摘 要:基層應(yīng)急管理體系是國(guó)家應(yīng)急管理體系的根基和保障，只有不斷提高基層應(yīng)急管理體系的韌性和適應(yīng)性，才能持續(xù)強(qiáng)化國(guó)家的總體安全和整體穩(wěn)固。新形勢(shì)下，公共安全日益呈現(xiàn)政治性、整體性、協(xié)同性和基礎(chǔ)性等特征。因此，必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，按照大安全大應(yīng)急框架的要求，構(gòu)建全過(guò)程、全主體、全方位的應(yīng)急管理體系，才能系統(tǒng)地增強(qiáng)基層公共安全體系各要素的能力，提高各要素間的相互聯(lián)系與協(xié)作水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)韌性治理水平的整體提升。
關(guān)鍵詞:大安全大應(yīng)急 韌性治理 基層應(yīng)急管理
【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的二十大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。”黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)：要“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”，“強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量”。這是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)和發(fā)展的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略部署。基層應(yīng)急管理體系是國(guó)家應(yīng)急管理體系的根基和保障，只有不斷提高基層應(yīng)急管理體系的韌性和適應(yīng)性，才能持續(xù)強(qiáng)化國(guó)家的總體安全和整體穩(wěn)固。同時(shí)，基層空間處于國(guó)家與社會(huì)的交接面，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)治理的界面，因此基層治理又有著許多不同于國(guó)家治理和政府管理的其他層面的特點(diǎn)。我們需要打破傳統(tǒng)的條塊思維和組織慣性，揚(yáng)長(zhǎng)避短，精心設(shè)計(jì)，有針對(duì)性地發(fā)揮基層治理“大安全大應(yīng)急”的特征和優(yōu)勢(shì)，不斷提高基層韌性治理水平。
新形勢(shì)下公共安全的性質(zhì)與特點(diǎn)
隨著全球化和城市化的快速推進(jìn)，數(shù)字技術(shù)的加速迭代，以及全球性的氣候極端性變化，人類進(jìn)入了不確定性日益增強(qiáng)的時(shí)代。這樣的時(shí)代背景對(duì)傳統(tǒng)的公共安全體系提出了更多和更高的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何面對(duì)這些挑戰(zhàn)，是全球所有國(guó)家面臨的共同問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，分析新時(shí)代公共安全的環(huán)境和需求，認(rèn)清公共安全的性質(zhì)和特點(diǎn)，是做好相關(guān)工作的重要前提和基礎(chǔ)。
第一，政治性。公共安全是一種公共產(chǎn)品，也是所有國(guó)家和社會(huì)都珍視的重要社會(huì)價(jià)值。古往今來(lái)，所有的國(guó)家和政府都在維護(hù)基本的社會(huì)生活秩序，保障社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)安全，這也成為了基本的政治職能。尤其是在我國(guó)的歷史文化中，一直強(qiáng)調(diào)“安居樂(lè)業(yè)”“國(guó)泰民安”，更是把安全放到了非常高的位置。在中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，人民對(duì)美好生活的向往，首先就包含著對(duì)安全、安定、穩(wěn)定生活的向往。公共安全和社會(huì)穩(wěn)定為國(guó)家強(qiáng)盛和中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。因此，在一個(gè)充滿著不確定性的時(shí)代，公共安全問(wèn)題絕不僅僅是一個(gè)技術(shù)和管理問(wèn)題。在某種程度上，它也是重要的政治問(wèn)題，要求我們必須從政治的高度來(lái)看待和審視公共安全問(wèn)題，重視公共安全的政治屬性。政治屬性對(duì)應(yīng)的是政治責(zé)任，政治責(zé)任意味著政治功能，所以習(xí)近平總書記明確指出：“各級(jí)黨委和政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起‘促一方發(fā)展、保一方平安’的政治責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。”這正是對(duì)公共安全的政治屬性和政治功能的最準(zhǔn)確論述與表達(dá)。
第二，整體性。總體國(guó)家安全觀將國(guó)家安全的各個(gè)方面視為一個(gè)有機(jī)的整體，既相互聯(lián)系又相互制約，既互相依賴又互為基礎(chǔ)，這是科學(xué)的世界觀和方法論，對(duì)于指導(dǎo)國(guó)家安全的各項(xiàng)工作具有重大意義和價(jià)值。事實(shí)上，隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，安全問(wèn)題不僅日益凸顯，其表現(xiàn)形式也日趨多樣。然而，不同形式的安全之間并不存在本質(zhì)上的差別。正如風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜化一樣，不同種類的風(fēng)險(xiǎn)在特定環(huán)境或情境中相互作用、交叉重疊，從而產(chǎn)生新的、更加復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。既可能是多個(gè)災(zāi)害在同一時(shí)間空間中同時(shí)發(fā)生，也可能是多個(gè)災(zāi)害在不同時(shí)間空間中連續(xù)發(fā)生，二者之間存在相互演化的可能。公共安全整體論意味著必須從整體上看待安全問(wèn)題，不能將其分開和割裂。公共安全也是國(guó)家安全的一個(gè)重要方面，它同其他的安全形態(tài)也緊密聯(lián)系和相互關(guān)聯(lián)。我們不能脫離大安全觀來(lái)片面看待公共安全問(wèn)題，應(yīng)該把公共安全問(wèn)題放在總的國(guó)家安全背景下來(lái)思考。大安全觀就是強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全的整體性、系統(tǒng)性和綜合性，強(qiáng)調(diào)各種安全之間的有機(jī)融合，這是在中國(guó)式現(xiàn)代化背景下討論安全問(wèn)題的一個(gè)基本原則。
第三，協(xié)同性。國(guó)家安全的整體性決定了國(guó)家安全的協(xié)同性，也就是說(shuō)，只有通過(guò)多種安全之間的相互支撐與聯(lián)動(dòng)，才能最終確保國(guó)家的整體安全和系統(tǒng)安全。這體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是不同安全類型之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，如內(nèi)部安全與外部安全之間，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全之間等。這就需要從總體和戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)同，克服頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的弊病。二是從事安全管理的部門之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。從實(shí)踐層面看，只有這些部門之間相互協(xié)作、有效配合，才能形成工作合力，提高工作效率，真正增強(qiáng)安全系統(tǒng)的整體韌性。三是國(guó)家治理同社會(huì)規(guī)范、公眾參與之間的協(xié)同。國(guó)家治理主要體現(xiàn)為法律規(guī)制、政策引導(dǎo)、政府監(jiān)管和行政管理，這些都是確保公共安全的制度基礎(chǔ)，但作為復(fù)雜巨系統(tǒng)，社會(huì)的公共安全還必須依靠全社會(huì)的力量，社會(huì)組織、市場(chǎng)和公眾等多元主體需要在共同的價(jià)值引領(lǐng)下形成合力，才能有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，也才能真正保證國(guó)家和社會(huì)的各方面安全。
第四，基礎(chǔ)性。如果一個(gè)系統(tǒng)缺乏穩(wěn)固的根基，也就無(wú)法保證整體穩(wěn)定和韌性，在巨大外力沖擊之下無(wú)力保持原狀及其功能。公共安全關(guān)系到千家萬(wàn)戶，也涉及到各個(gè)行業(yè)和多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)涵蓋面廣、參與者眾、流程環(huán)節(jié)多的系統(tǒng)工程。從根本上說(shuō)，如果缺乏安全的基本要素，包括有安全意識(shí)和技能的人、安全的生產(chǎn)系統(tǒng)，如果缺乏有效的安全管理制度，如果缺乏安全導(dǎo)向的社會(huì)氛圍和文化，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的本質(zhì)安全。安全正如一棵大樹，必須植根于國(guó)家治理和社會(huì)運(yùn)行的土壤之中。因此，必須強(qiáng)化公共安全治理的基層網(wǎng)絡(luò)，既將各類風(fēng)險(xiǎn)隱患解決在萌芽狀態(tài)，增加基層公共安全體系的運(yùn)行效能，也能夠從容應(yīng)對(duì)各類突發(fā)狀況，增強(qiáng)抵御重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊的整體韌性。
以上特性決定了當(dāng)前公共安全治理模式不斷走向系統(tǒng)化和綜合化的內(nèi)在趨勢(shì)和要求。因此，傳統(tǒng)的條塊分割、部門主導(dǎo)和彼此分離的應(yīng)急管理體系難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化和重疊化的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。通過(guò)構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架，提高基層韌性治理能力，成為新時(shí)代公共安全體系建設(shè)和發(fā)展的必然要求。
我國(guó)基層公共安全體系的優(yōu)勢(shì)與不足
應(yīng)該說(shuō)，新世紀(jì)以來(lái)，特別是隨著“一案三制”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步?；鶎庸舶踩w系的各類要素，包括機(jī)構(gòu)、預(yù)案、隊(duì)伍、物資、技術(shù)等，都在逐步完善和發(fā)展之中。特別是經(jīng)過(guò)重大公共衛(wèi)生事件的考驗(yàn)和淬煉，以網(wǎng)格化為主要形態(tài)的基層公共安全網(wǎng)絡(luò)及其韌性水平得到了顯著提升。這些都為中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了重要的基礎(chǔ)和保障。從整體上看，我國(guó)基層公共安全體系在三方面存在明顯優(yōu)勢(shì)。
第一，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所形成的政治優(yōu)勢(shì)。我們開展的許多重大抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建取得的偉大成就，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。我們始終將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根本保證。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于建立和完善中國(guó)式公共安全體系而言意義重大。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)確定了國(guó)家公共安全體系的基本價(jià)值準(zhǔn)則和目標(biāo)取向，包括堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民至上、生命至上，把人民群眾的安全放在首位等。這些價(jià)值原則為國(guó)家公共安全和應(yīng)急管理體系建設(shè)與實(shí)踐指明了正確方向，也為重大危機(jī)時(shí)的決策提供了遵循標(biāo)準(zhǔn)。其次，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能夠有效克服行政體系條塊分割的組織困境，防止管理資源碎片化傾向，形成協(xié)同應(yīng)急的合力。特別是在基層空間中，行政組織、自治組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等多元主體共同存在，且往往互不隸屬、彼此獨(dú)立，只有依靠黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，才能最大程度整合、動(dòng)員多元力量進(jìn)行災(zāi)害防御和應(yīng)對(duì)，這也是“大安全大應(yīng)急”得以建構(gòu)的基礎(chǔ)和保障。
第二，健全的基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)所形成的治理網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市地區(qū)的區(qū)及其派出機(jī)構(gòu)——街道構(gòu)成了我國(guó)的基層政權(quán)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村和城市按照居民的聚居情況建立了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，盡管二者并不屬于基層政權(quán)的范疇，但同樣屬于基層治理的重要力量和基本依靠，所以與我國(guó)的基層政權(quán)運(yùn)行密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，健全的基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)是我國(guó)基層治理的一個(gè)重要特點(diǎn)和顯著優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，不斷向下延伸，形成了健全嚴(yán)密的組織體系和治理網(wǎng)絡(luò)。以網(wǎng)格化為例，網(wǎng)格化管理其實(shí)是在現(xiàn)有社區(qū)（村居委）的基礎(chǔ)之上繼續(xù)向下延伸所形成的一種更加精細(xì)化的國(guó)家治理與居民自治相互融合的治理形態(tài)。事實(shí)證明，網(wǎng)格化這種治理形態(tài)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基層公共安全的精細(xì)化治理，有利于排查各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，而且能夠有效地組織和動(dòng)員群眾，將群眾的力量吸納到公共安全治理過(guò)程中。特別是在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的過(guò)程中，社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。有些地方結(jié)合具體實(shí)踐情況，將網(wǎng)格化管理進(jìn)一步延伸到樓棟、樓組，不僅將服務(wù)送到了群眾身邊，也引導(dǎo)群眾積極參與身邊的公共事務(wù)，公共安全的底網(wǎng)被進(jìn)一步織密。
第三，強(qiáng)大的基層組織動(dòng)員能力。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期革命和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是基層治理中的重要工作方法。著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、群防群治、聯(lián)防聯(lián)控等都是群眾路線在基層公共安全領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。這些方法不僅能夠?qū)⒚芎惋L(fēng)險(xiǎn)化解在基層，防止矛盾和風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化，也能夠創(chuàng)造公眾參與和社會(huì)協(xié)同的實(shí)踐渠道，增強(qiáng)社會(huì)信任、信息共享和互助友愛(ài)的社會(huì)氛圍。事實(shí)上，在中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期革命和建設(shè)實(shí)踐中，重視、發(fā)動(dòng)和動(dòng)員群眾已經(jīng)成為管理國(guó)家事務(wù)和公共安全事務(wù)的重要方式和方法。通過(guò)長(zhǎng)期的群眾路線建設(shè)，特別是面向基層的群眾路線，已經(jīng)形成了非常強(qiáng)大的基層動(dòng)員組織能力。在新形勢(shì)下，要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)共治，積極推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。
當(dāng)然，相較于建設(shè)大安全大應(yīng)急框架的總體要求，目前基層公共安全體系還存在一些明顯問(wèn)題和不足，也面臨著若干方面的制約因素。
一是綜合治理任務(wù)繁重?；鶎犹幱趪?guó)家與社會(huì)的交界面，既是國(guó)家政策的重要執(zhí)行者，也要面對(duì)廣大群眾做好管理服務(wù)工作。特別是在社會(huì)治理重心下移的背景下，部分公共管理和服務(wù)事務(wù)向基層下沉，基層要面臨的各項(xiàng)管理和公共安全治理的工作和任務(wù)增多，在一定程度上制約了基層對(duì)公共安全問(wèn)題的敏感性和關(guān)注度。
二是應(yīng)急管理專業(yè)能力不足。專業(yè)性的應(yīng)急管理部門主要在縣級(jí)及以上政府設(shè)置，因此，相對(duì)而言，基層公共安全機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)性不足，區(qū)域之間的差異也比較大，缺乏專業(yè)性的應(yīng)急管理人才成為普遍現(xiàn)象。一般來(lái)說(shuō)，基層治理的優(yōu)勢(shì)在于有著豐富的地方性知識(shí)和社會(huì)資源網(wǎng)絡(luò)，但劣勢(shì)即在于應(yīng)急管理的專業(yè)化水平不高。
三是基層治理權(quán)責(zé)不對(duì)等。近年來(lái)，政府治理社會(huì)、服務(wù)民眾的大量事務(wù)下移到了基層，但相應(yīng)的治理權(quán)力和資源還沒(méi)有同步下沉，所以基層存在權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。在缺乏管理和執(zhí)法資源的情況下，基層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有時(shí)只能靠說(shuō)服教育的方式來(lái)解決問(wèn)題，這也就限制了基層的治理能力。
我國(guó)基層韌性治理水平的提升路徑
韌性的本義是指物體在受到外力沖擊時(shí)，保持或快速恢復(fù)原有狀態(tài)和功能的能力與性質(zhì)。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的安全韌性是一種復(fù)合型韌性，涵蓋了多重維度和多維角度。不同于物理空間層面和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的韌性，治理層面的韌性特指社會(huì)在組織、管理和治理過(guò)程中所體現(xiàn)出的抵抗外力、保持系統(tǒng)穩(wěn)定且不斷提升系統(tǒng)安全性能的能力與性質(zhì)。多數(shù)情況下，治理的韌性并非意味著完全避免突發(fā)事件或各類災(zāi)害等外力的沖擊，而是特別強(qiáng)調(diào)在受到外力沖擊后，能夠迅速借助政策、管理等手段，有效地組織、動(dòng)員和整合全社會(huì)的多元力量，共同構(gòu)建起有效的防御與應(yīng)對(duì)的組織體系，從而快速?gòu)臑?zāi)害和混亂中恢復(fù)過(guò)來(lái)。
大安全大應(yīng)急框架是對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的改革優(yōu)化和適應(yīng)性調(diào)整。“大安全”強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全的整體性和綜合性，主張加強(qiáng)各類安全領(lǐng)域間的協(xié)同互動(dòng)，構(gòu)成相互支撐和促進(jìn)的態(tài)勢(shì)。“大應(yīng)急”則是大安全的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，強(qiáng)調(diào)公共安全相關(guān)部門的全災(zāi)種整合，從預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)到恢復(fù)的全過(guò)程管理，以及多元主體間的全方位協(xié)同。
可以說(shuō)，大安全大應(yīng)急框架同韌性治理之間存在非常緊密的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。一方面，韌性治理是大安全大應(yīng)急框架運(yùn)行的核心特征和根本指向。大安全理念所強(qiáng)調(diào)的多種安全要素的整合，以及大應(yīng)急理念所追求的綜合化、系統(tǒng)化的應(yīng)急體系構(gòu)建，其根本目的都是為了提高系統(tǒng)的整體韌性治理水平。另一方面，大安全大應(yīng)急框架又是韌性治理的外在實(shí)現(xiàn)形態(tài)。只有通過(guò)樹立有效的整體安全觀和總體安全觀，構(gòu)建全過(guò)程、全主體、全方位的應(yīng)急管理體系，才能系統(tǒng)地增強(qiáng)公共安全體系各要素的能力，提高各要素間的相互聯(lián)系與協(xié)作水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)韌性治理水平的整體提升。
一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到基層韌性治理的全方面、全過(guò)程?；鶎狱h組織在整合基層各方資源、動(dòng)員廣大民眾共同維護(hù)公共安全等方面發(fā)揮著引領(lǐng)、整合和協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用，能否順利應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是檢驗(yàn)基層黨組織執(zhí)政能力的重要方式。堅(jiān)持黨對(duì)應(yīng)急管理的全面領(lǐng)導(dǎo)，是構(gòu)建我國(guó)基層社區(qū)韌性的重要特點(diǎn)，也是與西方韌性社區(qū)建設(shè)相區(qū)別的重要方面。事實(shí)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最廣大人民群眾根本利益的保障。正所謂“心向人民者，必定是民心所向”，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、集中力量應(yīng)對(duì)巨災(zāi)和集中力量抵御重大風(fēng)險(xiǎn)的顯著優(yōu)勢(shì)和能力。
二是構(gòu)建融通型的治理結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)的韌性并不僅僅來(lái)自于組成要素的強(qiáng)大和穩(wěn)固，更主要來(lái)源于各要素之間的緊密聯(lián)系和內(nèi)生結(jié)構(gòu)。融通型結(jié)構(gòu)意味著不能把基層同其它管理層級(jí)割裂開來(lái)，即不能就基層應(yīng)急管理談基層應(yīng)急管理，而必須將其置于整個(gè)應(yīng)急管理體系中綜合考量，打通上下、左右、前后之間的關(guān)聯(lián)，突破條塊分割的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和關(guān)系，使得信息、技術(shù)和資源能夠有效流動(dòng)。從上而下來(lái)看，縣級(jí)以上政府的應(yīng)急管理部門應(yīng)從預(yù)案編制、人員培訓(xùn)、工作指導(dǎo)等方面對(duì)基層應(yīng)急管理予以全面的指導(dǎo)和支持，而不應(yīng)僅僅將任務(wù)簡(jiǎn)單下放給基層，讓基層獨(dú)自應(yīng)對(duì)。從下而上來(lái)看，基層要把動(dòng)態(tài)信息快速及時(shí)向上傳遞，同時(shí)在安全監(jiān)督管理中對(duì)專業(yè)執(zhí)法部門工作予以配合。只有上下協(xié)同，才能相互融合溝通，真正提升基層應(yīng)急管理的治理韌性。
三是補(bǔ)齊基層安全基礎(chǔ)設(shè)施的短板?；鶎踊A(chǔ)設(shè)施，如交通、通信、供水和能源系統(tǒng)等，是在緊急情況下保障公共安全的關(guān)鍵要素，應(yīng)從以下方面著手發(fā)力。推動(dòng)公共服務(wù)資源向社區(qū)下沉，全面推進(jìn)城市15分鐘生活服務(wù)圈建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村生活服務(wù)便利化。推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，探索建立基層政府面向社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機(jī)制，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌使用人、財(cái)、物等資源的自主權(quán)，強(qiáng)化應(yīng)急和風(fēng)險(xiǎn)防范物資儲(chǔ)備保障。加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，健全完善微型消防站點(diǎn)。加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升基層衛(wèi)生醫(yī)療保障服務(wù)能力，做好傳染病、慢性病防控和兒童保健工作，推進(jìn)健康社區(qū)和村居民委員會(huì)下屬公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)。健全應(yīng)急廣播體系，拓展突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布渠道，提高公眾應(yīng)急意識(shí)和自救互救能力。
四是建設(shè)專兼結(jié)合的基層應(yīng)急管理隊(duì)伍?；诨鶎由鐣?huì)的特殊性，不可能大規(guī)模地設(shè)置專業(yè)型的應(yīng)急管理崗位、配備大量專業(yè)人員，必須因地制宜，根據(jù)基層的具體情況，走專兼結(jié)合、平急結(jié)合的基層應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)之路。一方面，應(yīng)設(shè)置一定數(shù)量的具備消防、安全生產(chǎn)、災(zāi)害防治、生命救治等多種技能的專業(yè)型崗位，配備相應(yīng)的專業(yè)型人才。另一方面，應(yīng)加大對(duì)社區(qū)專職成員、專職工作人員、社區(qū)志愿者和普通群眾的安全教育，通過(guò)定期培訓(xùn)、演練等方式，提高兼職人員的應(yīng)急能力和水平。同時(shí)，也應(yīng)引導(dǎo)公共安全、應(yīng)急管理類的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)、深入基層，與社區(qū)公共安全治理進(jìn)行緊密的聯(lián)系與互動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)化、群眾化、靈活化和機(jī)動(dòng)化的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)。通過(guò)在公共安全領(lǐng)域形成社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的三社聯(lián)動(dòng)，共同提高基層應(yīng)急管理隊(duì)伍的應(yīng)急能力和水平。
五是構(gòu)筑基層公共安全治理共同體，形成多主體全方面、全過(guò)程參與的“大應(yīng)急”格局。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”。對(duì)于基層公共安全而言，該理念也同樣適用。基層的韌性在很大程度上表現(xiàn)為對(duì)多元主體資源和力量的有效整合，并在此基礎(chǔ)上形成合作治理和公共安全的共同生產(chǎn)。因此，應(yīng)通過(guò)黨建聯(lián)建、網(wǎng)格化黨建、區(qū)域化黨建等方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、駐區(qū)單位、兩新組織、社區(qū)居民、市場(chǎng)等多元主體緊密聯(lián)動(dòng)，形成公共安全共同體，多元組織在日常工作中開展聯(lián)合培訓(xùn)演練。此外，可以將多方力量整合，通過(guò)網(wǎng)格化管理的方式，將人員、資源與社區(qū)網(wǎng)格化精準(zhǔn)有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享和系統(tǒng)應(yīng)急，形成強(qiáng)大的韌性網(wǎng)絡(luò)。
六是強(qiáng)化技術(shù)賦能，打造基層一體化智慧安全體系。充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)，推動(dòng)公共安全管理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型。打通部門壁壘，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)在上級(jí)部門與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景間的順暢流動(dòng)，構(gòu)建基層數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新、有效沉淀、快速共享、充分利用的管理體系。將“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市運(yùn)行綜合管理平臺(tái)向社區(qū)網(wǎng)格、樓組延伸，打造立體化、一體化的公共安全管理平臺(tái)，建立靈敏感知、精準(zhǔn)分析、快速派單、高效處置和全面反饋的全流程應(yīng)急管理機(jī)制。全面排查社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源和應(yīng)急資源，建設(shè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)“一張圖”和公共安全“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急管理從被動(dòng)反應(yīng)型向主動(dòng)處置型轉(zhuǎn)變，從經(jīng)驗(yàn)判斷型向前瞻預(yù)測(cè)型轉(zhuǎn)變，提高基層的快速識(shí)別和反應(yīng)能力。
【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授】
責(zé)編：王 克／美編：王嘉騏