摘 要:推進科技治理體系現(xiàn)代化是全面深化科技體制改革的首要任務(wù)，直接關(guān)系到國家創(chuàng)新體系的綜合效能以及國家的未來發(fā)展。要堅持系統(tǒng)思維與問題導(dǎo)向，推進科技治理現(xiàn)代化，從要素、結(jié)構(gòu)和功能三個維度著手，通過理順政府和市場關(guān)系、明確治理主體職能，優(yōu)化科技資源配置結(jié)構(gòu)、提高財政科技資源配置效率，并推動科技治理體系與科技創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，系統(tǒng)推進國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。
關(guān)鍵詞:科技治理體系現(xiàn)代化 國家創(chuàng)新體系效能 科技體制改革
【中圖分類號】 D60 【文獻標(biāo)識碼】A
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，堅持黨對科技事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，系統(tǒng)布局和整體推進科技體制改革，通過破除體制性障礙、打通機制性梗阻、推進政策性創(chuàng)新，顯著增強了各類主體創(chuàng)新動力，優(yōu)化了創(chuàng)新要素配置，提升了國家創(chuàng)新體系整體效能，推動我國科技事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。
新一輪科技革命興起、中國式現(xiàn)代化建設(shè)及大國博弈日益復(fù)雜的新形勢，對國家科技創(chuàng)新提出了新的要求。當(dāng)前，我國國家創(chuàng)新體系的整體效能尚待提升，科技創(chuàng)新資源分散、重復(fù)和低效問題仍未得到根本性解決；原始創(chuàng)新能力相對薄弱、部分關(guān)鍵核心技術(shù)仍受制于人、頂尖科技人才不足等問題依然凸顯。在推動科技治理體系現(xiàn)代化，對于實現(xiàn)科技自立自強、建設(shè)科技強國、推動高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要意義。
推進科技治理體系現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程
2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化科技體制改革實施方案》提出“以構(gòu)建中國特色國家創(chuàng)新體系為目標(biāo)，全面深化科技體制改革，推進科技治理體系現(xiàn)代化”。2019年，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，“完善科技創(chuàng)新體制機制”是“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度”的重要方面?？萍紕?chuàng)新體制機制、科技治理體系和國家創(chuàng)新體系是圍繞“科技創(chuàng)新”形成的三位一體的綜合體，其中，國家創(chuàng)新體系更側(cè)重科技創(chuàng)新本體，科技創(chuàng)新體制機制更側(cè)重制度規(guī)則，科技治理體系則是連接兩者的紐帶。進一步地，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“必須深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。”在此過程中，推進科技治理體系現(xiàn)代化是全面深化科技體制改革的首要任務(wù)，直接關(guān)聯(lián)到國家創(chuàng)新體系的綜合效能以及國家的未來發(fā)展。
科技治理體系是一套制度安排系統(tǒng)，包括治理主體、治理工具、治理模式和治理機制等治理要素。其中，治理主體指政產(chǎn)學(xué)研用；治理工具指為系統(tǒng)實現(xiàn)目標(biāo)所采取的具體行動，例如政策組合和風(fēng)險預(yù)警等；治理機制指系統(tǒng)實現(xiàn)目標(biāo)所必備的結(jié)構(gòu)和流程，例如激勵機制和知識產(chǎn)權(quán)保護機制等；治理模式是主體各自承擔(dān)的角色、職責(zé)、權(quán)力，例如傳統(tǒng)科層治理模式、網(wǎng)絡(luò)治理模式以及柔性治理模式等。治理要素之間的組織方式和互動關(guān)系構(gòu)成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，治理體系功能則是各要素和結(jié)構(gòu)共同實現(xiàn)的目標(biāo)。
推進科技治理體系現(xiàn)代化要更加注重治理主體的民主化、治理工具運用的科學(xué)化和治理機制模式的制度化，其中，主體之間的職責(zé)分工是治理體系穩(wěn)定向好運行的關(guān)鍵。要更加注重科技資源的配置結(jié)構(gòu)，其中科技經(jīng)費的合理配置尤為關(guān)鍵；更加注重“要素－結(jié)構(gòu)”與科技以及經(jīng)濟社會之間的適應(yīng)性，目的是使科技治理體系不斷完善以適應(yīng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會的發(fā)展。
要素維度：理順政府和市場的關(guān)系，明確治理主體職能
國家科技治理體系要素涉及主體、工具、機制和模式等多個方面，其中核心是主體，特別是政府、企業(yè)、大學(xué)和研究機構(gòu)的主體關(guān)系。
平衡政府主導(dǎo)與企業(yè)主體的張力
改革開放以來，政府這只“看得見的手”，一直以市場為導(dǎo)向建設(shè)以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，推動經(jīng)濟發(fā)展。如何在政府主導(dǎo)的情況下提升企業(yè)主體地位是完善科技治理體系面臨的現(xiàn)實問題。政府主導(dǎo)體現(xiàn)在其主導(dǎo)制度變革和科學(xué)研究（基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究）等方面。目前，政府來源研發(fā)經(jīng)費占全社會研發(fā)經(jīng)費投入比例持續(xù)下降，僅維持在20%左右，一定程度上弱化了政府主導(dǎo)科學(xué)研究的功能。企業(yè)主體體現(xiàn)在其通過市場需求驅(qū)動研發(fā)活動，將科研成果轉(zhuǎn)化為實際產(chǎn)品和技術(shù)。但企業(yè)創(chuàng)新需求不足、創(chuàng)新意愿不高、創(chuàng)新能力不強，導(dǎo)致其主體地位未能得到充分鞏固。在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，部分制造業(yè)企業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)仍然過度依賴國外，產(chǎn)品困于全球產(chǎn)業(yè)鏈低端，在價值鏈分配環(huán)節(jié)缺乏話語權(quán)。鑒于此，需要加大科學(xué)研究投入力度，提高財政科技支出中研發(fā)經(jīng)費的比例；完善科技領(lǐng)軍企業(yè)布局，集中資源培育一批創(chuàng)新能力強、市場前景好、處于產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵位置的科技領(lǐng)軍企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合。
明確高校與科研機構(gòu)在科學(xué)研究中的職能
高校和科研院所定位不清、功能重疊制約著國家創(chuàng)新體系的高效運作。高校雖然承擔(dān)了全國基礎(chǔ)研究經(jīng)費的50%，但是其研究經(jīng)費中超過50%用于應(yīng)用研究，僅39%用于基礎(chǔ)研究；科研院所側(cè)重試驗發(fā)展，經(jīng)費占比超過50%，基礎(chǔ)研究經(jīng)費占比也增長至17%。一些高校和科研院所不斷向創(chuàng)新鏈下游環(huán)節(jié)延伸，自身定位不清、功能重疊，理科工科化、工科公司化等問題較為顯著。當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題是如何有效地協(xié)調(diào)二者的職能。高等院校作為創(chuàng)新體系的知識發(fā)源地，應(yīng)當(dāng)專注于基礎(chǔ)研究與人才培養(yǎng)。唯有根基深厚，創(chuàng)新才能強勁有力。因此，將重點放在成果轉(zhuǎn)化上的創(chuàng)業(yè)型大學(xué)模式不應(yīng)成為高等教育機構(gòu)的主要發(fā)展方向。相應(yīng)地，科研院所需要聚焦應(yīng)用研究和成果轉(zhuǎn)化，做好高校和企業(yè)的連接器。
打造多方主體參與的科技治理體系
2004年科技部出臺的《關(guān)于全面推進科技管理依法行政的意見》，建議擴大社會公眾有效參與科技決策的機制與流程。2019年國家發(fā)展改革委出臺的《關(guān)于建立健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制的實施意見》提出，要建立主動向企業(yè)家問計求策的程序性規(guī)范。盡管相關(guān)部門已經(jīng)對科技治理體系進行了規(guī)范，但其實施效果并未達到預(yù)期，尤其是民營企業(yè)參與科技治理的途徑尚未完全暢通。建議在設(shè)立企業(yè)政策意見征集專欄、完善政府與企業(yè)家之間的常規(guī)溝通機制以及企業(yè)家意見反饋機制的同時，進一步強化媒體在政府與公眾間信息對稱性中的作用，構(gòu)建一個多方主體共同參與的治理格局。
結(jié)構(gòu)維度：優(yōu)化科技資源配置結(jié)構(gòu)，提高財政科技資源配置效率
國家科技治理體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化強調(diào)要素結(jié)構(gòu)特別是主體資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，其中科技經(jīng)費是最重要的資源。
優(yōu)化基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展經(jīng)費的配置結(jié)構(gòu)
當(dāng)前，我國科技經(jīng)費的配置結(jié)構(gòu)不夠合理，基礎(chǔ)研究投入相對不足。橫向來看，2023年我國研發(fā)經(jīng)費中基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗發(fā)展的占比分別為6.77%、11.0%和82.2%；而2022年美國這一比例關(guān)系是14.6%、18.1%、67.3%。基礎(chǔ)研究的投入相對不足，導(dǎo)致了重大創(chuàng)新和突破性成果的稀缺。2024年，自然科學(xué)領(lǐng)域的諾貝爾獎再次頒給了基礎(chǔ)研究中的重大創(chuàng)新?？v向來看，2023年我國研發(fā)經(jīng)費中，基礎(chǔ)研究為2259.1億元人民幣，同比增長11.6%，仍保持在兩位數(shù)的增長水平；基礎(chǔ)研究占研發(fā)經(jīng)費比重達到6.77%，比上年提升0.2個百分點，“十四五”期間完成8%的目標(biāo)仍然頗具挑戰(zhàn)。盡管我國基礎(chǔ)研究投入總量和比例均實現(xiàn)顯著增長，但投入相對不足的問題依然存在，亟待進一步優(yōu)化。“基礎(chǔ)研究占全社會研發(fā)投入比例大幅提高”的前提是政府研發(fā)經(jīng)費投入比例大幅提高。因此，要進一步加大政府的基礎(chǔ)研究投入，同時發(fā)揮科技金融的資金聚集作用，引導(dǎo)社會資本流向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。
提高財政科技資源配置效率
政府主導(dǎo)的科技創(chuàng)新治理體系中，財政科技資源配置是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖和提升國家創(chuàng)新體系整體效能的重要方式。黨的二十大報告明確提出“提升科技投入效能，深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，激發(fā)創(chuàng)新活力”。2023年科技部重組啟動，提出了深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，完善中央財政科技計劃執(zhí)行和專業(yè)機構(gòu)管理體制，調(diào)整科技部的中央財政科技計劃（專項、基金等）協(xié)調(diào)管理、科研項目資金協(xié)調(diào)評估等職責(zé)。上述調(diào)整能否在一定程度上解決國家科技計劃項目資助分散與重復(fù)等問題，尚需通過實踐來驗證。政府財政資金需要資助任務(wù)目標(biāo)非常清晰的項目，當(dāng)前，市場導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的立項機制沒有真正建立，項目競爭多、協(xié)同攻關(guān)少，短期項目多、長期項目少。財政科技資源主要用于應(yīng)對市場失靈現(xiàn)象，例如在基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵共性技術(shù)等領(lǐng)域進行投入，而非取代市場機制。提高財政科技資源配置效率需要加強和改進財政科技資金管理方式和手段，完善并優(yōu)化資源統(tǒng)籌分配與管理機制，集中力量解決科技資源分配、管理和監(jiān)督中的“碎片化”及重復(fù)性問題，需要進一步加強財政資源統(tǒng)籌，聚焦國家發(fā)展中的重大問題強化科技攻關(guān)。
功能維度：推動科技治理體系與科技創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)
國家科技治理體系現(xiàn)代化的功能是要推進科技創(chuàng)新發(fā)展，進而推動經(jīng)濟社會發(fā)展。當(dāng)前我國現(xiàn)行科技治理體系與國家發(fā)展要求還存在著諸多不相適應(yīng)之處，科技治理體系功能還不完善，治理體系現(xiàn)代化對科技現(xiàn)代化和經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)不夠。
科技治理體系現(xiàn)代化要適應(yīng)國家科技創(chuàng)新的發(fā)展
目前，我國在某些技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，而在其他關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域則存在受制于人的現(xiàn)象。因此，有必要實施以任務(wù)為導(dǎo)向與自由探索相結(jié)合的“雙輪驅(qū)動”策略。我國科技發(fā)展呈現(xiàn)不均衡的格局，在量子通信、航空航天、遠洋探測以及醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域處于領(lǐng)跑地位，而在另一些關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，如高端芯片、航空發(fā)動機等面臨著諸多關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，科技治理體系現(xiàn)代化的核心任務(wù)就是“打破瓶頸，創(chuàng)新未來”。因此，一方面，針對技術(shù)薄弱領(lǐng)域，需要采用任務(wù)導(dǎo)向型模式，通過國家戰(zhàn)略需求和任務(wù)牽引進行資源配置，讓任務(wù)部署和國家需求緊密結(jié)合。因此，最直接體現(xiàn)任務(wù)導(dǎo)向的重大科技專項、重點研發(fā)計劃等定向研發(fā)項目需要加強重要領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，從國家急迫需要和長遠需求出發(fā)，真正解決實際問題。
同時，國家科技創(chuàng)新的長期可持續(xù)性依賴于自由探索，即基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究。當(dāng)下人工智能致使傳統(tǒng)科學(xué)研究范式不斷被突破，科學(xué)智能（AI for Science）讓研究效率指數(shù)級增長，追求興趣、自由探索的純粹科研獲得全球頂尖科學(xué)成果的可能性越來越大。《國家自然科學(xué)基金2022年度績效評價綜合報告》顯示，近年來，面上、青年基金、地區(qū)基金三類項目總體經(jīng)費占比逐年下降，難以有效滿足廣大科研人員自由探索資助需求；2022年獲批資助的面上、青年基金項目中，“激勵探索、強調(diào)原創(chuàng)”類項目所占比例分別只有2.48%和1.46%。國家自然科學(xué)基金作為我國基礎(chǔ)研究最重要的資助機構(gòu)，近年來持續(xù)加強對青年人才、一線人才和基礎(chǔ)領(lǐng)域的資助，還需要進一步引導(dǎo)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域?qū)W者選擇前瞻性、戰(zhàn)略性和原創(chuàng)性的研究課題，長周期資助，鼓勵坐“冷板凳”。
科技治理體系現(xiàn)代化要適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重大需求，如可持續(xù)發(fā)展和碳中和、醫(yī)療衛(wèi)生、人口老齡化等
黨的二十屆三中全會指出:“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。”針對可持續(xù)發(fā)展和碳中和目標(biāo)，中國承諾將力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰，在2060年前實現(xiàn)碳中和。2023年，中國在可再生能源發(fā)電領(lǐng)域的新增裝機容量超過全球總量的一半，其累計裝機容量接近全世界的40%。為碳中和目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。針對人口老齡化問題，2023年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的意見》提出，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系應(yīng)積極運用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)流程。實際上，國家的經(jīng)濟社會發(fā)展為科技創(chuàng)新提出了諸多需求，而科技治理體系如何適應(yīng)這些發(fā)展需求，已成為亟待解決的關(guān)鍵問題。我國在連續(xù)多年躋身全球創(chuàng)新指數(shù)前15名的基礎(chǔ)上，2023年更是躍升至全球創(chuàng)新指數(shù)排名第12位。國家高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量自2012年的3.9萬家增長至2022年的40余萬家，這一顯著增長充分展示了科技創(chuàng)新在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的核心作用。
氣候問題、生命健康、數(shù)字安全等領(lǐng)域是全人類共同面臨的挑戰(zhàn)，需要秉持開放合作的態(tài)度予以應(yīng)對。例如，支持科研人員通過國際會議宣講、國際期刊任職等方式傳播中國科技人文價值觀；鼓勵企業(yè)和行業(yè)協(xié)會等通過援助和培訓(xùn)等形式開展國際交流和合作；拓寬合作對象和途徑，充分發(fā)揮“一帶一路”在構(gòu)建科技創(chuàng)新共同體中的作用，增強我國科技“軟實力”和國際影響。
以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視科技創(chuàng)新工作，堅持把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，推動我國科技事業(yè)實現(xiàn)歷史性、整體性、格局性變化，為國家發(fā)展和安全發(fā)揮了重要的支撐保障作用。我國科技治理體系要素深化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能進化得到持續(xù)改進，治理體系現(xiàn)代化不斷推進，國家創(chuàng)新體系整體效能顯著提升。在面向2035年建成科技強國和2049年實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)，國家科技治理體系還需要持續(xù)推進現(xiàn)代化，不斷適應(yīng)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。
【本文作者為大連理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金項目“中央財政科技經(jīng)費分配研究”（項目編號24VRC061）的階段性成果；大連理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生柳玉梅、陳靈芝對本文亦有重要貢獻】
參考文獻略
責(zé)編：馮一帆／美編：王嘉騏