作者：沈滿洪（浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院院長(zhǎng)兼首席專(zhuān)家、浙江省生態(tài)文明智庫(kù)聯(lián)盟理事長(zhǎng)，浙江農(nóng)林大學(xué)黨委原書(shū)記）
深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國(guó)，必須進(jìn)一步完善生態(tài)文明體制、機(jī)制和制度體系。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）專(zhuān)門(mén)部署了“深化生態(tài)文明體制改革”，并首次提出“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”的命題。為此，需要回答何為生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、生態(tài)文明基礎(chǔ)體制包括哪些方面、如何完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制。
完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的重要意義
深化生態(tài)文明體制改革不是權(quán)宜之計(jì)，而是謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、顧大局的戰(zhàn)略安排。黨的十八屆三中全會(huì)大力推進(jìn)生態(tài)文明體制改革以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明體制、機(jī)制和制度體系基本建立，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”已經(jīng)基本構(gòu)建起來(lái)。但是，生態(tài)文明體制、機(jī)制和制度體系的根基還不夠扎實(shí)和牢固。因此，亟須完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制。
生態(tài)文明的核心制度就是確?？蚣芙Y(jié)構(gòu)穩(wěn)固的“四梁八柱”，生態(tài)文明的制度體系中除了“四梁八柱”以外的制度便是輔助制度。從《決定》來(lái)看，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”主要由“生態(tài)環(huán)境治理體系”和“綠色低碳發(fā)展機(jī)制”兩大部分構(gòu)成，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制則是支撐生態(tài)文明體制、機(jī)制和制度體系的基礎(chǔ)性、前提性、實(shí)施性和持續(xù)性的體制安排。
首先，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是支撐生態(tài)文明制度體系的根基。只有具備完善鞏固的生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，才能支撐生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，而且，基礎(chǔ)體制越牢固，所支撐的“梁”和“柱”才能越牢固。
其次，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是實(shí)施重要生態(tài)文明制度的前提。如果沒(méi)有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，就不可能實(shí)施用水權(quán)等自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度、排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度、碳排放權(quán)等氣候產(chǎn)權(quán)交易制度以及兼具資源環(huán)境氣候功能的用能權(quán)交易制度。這里所稱(chēng)的“用能權(quán)”，是指用能單位經(jīng)各級(jí)人民政府節(jié)能主管部門(mén)確認(rèn)，在一定時(shí)期內(nèi)依法取得可使用、可交易的能源消費(fèi)量的權(quán)屬。用能權(quán)交易是指相關(guān)主體間依法進(jìn)行的用能權(quán)指標(biāo)市場(chǎng)化交易的行為。
再次，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是保障生態(tài)文明制度落地的機(jī)制。制度可以區(qū)分為正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制。沒(méi)有實(shí)施機(jī)制做保障，正式制度和非正式制度往往難以付諸實(shí)施。監(jiān)測(cè)制度、評(píng)價(jià)制度、考核制度、監(jiān)督制度等均是保障制度運(yùn)行的實(shí)施機(jī)制。
最后，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是生態(tài)文明制度長(zhǎng)期有效的保障。好的制度往往可以在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)有效。只有完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，才能使生態(tài)環(huán)境治理體系和綠色低碳發(fā)展機(jī)制等長(zhǎng)期有效。
完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的主要內(nèi)容
從《決定》所闡述的內(nèi)容來(lái)看，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制主要包括下述幾個(gè)方面：
法律規(guī)劃類(lèi)制度。推進(jìn)以美麗中國(guó)為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)，必須加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)劃需要解決的是做什么及不做什么、哪里做及哪里不做、何時(shí)做及何時(shí)不做、做到什么程度及不可以超越什么程度等一系列問(wèn)題?！稕Q定》明確指出：“建立健全覆蓋全域全類(lèi)型、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。”我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃需要解決的突出問(wèn)題是：生態(tài)文明規(guī)劃與其他規(guī)劃、上級(jí)規(guī)劃與下級(jí)規(guī)劃、上游規(guī)劃與下游規(guī)劃之間的銜接問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的根本辦法就是在縣域“多規(guī)合一”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)更大范圍乃至全國(guó)范圍實(shí)施“多規(guī)合一”制度。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明法律制度建設(shè)成效顯著，已經(jīng)具備編纂生態(tài)環(huán)境法典的條件和基礎(chǔ)?！稕Q定》明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。盛世修典，“中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典”將成為我國(guó)繼《中華人民共和國(guó)民法典》之后的第二部法典。為此，需要對(duì)生態(tài)文明相關(guān)的法律制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確“廢”——廢除不合時(shí)宜的法律及法律條款；“改”——與時(shí)俱進(jìn)修改相關(guān)法律及法律條款；“立”——根據(jù)新時(shí)代新要求制定相關(guān)法律；“釋”——對(duì)法律條款做出更加科學(xué)規(guī)范的解釋。
監(jiān)測(cè)監(jiān)管類(lèi)制度。《決定》強(qiáng)調(diào)了三個(gè)具體制度：一是“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度”。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程。只有建立起了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和制度，才能知道生態(tài)環(huán)境狀況及其走勢(shì)，也才能基于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)生態(tài)環(huán)境狀況作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，進(jìn)而推進(jìn)智慧生態(tài)文明建設(shè)。二是“實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度”。我國(guó)幅員遼闊，生態(tài)環(huán)境稟賦差異巨大，因地制宜、因時(shí)制宜是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)管控的前提。在生態(tài)環(huán)境管理中，切不可“一刀切”。三是“建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度”。生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)利用，具體包括自然資源、環(huán)境資源、氣候資源等的保護(hù)利用。由于這些資源或是國(guó)家所有，或是集體所有，必須將其保護(hù)利用和保值增值的責(zé)任落實(shí)到區(qū)域、落實(shí)到部門(mén)、落實(shí)到單位、落實(shí)到個(gè)人。只有這樣，才能獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，形成責(zé)權(quán)利結(jié)合的體制機(jī)制。
產(chǎn)權(quán)管理類(lèi)制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于自然資源資產(chǎn)歸誰(shuí)所有、歸誰(shuí)使用、由誰(shuí)獲益以及由此產(chǎn)生的責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)的一系列規(guī)定，是自然資源保護(hù)管理中最有影響力、不可或缺的基本制度。我國(guó)的自然資源資產(chǎn)的廣義所有權(quán)包括自然資源的狹義所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等各種權(quán)能，因此，它是一組“權(quán)利束”。在這組權(quán)利束中，使用權(quán)可以從廣義的所有權(quán)中剝離出來(lái)，從而可以通過(guò)委托代理制度實(shí)現(xiàn)用水權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等一系列自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的市場(chǎng)交易，提高資源配置效率和效益。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類(lèi)機(jī)制。生態(tài)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、氣候問(wèn)題往往相互交織。因此，《決定》強(qiáng)調(diào)“完善國(guó)家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制”。生態(tài)安全事關(guān)生物安全、環(huán)境安全、資源安全、能源安全、氣候安全等方方面面。生態(tài)安全是國(guó)家安全體系建設(shè)的重要組成部分。守住生態(tài)安全底線是“不怕一萬(wàn)，只怕萬(wàn)一”的事情，必須建立預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。
完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的保障措施
《決定》指出，通過(guò)深化生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)是：“聚焦建設(shè)美麗中國(guó)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。”與此對(duì)應(yīng)，深化生態(tài)文明體制改革的時(shí)間表是：到2029年中華人民共和國(guó)成立80周年時(shí)完成改革任務(wù)。任何高樓大廈的建設(shè)總是基礎(chǔ)工程先行，深化生態(tài)文明體制改革也必須生態(tài)文明基礎(chǔ)體制先行。這樣推算下來(lái)，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制建設(shè)的完成時(shí)間表還要早于2029年。
按時(shí)完成這一艱巨任務(wù)，必須擁有完善的保障措施。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革的頂層設(shè)計(jì)方案。二是對(duì)接“四梁八柱”。生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是服務(wù)于生態(tài)文明制度的“四梁八柱”的，因此，要根據(jù)生態(tài)文明制度“四梁八柱”的功能定位及其要求，謀劃生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革。三是分解落實(shí)任務(wù)。將生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革任務(wù)層層分解到各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地區(qū)乃至各個(gè)單位和各相關(guān)群眾，建立生態(tài)文明基礎(chǔ)體制建設(shè)責(zé)任制，以釘釘子精神抓好改革落實(shí)。四是建立推進(jìn)機(jī)制。按照“一級(jí)抓一級(jí)”的機(jī)制分階段總結(jié)生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革的推進(jìn)進(jìn)度、痛點(diǎn)難點(diǎn)及解決辦法。五是進(jìn)行考核督查。構(gòu)建“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”分離的機(jī)制，通過(guò)考核督查，賞優(yōu)罰劣，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為的問(wèn)題。
總之，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制既是概念創(chuàng)新，又是分類(lèi)創(chuàng)新，更是功能創(chuàng)新。完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制必將有力促進(jìn)生態(tài)文明制度體系的完善，助推生態(tài)文明長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建，必將極大地加快推進(jìn)以美麗中國(guó)為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)。
