(fā)太過強烈的逆向動員，以防止其窮盡資源卻不能持續(xù)性地增強影響力。因此，理性的行動是不斷提升資源集聚能力，提升政治影響力，而不是相反。這種對既有資源的充分理解、消化與利用是變法革新成功的必要條件。對不同利益群體的整合、對不同意見的消弭本身也是考驗行政理性水平與能力的重要尺度。因此，審時度勢、適時妥協(xié)也是成熟行政官僚的理性內(nèi)容。唐永貞革新時，其改革者的權(quán)力基礎(chǔ)是非常脆弱的。因之前權(quán)力長期掌控在宦官和藩鎮(zhèn)手中，而改革者是權(quán)力位階較低的新人。此時，權(quán)力預(yù)算與執(zhí)行存在較大落差，倘若再缺乏必要的理性行動支持，操之過急、不善妥協(xié)的行動就注定失敗。反觀張居正在位時，改革得以順利推行，很大原因在于其善于把握資源、積極爭取各種力量為其所用。姑且不論其身后事，以其主政改革而言，審時度勢、適時妥協(xié)是其獲得官僚理性支持的必要條件。戊戌變法中，康有為主張變法要雷厲風(fēng)行、全面徹底、新舊不容、非此即彼，這種激進式、缺乏妥協(xié)性的、烏托邦化的理念注定難見成效。在這種理念的主導(dǎo)下，戊戌變法的領(lǐng)導(dǎo)者沒能對現(xiàn)實各種政治力量和客觀條件進行正確估量和全面考慮，沒有采取循序漸進、逐個解決問題的方式，而是采取快速、全部解決的方式，向傳統(tǒng)的各個領(lǐng)域發(fā)出挑戰(zhàn)，希望能夠在最短時間里解決社會存在的所有問題。這種方式無助于問題解決，無助于建構(gòu)新的秩序，歸根結(jié)底是行政官僚理性的支持環(huán)節(jié)出了問題。
五、政治家精神與行政理性的交匯
文明史是制度不斷變遷、創(chuàng)新與完善的歷史，是從制度不均衡到制度均衡乃至制度適宜的歷史。歷代變法革新本身是異常復(fù)雜的政治過程，其醞釀、發(fā)軔、實施、評估及調(diào)整涉及不同層級、不同地域、不同官僚群體間的互動、合作和博弈過程。新法創(chuàng)新與變遷的過程，源于政治、經(jīng)濟、社會及文化環(huán)境變化所誘發(fā)的不同利益集團的分歧與沖突。舊法舊制本身存在極大的慣性，特別是帝制時代普遍存在的“祖宗之法”構(gòu)成對新法的制約與規(guī)制。舊制度由于官僚理性、先天惰性的存在，很難隨環(huán)境變化而自適應(yīng)性改革，相反會形成路徑依賴、漸趨保守。只有當(dāng)舊制度無法應(yīng)對環(huán)境變化帶來的沖擊與挑戰(zhàn)時，才會產(chǎn)生政策創(chuàng)新與制度變革的行動空間，但其不會自然自動產(chǎn)生，其醞釀、成型、發(fā)生、發(fā)展受諸多因素影響，特別是會遭遇極大的政治壓力、行政阻力和輿論壓力。其發(fā)軔之初，有賴于政治家精神的引導(dǎo)與推動；其推進環(huán)節(jié)，有賴于行政官僚理性的支持與保障，執(zhí)行是否積極、不偏不倚，反饋是否及時、精準(zhǔn)有效，決定著政策創(chuàng)新與制度變革的成敗。
其一，高政治家精神、高行政理性。歷史制度主義認(rèn)為，雖然個人偏好或觀念在很多時候被制度塑造，但在遵守制度和制度變遷中仍然起到關(guān)鍵性的作用。故而，高政治家精神會激勵、鼓勵創(chuàng)新，制度創(chuàng)新與制度調(diào)適的政治氛圍濃厚，有利于打破舊制度的路徑依賴；高行政理性意味著對權(quán)力預(yù)算與權(quán)力執(zhí)行有著較高的均衡估計，享有較高的權(quán)力支持度，對潛在的阻力、壓力體系有著較為明確的預(yù)測與估算。在此二者關(guān)系狀態(tài)下，政治體系的行動者網(wǎng)絡(luò)較為豐富，多元互動協(xié)同容易形成，信息交互與反饋機制暢通，制度創(chuàng)新與變革容易實現(xiàn)。春秋時期成功的變法運動大致處于此種情境，即“高政治家精神+高行政理性=絕對的權(quán)威”。比如，子產(chǎn)在改革中是絕對的實力派，他同“胡服騎射”的推行者趙武靈王、“一條鞭法”的推行者張居正一樣，在改革的背后都有強大的軍事支撐和政治實力。較高的政治家精神再加上享有較高的行政官僚理性支持，是其力排眾議、有效推進變革的不二法門。
其二，高政治家精神、低行政理性。變法革新的初期往往有著較高的政治家精神，由政治家承擔(dān)不確定性的決策風(fēng)險，承擔(dān)不確定性的變革結(jié)果。而低行政理性，則意味著隨著變法實踐的推進，其所遭遇的舊勢力、舊制度的阻力與壓力與日俱增，舊制度的慣性與路徑依賴將成為變法最大的反對派。王安石變法、張居正改革、戊戌變法在后期的遭遇均系此類。比如，王安石想利用組織有序的官僚體制來實現(xiàn)一個道德的社會，期望以一個在專業(yè)性上訓(xùn)練有素、在行政上控制良好的官僚體系作為實現(xiàn)儒家道德社會的主要手段，其最終目的在于改善社會風(fēng)俗，期盼實現(xiàn)一種完美的社會秩序。其理想主義基本上是官僚主義式的，他以為在幫助大多數(shù)人，但是新政帶來的國家財政的改善遠(yuǎn)超過給人民帶來的收益。不僅官僚和大地主對新政不滿，許多中等地主和其他較不富裕的人基于他們的理由也各有抱怨。由此，王安石的政策未能清晰而堅定地奠基在一個明確的社會基礎(chǔ)之上。比如“青苗法”的執(zhí)行，蘇轍認(rèn)為，“青苗法”是以公家借貸取代富民對貧民的私家借貸。私貸人情相通、別無條法，今歲不足，可取嘗于來歲，還貸靈活。公貸名義上取利不多，卻立法嚴(yán)苛，不易還貸，導(dǎo)致基層社會民怨沸騰。隨著“青苗法”等新法推行到基層社會，王安石變法的“出界”狀況就全面暴露了。比如，呂思勉說，王安石所行的政事都是不錯的，但行政有一要義，即所行之事必須達到目的，因此所引起的弊竇必須減至極少，若弊竇在所難免，而目的仍不能達，就不免徒滋紛擾了。王安石所行政事不能說全無功效，然因此而引起的弊端極大，亦不容為諱。
其三，低政治家精神、高行政理性。在這一狀態(tài)下，因政治家精神的匱乏，社會缺乏有生命力和號召力的政治理念與行動方略，所以變法革新缺乏必要的推動力，變法革新運動往往不會發(fā)生。在政治家精神缺失的情況下，行政理性的主體主要是舊制度體系下的行政官僚系統(tǒng)，其高度理性意味著行政系統(tǒng)趨于保守，任何偶然性的事件一旦被其反饋機制所接納，就容易形成行政體系的路徑依賴，繼而墜入低政治發(fā)展均衡陷阱。一旦墜入此陷阱，政治體系行動者網(wǎng)絡(luò)中任何一方都不具有改變現(xiàn)狀的動力和能力，任何致力于制度創(chuàng)新與變革的冒失行為都將受到行政官僚體系的理性否定。
其四，低政治家精神、低行政理性。此種情況下，變革也有可能產(chǎn)生，只是其政策規(guī)制與制度創(chuàng)新的能力較弱，改革者的政治才能不足以滿足政治目標(biāo)要求。比如，永貞革新中的“二王”缺乏政治家的勇氣和決斷、缺乏包容不同派別的政治胸懷、缺乏堅定廉潔的政治品質(zhì)、缺乏革新所需的政治謀略，以致變法革新舉措倉促登臺后又黯然退場。
綜上所述，任何一個成功的變法革新都是政治家精神與行政官僚理性的有機融合。改革啟動之初的勇敢果斷、剛?cè)嵯酀?、循序漸進，不斷累積政治資源，積極尋求行政官僚的技術(shù)支持與行動保障，是成功變革的必要條件。任何急于求成、漠視政治影響力損耗、輕視行政官僚理性，以致人才不濟、執(zhí)行不力、孤立無援的變法行動，最終都將走向失敗。政治家精神與行政官僚理性的協(xié)調(diào)組合，是權(quán)威得以形成、改革方略得以實踐的重要保障。大變革時代，社會轉(zhuǎn)型、社會變革意味著制度始終處于不斷更新、調(diào)適和變遷的歷史進程中。如公司治理中任何企業(yè)的制度創(chuàng)新與變革離不開企業(yè)家精神一樣，國家治理領(lǐng)域任何制度的創(chuàng)新與變革也離不開政治家精神。政治家在治理變革中所進行的成本收益分析不是簡單的經(jīng)濟人假設(shè)，而是既有政治人也有行政人的理性假設(shè)內(nèi)容。政治家精神的人民觀、革新觀和政績觀，預(yù)示著治理變革未來發(fā)展的趨勢與方向，其與官僚理性之間的關(guān)系張力和動態(tài)均衡，在很大程度上決定著變法績效與治理效能。尋求與促進二者的協(xié)調(diào)均衡，是實現(xiàn)善政、達致善治目標(biāo)的必由之路。
【基金項目】北京市社會科學(xué)基金重點項目暨北京市社會科學(xué)基金青年學(xué)術(shù)帶頭人項目“國家安全治理的理論模型與實證研究”（項目編號：21DTR021）
文章?lián)额I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》雜志
