【摘要】新時代新征程進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推進中國式現(xiàn)代化的必然要求，應堅持“統(tǒng)籌-融合-流動-均衡”的基本思路，抓住健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度、完善強農惠農富農支持制度和深化土地制度改革這四個著力重點，以縣域為重要切入點率先突破城鄉(xiāng)二元結構。為此，應堅持以縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展為龍頭，以統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為主線，繼續(xù)深化縣域要素產權和市場化改革、一二三產業(yè)融合發(fā)展機制改革、基礎設施建設管護和公共服務供給機制改革及城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理體制機制等方面改革。
【關鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 體制機制 中國式現(xiàn)代化 縣域
【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.007
【作者簡介】張克俊，四川省社會科學院農村發(fā)展研究所所長、研究員、博導。研究方向為城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興。主要著作有《健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素平等交換體制機制研究》、《城鄉(xiāng)融合型鄉(xiāng)村振興的實踐探索、認識思考與對策建議》（論文）、《從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展：繼承與升華》（論文）等。
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國式現(xiàn)代化取得了顯著成就，其中最為突出的是成功推進了中國式現(xiàn)代化進程。新時代新征程，以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興，是新時代新征程黨和國家的中心任務。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是中國式現(xiàn)代化的重要標志，也是其必然要求，構建有效的體制機制是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵動力和制度保障。黨的十八大以來，黨中央高度重視完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，并作出相關戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會對“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”進行了全面論述；黨的十九大進一步明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”；2019年4月，《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出，“堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”；[1]黨的二十大報告強調要“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”；[2]在黨的二十屆三中全會上，黨中央將“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”列為重大改革任務之一，明確指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，要“統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。[3]這些論述體現(xiàn)了黨中央對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最新認識、基本要求和關鍵部署，突出了深化城鄉(xiāng)融合體制機制改革和推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展在中國式現(xiàn)代化建設中的重要地位和作用。本文基于黨的二十屆三中全會關于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”的重要論述，全面回顧了自黨的十八屆三中全會以來城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的進展與成果。在此基礎上，提出進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的基本思路、重點領域及縣域突破路徑，旨在通過城鄉(xiāng)融合更有效地推進中國式現(xiàn)代化，促進鄉(xiāng)村全面振興和農村農民共同富裕。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的新進展
中國特色社會主義進入新時代，從黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”到黨的二十屆三中全會提出“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，在這十年里，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的不斷深化，我國城鄉(xiāng)關系經(jīng)歷了歷史性變化和重大轉折。城鎮(zhèn)化率由53.73%提升至66.16%，[4]城鄉(xiāng)居民收入比由3.03∶1調整為2.39∶1，[5]城鄉(xiāng)發(fā)展進入了一個相互依存、相互融合、互促共榮的新階段?；仡欬h的十八屆三中全會以來我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革脈絡和實踐，可以得出的總體判斷是，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制已初步建立。
新型城鎮(zhèn)化體制機制改革取得重要成效。黨的十八屆三中全會以來，我國著力建立健全新型城鎮(zhèn)化體制機制，促進以土地為主的粗放式城鎮(zhèn)化向以人為核心、集約節(jié)約的新型城鎮(zhèn)化轉型。大力構建農業(yè)轉移人口市民化機制，以滿足2億多農民工對市民化的現(xiàn)實需求。深入推進戶籍制度改革，除特大型城市外，其他大中小城市和建制鎮(zhèn)戶籍限制基本放開，居住證制度全面實施。大力推動城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，推動進城落戶農民的住房、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等逐步接入城鎮(zhèn)體系，并完全納入城鎮(zhèn)保障體系。此外，為促進各類型城市政府積極接納農業(yè)轉移人口，國家建立了財政轉移支付和城鎮(zhèn)建設用地指標增加規(guī)模與農業(yè)轉移人口市民化狀況聯(lián)動的機制，共同分擔農民市民化成本。這些改革顯著促進了農業(yè)轉移人口的市民化。自2014年以來，已有1.5億農業(yè)轉移人口順利遷入城市，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。[6]在城市規(guī)劃、建設、管理機制創(chuàng)新方面也取得了積極進展。城市基礎設施體系化建設的推進，增強了城市基礎設施安全韌性能力；加快新型城市基礎設施建設，推動了城市智慧化轉型；建立城市有機更新改造機制，城市老舊小區(qū)改造進展加快；建立健全城市建設投融資機制，社會資本參與城市基礎設施投資和運營的力度不斷加大；推進對行政區(qū)劃調整后的縣逐步改為市，并賦予部分經(jīng)濟規(guī)模較大、人口較多的鎮(zhèn)與其發(fā)展相適應的管理權限。從宏觀角度看，大中小城市與小城鎮(zhèn)以城市群為主體形態(tài)，逐步走向協(xié)調發(fā)展道路，初步形成了城市群一體化、城市圈同城化的發(fā)展機制，中心城市和城市群已成為推動中國高質量發(fā)展的重要動力。
農村土地制度改革進一步深化。黨的十八屆三中全會以來，農村改革在多個領域取得了顯著進展，其中土地制度改革的深化尤為突出。土地改革的主要成果體現(xiàn)在兩個方面：一個是承包地“三權分置”改革取得重大突破。這一改革旨在落實承包土地的集體所有權，適應農民保留承包權、流轉經(jīng)營權的意愿和要求，把承包經(jīng)營權再分離出經(jīng)營權，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”的并行運行。[7]這是繼家庭聯(lián)產承包責任制之后，農村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。為了推進土地“三權分置”改革，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2016年印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，科學劃分了土地所有權、承包權、經(jīng)營權的權能邊界和效能，并進行了整體設計，形成了層次分明、平等保護的“三權”基本格局。[8]各地在推進農村土地“三權”分置改革實踐中，通過農村土地確權登記頒證、建立健全土地流轉規(guī)范管理制度、構建新型經(jīng)營主體政策扶持體系、推進農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款、土地經(jīng)營權入股等方式進行了有效探索。此外，農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市以及宅基地制度改革也取得了顯著進展，這些改革主要在全國試點縣（市、區(qū)）進行。2014年12月，北京市大興區(qū)等33個縣（市）行政區(qū)域被選為試點。[9]在集體經(jīng)營性建設用地改革方面，試點縣（市、區(qū)）進行了一系列的創(chuàng)新實踐。這包括對集體經(jīng)營性建設用地進行就地或者異地調整入市，將廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市，以及開展使用權抵押貸款等實踐。根據(jù)不同試點縣的具體情況，各地還建立了各有特色的集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理辦法。在宅基地制度改革方面，試點縣借鑒了承包地“三權分置”的模式，推行了宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”改革，這一改革的核心是進一步落實宅基地集體所有權，保障農戶宅基地的長期資格權，適度放活宅基地使用權和農民住房流轉權，[10]還包括推動農民住房財產權抵押貸款以及農房出租、入股、合作等多種形式，支持村集體經(jīng)濟組織和農民盤活利用閑置宅基地和農房資源，探索進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地的有效機制等。在宅基地改革取得初步成效的基礎上，2020年9月，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點。[11]在農村土地征收制度改革方面，試點地區(qū)在明確公共利益目錄、制定土地征收成片開發(fā)標準、實施按區(qū)片綜合地價補償?shù)确矫嫒〉昧孙@著成果。這些改革試點成果也促進了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》等相關法律法規(guī)的修訂。
農村基本經(jīng)營制度日益鞏固和完善。改革開放以來，我國逐步建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。盡管在很長一段時間內，這種經(jīng)營模式主要以分散經(jīng)營為主，集體經(jīng)營層次相對薄弱。然而，自黨的十八屆三中全會以來，我國農村基本經(jīng)營制度在鞏固和完善方面取得了很大進展，在家庭經(jīng)營仍然占據(jù)農業(yè)基礎性地位的同時，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種形式共同發(fā)展，形成了新的農業(yè)經(jīng)營格局，[12]新型農業(yè)經(jīng)營體系逐漸成熟。我國已基本建立了新型農業(yè)經(jīng)營主體培育機制，有效促進了這些主體的成長和發(fā)展。以家庭農場為例，我國通過實施家庭農場培育計劃，家庭農場數(shù)量穩(wěn)步提升、經(jīng)營管理更加規(guī)范、經(jīng)營產業(yè)更加多元、發(fā)展模式更加多樣。截至2024年1月，全國家庭農場數(shù)量已達到約400萬個。[13]在農民合作社方面，我國通過實施農民合作社規(guī)范提升行動，允許財政資金直接投向符合規(guī)定的合作社，允許財政補助形成的資產直接轉交給合作社持有、管護和經(jīng)營，允許合作社開展信用合作等政策支持，合作社的質量和運營效率得到顯著提升。截至2024年1月，全國已有農民合作社221.2萬個。[14]同時，各地積極創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營方式，形成了“公司＋專業(yè)合作社＋家庭農場＋小農戶”的產業(yè)化經(jīng)營模式，提升了農業(yè)現(xiàn)代化水平。此外，還通過社會化服務、土地托管等方式將小農戶納入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道，大力發(fā)展壯大農業(yè)專業(yè)化社會化服務組織。值得關注的是，我國新型農村集體經(jīng)濟產權制度改革取得了重大進展，基本完成了包括清產核資、資產權屬界定、成員身份確認在內的集體資產產權制度改革，逐步建立了產權清晰、經(jīng)營穩(wěn)健、分配合理的新型集體經(jīng)濟運行機制，并出臺了農村集體經(jīng)濟組織法，推動了資源發(fā)包型、物業(yè)出租型、資產參股型、居間服務型等多種形式的新型農村集體經(jīng)濟的顯著發(fā)展。
城鄉(xiāng)要素雙向流動的機制逐步形成。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)之間的要素流動長期呈現(xiàn)農村向城市的單向趨勢。然而，自黨的十八屆三中全會以來，這種單向流動格局得到了顯著改善，城鄉(xiāng)要素的雙向流動機制已初步形成。首先，國家對“三農”領域的投入力度持續(xù)加大。國家將“三農”作為財政資金優(yōu)先投入保障的領域，逐步建立了保障農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的公共財政投入制度，支持地方政府發(fā)行一般債券和專項債券，用于現(xiàn)代農業(yè)設施和鄉(xiāng)村建設，[15]支持地方設立鄉(xiāng)村全面振興基金，以撬動金融資本和社會力量參與鄉(xiāng)村建設。其次，鄉(xiāng)村金融服務體系建設取得新成效。這包括推動中小銀行和地方銀行創(chuàng)新金融產品提供機制，促進農商行和信用社回歸為農服務的本源，完善村鎮(zhèn)銀行發(fā)展和運行機制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，建立健全農業(yè)信貸擔保體系，加快完善農業(yè)保險制度等，這些措施有效地促進了信貸資金流入鄉(xiāng)村，支持了當?shù)禺a業(yè)的發(fā)展。最后，逐步建立了城市先進要素返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的有效機制。在吸引社會資本方面，通過打造法治化、便利化的基層營商環(huán)境、完善融資貸款政策、提供配套設施建設補助、鼓勵工商資本投資農業(yè)農村領域，以及支持工商資本與村集體合作共贏模式等，初步建立了鼓勵工商資本入鄉(xiāng)促進機制。在吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)方面，政府出臺了一系列財政、金融、社會保障等激勵政策，以及崗位、職稱評定、工資待遇等方面的支持政策，這些政策鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生回鄉(xiāng)扎根基層，鼓勵外出農民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，[16]以及推動城市教科文衛(wèi)體等人員服務鄉(xiāng)村。在科技成果入鄉(xiāng)方面，政府發(fā)揮了引導推動作用，通過健全產學研用合作機制和農業(yè)科研成果產權制度、賦予科研人員科技成果所有權、建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度、允許農技人員通過提供增值服務合理取酬等措施，初步建立了有利于科研成果入鄉(xiāng)轉化推廣的激勵機制。
城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務一體化發(fā)展機制加快建立。黨的十八屆三中全會以來，我國公共基礎設施建設的重點逐漸轉向農村，逐步建立了關于城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃、建設和管護一體化機制。我國打破了城鄉(xiāng)分割的舊格局，將市域或縣域視為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)道路、供水、供氣、供電、通信、垃圾污水處理、防洪等方面的基礎設施布局，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎設施的一體化規(guī)劃設計和有機銜接。[17]我國明確了鄉(xiāng)村基礎設施作為公共產品的定位，初步建立了事權明確、權責統(tǒng)一、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負責的城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制，并根據(jù)基礎設施的公益性與經(jīng)濟性差異，健全分級分類的投入機制。我國深化了基礎設施管護改革，將城鄉(xiāng)道路等公益性設施的管護和運營費用納入公共財政預算，并通過政府購買服務等方式，引入專業(yè)企業(yè)參與，提升了管護的市場化水平。與此同時，我國城鄉(xiāng)普惠共享的基本公共服務正在形成。各地積極推進城市公共服務向農村延伸、社會事業(yè)向農村覆蓋。我國已建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、教育資源均衡配置、公共文化、社會保障和社會救濟等制度，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、便利化程度顯著提高，城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一和制度并軌取得了新進展。例如，我們通過加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件、健全網(wǎng)絡化服務運行機制、建立縣域醫(yī)共體、建立巡回醫(yī)療和遠程醫(yī)療機制、實施分級診療制度以及實行差別化醫(yī)保支付政策等措施，在健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系方面取得了顯著進展。
進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推進中國式現(xiàn)代化的必然要求
黨的十八屆三中全會以來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制已初步建立，但城鄉(xiāng)要素仍存在流動不暢的問題，鄉(xiāng)村的人才、土地、資金等要素繼續(xù)過多地流向城市，公共資源配置的不均衡問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的二元制度尚未完全破除。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化進程中的一個重要標志。新時代新征程，我國進入了以中國式現(xiàn)代化引領社會主義現(xiàn)代化強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，[18]必須將城鄉(xiāng)融合發(fā)展貫穿于推進中國式現(xiàn)代化的整個過程之中，積極主動破除城鄉(xiāng)二元結構，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，暢通城鄉(xiāng)要素流動，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，以拓展中國式現(xiàn)代化發(fā)展空間，并推動中國式現(xiàn)代化高質量發(fā)展。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推進農業(yè)農村現(xiàn)代化、建設農業(yè)強國的迫切需要。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。我國擁有十四億多人口，即便城鎮(zhèn)化率達到70%以上，仍有4億多人口生產生活在農村，[19]只有當這部分人口也實現(xiàn)了現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。農業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)，其重要性并未改變。我國人口規(guī)模大、農產品需求量大，糧食安全更是國家安全的“壓艙石”，只有實現(xiàn)了農業(yè)現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)全面、安全、有保障的現(xiàn)代化。改革開放以來，我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，但與此相比，農業(yè)農村現(xiàn)代化進程較緩慢。這表現(xiàn)為農業(yè)基礎設施建設較為落后、耕地和高標準農田質量不高、農業(yè)基礎不穩(wěn)固；糧食和重要農產品生產成本高、國際競爭力比較弱；大農業(yè)與農業(yè)多功能發(fā)揮不充分、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系不發(fā)達，生物育種、設施農業(yè)、智慧農業(yè)、新型食品產業(yè)等高附加值業(yè)態(tài)發(fā)展不足；農業(yè)科技創(chuàng)新能力與發(fā)達國家相比仍有差距，核心關鍵技術創(chuàng)新不足，種子等關鍵要素仍受制于人；農村要素繼續(xù)流向城市，鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務和人居環(huán)境建設相對落后，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化水平與城市存在差距。
推進中國式現(xiàn)代化，不能出現(xiàn)城市繁榮而農村凋敝的兩極分化。我們必須實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，這是推進中國現(xiàn)代化強國建設不可或缺的基礎。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進農業(yè)農村現(xiàn)代化、加快農業(yè)強國建設、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必由之路，在很大程度上決定了農業(yè)農村現(xiàn)代化成效。因此，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，著力破除城鄉(xiāng)二元結構，構建以工促農、以城帶鄉(xiāng)的機制，促進城市先進要素不斷流入鄉(xiāng)村，有利于推動農業(yè)農村現(xiàn)代化和國家現(xiàn)代化發(fā)展。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的必然要求。把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展，是關系我國發(fā)展全局的重大任務，是當前和今后一段時期我國發(fā)展的主題。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)是國內經(jīng)濟循環(huán)的重要組成部分。目前，我國經(jīng)濟整體呈現(xiàn)增長平穩(wěn)、結構優(yōu)化、向高質量轉型的態(tài)勢，但面臨需求不足、投資乏力、循環(huán)不夠通暢等問題。其中，工農城鄉(xiāng)資源要素和商品流通不暢，是影響循環(huán)暢通的關鍵因素之一。在我國14億多人口中，鄉(xiāng)村人口超5億，[20]鄉(xiāng)村既是巨大的要素市場，為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化源源不斷提供要素，同時也是巨大的消費市場，為眾多的農業(yè)生產資料、工業(yè)產品、日常消費品提供市場。如果能讓數(shù)億農民同步實現(xiàn)全面現(xiàn)代化，縮小與城市居民的收入和生活水平差距，將能釋放巨大的創(chuàng)造動能和消費潛力。此外，建設好鄉(xiāng)村，不僅可以為城市居民提供休閑、旅游、生態(tài)產品和良好的消費場景，還能為經(jīng)濟社會發(fā)展注入強大動力。因此，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，暢通工農城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，對于暢通國內經(jīng)濟循環(huán)、增強我國經(jīng)濟韌性和戰(zhàn)略縱深具有重要意義。這將有效擴大國內需求，發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，為構建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟高質量發(fā)展提供強大動力。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是滿足人民對美好生活向往、促進共同富裕的內在要求。新時代新征程，人們對美好生活的追求愈發(fā)強烈、對生活質量的要求也越來越高。推動全體人民共同富裕進入了一個需要取得實質性進展的階段。我國已通過脫貧攻堅歷史性地解決了絕對貧困問題，但實現(xiàn)全體人民共同富裕最艱巨最繁重的任務依然在農村，這一挑戰(zhàn)是由我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，且仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中這一事實所決定的。促進共同富裕的難點仍在農村，關鍵是逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入、公共服務和生活水平的差距。黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)居民收入增長速度發(fā)生了歷史性轉折，農村居民收入增長速度一直高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比逐年下降，由2013年的3.03∶1降至2023年的2.39∶1。[21]但是，城鄉(xiāng)居民絕對收入差距并未縮小，反而在擴大，由2013年的1.81萬元增加到2023年的3.01萬元。[22]今后一段時期，由于經(jīng)濟結構轉型的影響，農民持續(xù)增收的難度可能加大，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距將面臨巨大挑戰(zhàn)。同時，農村居民享受的公共服務和社會保障差距更加明顯。為了拓展農民就業(yè)增收渠道，提高城鄉(xiāng)公共服務均等化、便利化水平和可及性，使農村逐步具備現(xiàn)代化的生活條件，讓農民過上更加富裕美好的生活，我們必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的“統(tǒng)籌-融合-流動-均衡”基本思路
我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在農村人口規(guī)模龐大、農業(yè)生產經(jīng)營規(guī)模相對較小的背景下推進的，其難度和復雜性前所未有。在新發(fā)展階段，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本思路和方向已在黨的二十屆三中全會上得到明確。從體制機制角度看，關鍵在于建立一個能夠同時推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的統(tǒng)籌機制，構建一個城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和治理全面融合的機制，完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的體制機制，健全縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的機制。
統(tǒng)籌：建立統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興機制。黨的二十屆三中全會進一步將新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架，與新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興相結合，明確提出了“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”的指導思想。
這一重大變化強調了新型工業(yè)化在推進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興中的核心作用，體現(xiàn)了工業(yè)化在產業(yè)支撐中的重要性。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興相互關聯(lián)、相互制約、相互促進，共同構成了一個有機統(tǒng)一的整體。新型工業(yè)化為新型城鎮(zhèn)化提供產業(yè)支撐和動力來源，同時也為鄉(xiāng)村全面振興提供物質技術條件和管理創(chuàng)新模式；新型城鎮(zhèn)化為新型工業(yè)化提供主要載體和集聚效應，為鄉(xiāng)村全面振興提供拉動力和要素輸出渠道；鄉(xiāng)村全面振興則為新型工業(yè)化提供要素和農產品原料，為工業(yè)化產品開拓市場，為新型城鎮(zhèn)化提供人力和土地資源。隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動將變得更加緊密，農業(yè)與二三產業(yè)、鄉(xiāng)村與城市之間就越呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的融合狀態(tài)。為了推進鄉(xiāng)村全面振興，我們不能局限于鄉(xiāng)村本身，而應借助新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的強大動能。同樣，推進新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化也要超越工業(yè)和城市本身，從工農業(yè)、城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動中把握發(fā)展方向。在實踐中，要找準統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的結合點，打通痛點與堵點，規(guī)避產業(yè)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在的“時間上不同步”和“空間上無互動”等問題，形成相互促進的良性循環(huán)機制，發(fā)揮整體效應和協(xié)同效應。
融合：構建城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合體制機制。推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合是推動城鄉(xiāng)融合的重要組成部分。這包括兩方面含義：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理三者之間要相互聯(lián)結、有機整合，實現(xiàn)一體化貫通；二是城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃上要統(tǒng)籌協(xié)調、融為一體，在建設上要統(tǒng)一部署、一體推進，在治理上要有效銜接、有機融合。長期以來，無論在城市還是鄉(xiāng)村建設中，城市規(guī)劃與建設、建設與治理之間存在脫節(jié)，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃分割，城市建設和鄉(xiāng)村建設各自為政，城鄉(xiāng)治理分屬不同體系，這些問題是城鄉(xiāng)二元結構的明顯表現(xiàn)，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。自黨的十八屆三中全會以來，盡管我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和治理方面取得了顯著進展和成效，但其中的分割和矛盾仍是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要因素。推進城鄉(xiāng)規(guī)劃融合，重點是將城市和鄉(xiāng)村視為一個有機系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃生產、生活、生態(tài)空間和國土開發(fā)格局，對生態(tài)環(huán)境建設保護、城鎮(zhèn)村建設、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務設施等進行統(tǒng)一布局，實現(xiàn)“一張藍圖”的規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理和實施體制。推進城鄉(xiāng)建設融合，重點是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的指引下，統(tǒng)籌推進、協(xié)同推進、一體化推進城市和鄉(xiāng)村在產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務設施建設、城鎮(zhèn)村建設、生態(tài)環(huán)境建設等方面的協(xié)同發(fā)展，加強城市基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸，實現(xiàn)城市建設同鄉(xiāng)村建設相互促進。推進城鄉(xiāng)治理融合，就是建立一個城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村上下貫通、有效銜接的治理結構，將城市先進的治理方式、數(shù)字化等技術手段、治理網(wǎng)格延伸覆蓋到鄉(xiāng)村，提高鄉(xiāng)村社會治理能力和水平。推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合，必須繼續(xù)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理體制改革，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制和建設管理平臺，強化跨部門協(xié)作，促進規(guī)劃部門之間、規(guī)劃與建設管理部門之間的信息共享和協(xié)同，增強規(guī)劃、建設、治理的協(xié)調性，構建城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理一體化體制機制。
流動：完善促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動體制機制。長期以來，城鄉(xiāng)要素交換不平等，農村要素單向流向城市，是導致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分的關鍵因素。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，關鍵在于完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動體制機制，這一機制不僅對于推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的協(xié)同發(fā)展至關重要，也是提高城鄉(xiāng)資源要素配置效率、平衡農業(yè)與非農部門勞動生產率、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)的關鍵。為了進一步完善這一體制機制，我們需要確保土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素按照市場供求關系在城鄉(xiāng)間自由流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的高效配置。重點是改變農村資源要素向城市單向流動的舊有格局，破除城市先進要素向農村流動的制度壁壘，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場建設，更好激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展活力。要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，引導要素按照市場供求和市場價格合理流動，實現(xiàn)要素利用的最大化、最優(yōu)化。同時，根據(jù)不同要素的特性、市場化程度的高低和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，分類推進要素市場化配置改革，增強要素改革的整體性、協(xié)同性，緊緊圍繞“人、地、錢”三個關鍵要素，打通阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的堵點、痛點，聚焦關鍵環(huán)節(jié)著力破除體制機制障礙，以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。
均衡：建立健全以基礎設施和公共服務為核心、農民收入增長為關鍵的縮小城鄉(xiāng)差別機制。城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化既是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要保障，又是縮小城鄉(xiāng)居民生活條件差距的重要體現(xiàn)。要以提高農村居民收入為關鍵、以加快城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化為核心，建立健全縮小城鄉(xiāng)差距的有效機制，以促進城鄉(xiāng)共同富裕。完善農民工的就業(yè)環(huán)境，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務機制，以增加農民工資性收入。通過完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強農民職業(yè)培訓，完善龍頭企業(yè)與農民利益聯(lián)結機制，發(fā)展家庭農場，培育社會化服務組織，支持鄉(xiāng)村多樣化產業(yè)發(fā)展等，健全農民經(jīng)營性收入增長機制。此外，通過推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟，建立農民財產性收入增長機制。同時，通過完善對農民的補貼政策等，強化農民轉移性收入保障機制。在基礎設施建設方面，我們要加強城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設，不斷提升城鄉(xiāng)之間路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、氣網(wǎng)等互聯(lián)互通和一體化水平，建立健全城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管護機制。在公共服務方面，我們要圍繞基本公共服務均衡性和可及性，將人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的需要與基本公共服務資源的優(yōu)先供給有機結合，建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制，最大限度地將公共服務向農村延伸，將社會事業(yè)向農村覆蓋。
完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的著力點
深化改革和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，是關乎現(xiàn)代化全局和經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的重大任務。這一任務將貫穿于中國式現(xiàn)代化的全過程，是一項涉及多方面的系統(tǒng)工程，它要求我們系統(tǒng)集成、整體推進，同時聚合力量、聚焦重點，采取更為有力的改革措施扎實推進。根據(jù)形勢的變化、中國式現(xiàn)代化建設的新要求和需要破解的現(xiàn)實問題，進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的著力重點，應在以下四個領域取得突破。
健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制。新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的有機組成部分和必由之路，也是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的強大動力。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。目前，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在18個百分點的差距，涉及2億多流動人口，其中大約1.5億多為農民工。[23]推進新型城鎮(zhèn)化，首先是構建有效的“推拉機制”，促進農業(yè)轉移人口市民化。這包括深化戶籍制度改革，建立由常住地登記戶口提供公共服務的制度，建立健全農業(yè)轉移人口社會保險、住房供給、隨遷子女教育等與當?shù)貞艏丝谙硎芡却龅挠行е贫?。農業(yè)轉移人口市民化成本應由政府、企業(yè)、個人共同參與和合理分擔。近年來，農業(yè)轉移人口市民化的進度在一些地區(qū)“不及預期”，這背后的原因既有城市政府動力、支持力度不足的情況，又有農民在城鎮(zhèn)工作居住生活卻不愿意放棄農村戶籍的情形。解決城市政府動力不足問題，要加大財政轉移支付、新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同農業(yè)轉移人口市民化增加掛鉤協(xié)調機制。同時，解決農業(yè)轉移人口不愿放棄農村戶籍的問題，要提升進城落戶農民的社會保障和公共服務水平，讓他們愿意融入城鎮(zhèn)生活。此外，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，并探索建立自愿有償退出的機制，以消除農民完全市民化的后顧之憂。推進新型城鎮(zhèn)化另一個重點就是優(yōu)化城市的規(guī)劃、建設、運營和治理，提升城市的綜合承載力和服務功能。在空間布局和形態(tài)上，應健全城市規(guī)劃體系，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、集約緊湊布局。在城鎮(zhèn)建設上，加強公共基礎設施建設，深入實施城市更新行動，重視推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障房建設、城中村改造。在體制機制上，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。經(jīng)驗表明，都市圈是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐平臺，需轉變城市發(fā)展方式，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。對于人口與經(jīng)濟規(guī)模已達中小城市級別的“特大鎮(zhèn)”，應賦予其與人口和經(jīng)濟規(guī)模相稱的經(jīng)濟社會管理權限。在城市有效治理上，要充分推廣利用數(shù)智化成果，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系；建立可持續(xù)的城市有機更新模式和推進機制，提升城市安全韌性治理水平。
鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度。改革開放以來，我國在家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，逐步形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營制度。1993年，中央一號文件將農村基本經(jīng)營制度提升至作為農村經(jīng)濟基本制度的戰(zhàn)略高度，凸顯了這一制度是黨在農村政策的基石，以及推進鄉(xiāng)村全面振興的基礎和前提。實踐證明，農村基本經(jīng)營制度符合農業(yè)生產特點、農村生產力發(fā)展規(guī)律，能夠適應不同水平的農業(yè)生產力，并符合廣大農民的意愿，激發(fā)了農民生產的積極性，推動了中國農村的發(fā)展，這一制度符合我國國情農情，必須長期堅持、毫不動搖。一方面，“鞏固”農村基本經(jīng)營制度，意味著堅持農村土地集體所有制不能變、堅持穩(wěn)定土地承包關系不能變、堅持家庭經(jīng)營基礎性地位不能變。近年來，我國多地農村第二輪土地承包陸續(xù)到期或即將到期，農民對于承包地政策的未來走向非常關注，特別是農業(yè)轉移人口擔心土地會被收回。我們必須堅持“大穩(wěn)定、小調整”的原則，有序推進再延長三十年的試點工作，確保絕大多數(shù)農戶原有承包地保持穩(wěn)定。另一方面，要不斷完善農村基本經(jīng)營制度，因地制宜提高“統(tǒng)”的層次和水平，賦予雙層經(jīng)營制度新的內涵。主要的改進方向包括：加強對小農戶家庭經(jīng)營的社會化服務和科技推廣，提高家庭經(jīng)營的集約化水平，鼓勵部分小農戶適應社會化要求流轉土地，發(fā)展成為規(guī)模適度的家庭農場；積極培育家庭農場、專業(yè)合作社、農業(yè)公司等新型農業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、集體經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種形式，推動經(jīng)營形式由單一的農戶承包經(jīng)營向多方主體共營轉變；充分發(fā)揮新型農業(yè)經(jīng)營主體在規(guī)?；⒓s化以及品牌化等方面的積極作用，建立對新型農業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策直接同帶動農民增收掛鉤的機制；健全多主體與多形式、專業(yè)服務和綜合服務相結合的農業(yè)社會化服務體系，充分培育和有效發(fā)揮農民合作社的服務功能和帶動作用，鼓勵其拓展服務領域、擴大輻射范圍、創(chuàng)新服務模式、提高服務質量，促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有效銜接。特別需要強調的是，發(fā)展壯大新型農村集體經(jīng)濟組織是完善雙層經(jīng)營制度、提高“統(tǒng)”的層次的重要方面，我們應鼓勵因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、經(jīng)營性資產參股等多樣化新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展途徑，鼓勵采取跨村聯(lián)營、股份合作等多種形式，提高集體經(jīng)濟的統(tǒng)籌層次，從而更好地服務于農村的全面發(fā)展。
完善強農惠農富農支持制度。長期以來，“重城輕鄉(xiāng)”和“重工輕農”的發(fā)展傾向和政策導致了城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴大。為了縮小這一差距，我們必須改變這種傾向，將“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”的方針落到實處。實現(xiàn)這一目標的首要任務是完善強農惠農富農支持制度。第一，健全縣域富民產業(yè)發(fā)展促進機制，這是完善強農惠農富農支持制度的重點。發(fā)展縣域富民產業(yè)是促進農民增收的首要途徑，應加大政策、資金和項目的支持力度，構建縣域富民產業(yè)發(fā)展促進機制，健全產業(yè)發(fā)展聯(lián)農帶農機制。依托縣域特色資源優(yōu)勢，圍繞“土特產”發(fā)展產業(yè)，通過抓龍頭、建基地、樹品牌、搞加工、補鏈條、興業(yè)態(tài)、拓市場，切實做大做強優(yōu)勢特色產業(yè)。第二，加強和改進農業(yè)支持和保護政策，這是完善強農惠農富農支持制度的核心。關鍵是要緊緊圍繞進一步提高補貼政策的針對性、精準性和有效性，從價格、補貼、保險等方面強化農業(yè)支持保護政策，優(yōu)化農業(yè)補貼政策體系。當前農業(yè)保險保費補貼政策存在不全面、不充分，險種存在覆蓋面不足、保障水平不高等問題。因此，要發(fā)展多層次多形式的農業(yè)保險，擴大農業(yè)保險覆蓋面、增加保險品種、提高保險補償標準，以滿足小農戶和規(guī)模經(jīng)營戶多元化保險需求。糧食安全是“國之大者”。保障糧食和重要農產品穩(wěn)定安全供給，是推進鄉(xiāng)村全面振興的首要任務。我們需要加快健全種糧農民收益保障機制，綜合運用糧食最低收購價和收儲、進口等調控政策，使糧食和重要農產品的價格保持在合理區(qū)間。針對糧食主產區(qū)“產糧多、經(jīng)濟弱、財政窮”的狀況，要在完善從中央到地方縱向轉移支付制度的同時，統(tǒng)籌建立糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制，支持主銷區(qū)、主產區(qū)地方政府加強橫向合作，通過橫向轉移支付方式，支持主產區(qū)加強糧食綜合生產能力建設，切實提高農民種糧和地方政府抓糧積極性。第三，建立健全農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的完善分類幫扶制度，這是完善強農惠農富農支持制度的重要方面。我國脫貧地區(qū)在鞏固拓展脫貧攻堅成果階段后，避免了發(fā)生返貧尤其是規(guī)模性返貧的風險，但外界環(huán)境和自身因素的變化可能導致返貧和新的致貧風險，因此需要長期建立返貧致貧的預警、響應、幫扶機制，確保脫貧人口穩(wěn)定脫貧并走向富裕。同時，防止返貧致貧的工作應從脫貧人口、脫貧地區(qū)擴大到整個農村低收入人口、欠發(fā)達地區(qū)，建立健全覆蓋整個農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制。針對農村低收入人口，要區(qū)別情況建立分層分類幫扶制度；針對欠發(fā)達地區(qū)，也要建立分層分類幫扶制度，重點支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展壯大特色產業(yè)，補齊基礎設施、公共服務短板，增強內生發(fā)展動力和能力。應指出的是，在脫貧攻堅時期，國家和社會各界在貧困地區(qū)留下了大量的扶貧資產，在新的階段，我們需要切實健全扶貧資產管理機制，用好用活扶貧資產，使之發(fā)揮資產效益。
深化土地制度改革。農村土地制度是農村基礎性制度安排，土地改革不僅關系到廣大農民的切身利益，也關系到完善農村產權制度和要素市場化配置，以及城鄉(xiāng)要素平等交換的問題。因此，深化土地制度改革是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重點領域之一。第一，深化土地制度改革應聚焦于承包地，繼續(xù)深化“三權分置”制度。在完善所有權權能方面，我們需要健全承包地集體所有權行使機制，發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織在促進地塊連片、經(jīng)營權流轉、組織開展高標準農田建設和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包權權能方面，重點工作是做好第二輪土地承包到期后再延長三十年的試點工作，探索自愿有償退出辦法。在完善經(jīng)營權權能方面，需要完善經(jīng)營權的抵押、擔保權能，從提高農業(yè)勞動生產率、發(fā)展規(guī)?；默F(xiàn)代農業(yè)出發(fā)，完善承包地經(jīng)營權流轉價格形成機制，探索防止流轉費用不合理上漲等有效措施，降低農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的土地成本。第二，深化土地制度改革應聚焦于耕地，重點是健全耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系。我們需要改革完善耕地占補平衡制度，將各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準。對于將耕地轉為園地、林地、養(yǎng)殖水面等其他農用地的情況，也應實行占補平衡。同時，加大高標準農田投入和管護力度，提高建設質量和標準，完善高標準農田建設、驗收、管理機制，確保每一塊高標準農田都能成功建成。此外，還需健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系，確?；巨r田、高標準農田主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等重要農產品的種植。第三，深化土地制度改革應聚焦于農村集體經(jīng)營性建設用地，有序推進入市改革。要注意發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，創(chuàng)新成員參與決策、監(jiān)督的方式。擴大入市范圍，在符合國土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置的農村宅基地、廢棄的公益性公共設施建設用地等存量土地和新增集體建設用地納入入市范圍。探索入市計劃指標管理，推動集體經(jīng)營性建設用地年度入市計劃與年度國有建設用地供應計劃、土地收儲計劃、低效用地再開發(fā)實施計劃同步制定、充分銜接。建立入市土地的價值保障機制，確定集體經(jīng)營性建設用地入市底價；健全土地增值收益分配機制，依法保障農民集體享有的土地財產性收益。第四，深化土地制度改革應聚焦于宅基地，重點是盤活利用農戶擁有的合法住房。黨的十八屆三中全會以來，兩輪農村宅基地制度改革試點中的一些探索已基本成熟，可轉化為全面實行的制度安排；而一些風險沒有充分暴露、認識分歧較大的問題，則需要繼續(xù)探索解決方式。當前，應允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用?？紤]到法律規(guī)定租賃期限不得超過二十年，可能影響承租人的投資改造意愿，因此需要探索適度延長農戶住房租賃期限。農村集體經(jīng)濟組織在農戶住房出租、入股、合作中的角色，無論是受托直接經(jīng)營還是作為農戶代表與外來業(yè)主合作，都需要進一步探索。
以縣域為重要切入點率先突破城鄉(xiāng)二元結構
縣域是城鄉(xiāng)融合基本的空間治理單元，是城鄉(xiāng)聯(lián)系最緊密，且最有條件率先突破城鄉(xiāng)二元體制的地區(qū)。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調“要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。2024年中央一號文件專門對“促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作出全面安排。可見，縣域在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。
深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革可以在縣域內率先突破。全面深化改革，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以縣域為重要切入點，深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，不僅具有最有利的條件，而且具有重要的現(xiàn)實意義。第一，縣域具有地域范圍適中、治理結構完整、城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、文化同質性強等特點，以縣域為重要切入點深化改革最有條件率先突破二元結構?？h域作為連接鄉(xiāng)村與大中城市的紐帶，兼具城市性與農村性，既是鄉(xiāng)村全面振興的主戰(zhàn)場，也是城市體系末梢節(jié)點的承載地，涵蓋了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊多個發(fā)展層次等，這些特點決定了縣域是城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元。第二，縣域具有相對完整的經(jīng)濟運行體系，以縣域為重要切入點深化改革更能促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。在縣域發(fā)展空間內，既有以二三產業(yè)為主的城市經(jīng)濟、鎮(zhèn)域經(jīng)濟，又有以第一產業(yè)為主，一二三產業(yè)融合的村域經(jīng)濟、家庭經(jīng)濟；既有以組織財政稅收、提供基礎設施和公共服務、壯大支柱產業(yè)等為主要內容的國有經(jīng)濟，又有以民間產業(yè)、私營企業(yè)、個體靈活就業(yè)為主要內容的民營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟；既有具有當?shù)靥厣牡诙a業(yè)，又有以農業(yè)為主的第一產業(yè)。以縣域為基本單元完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，既能在一定程度上避免城市發(fā)展帶來的虹吸效應，緩解城市發(fā)展承載的壓力，又能更好地直接對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，減緩鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的凋敝，促進縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。第三，縣域單元具有承上啟下的作用，以縣域為重要切入點深化改革，更能促進城鄉(xiāng)要素雙向流動?？h域尤其是縣城是城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的交匯點，是城市與鄉(xiāng)村的中間連接體，也是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體?？h城“承上”接受大中城市的輻射和產業(yè)轉移，具有滿足廣大農民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力?？h城公共設施的建設和公共服務能力的提升，最能促進農民就地城鎮(zhèn)化、農業(yè)轉移人口市民化，有效推動新型城鎮(zhèn)化建設?？h城是聯(lián)系廣大農村最緊密、最直接的城市空間結構單元，縣城“啟下”傳輸鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的科技、人才、資本、數(shù)字信息等要素，促進資源要素有序向鄉(xiāng)村流動，推動各類鄉(xiāng)村資源以市場化形式盤活利用，引領鄉(xiāng)村現(xiàn)代富民產業(yè)發(fā)展，打開廣大農村消費市場，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。第四，縣域單元資源稟賦和發(fā)展活動更具差異性，以縣域為重要切入點深化改革，更能激活多樣化活力。因不同縣域所處地理位置、區(qū)位條件、資源稟賦、人文歷史等發(fā)展基礎不同，發(fā)展活動具有地域差異性，這為各縣挖掘自身特色，走特色城鄉(xiāng)融合之路創(chuàng)造了探索空間?？h域地貌環(huán)境多樣，既有平原縣，也有丘陵、山區(qū)、高原縣；縣域類型豐富，既有農業(yè)大縣、工業(yè)大縣、商貿大縣，也有旅游大縣、歷史文化大縣、生態(tài)大縣，縣域間資源稟賦和發(fā)展差異明顯，利用這樣的區(qū)域差別優(yōu)勢，以縣域為重要切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，更能迸發(fā)多樣發(fā)展的生機活力。
如何在縣域內率先突破城鄉(xiāng)二元結構。在縣域內率先突破二元結構，就是要以加快縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展為龍頭，以統(tǒng)籌推進縣域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為主線，抓住“人、地、錢”三個核心要素，推進縣域內城鄉(xiāng)要素產權和市場化改革，以縣城作為連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，完善城、鎮(zhèn)、村體系，構建新型工農城鄉(xiāng)關系。一是抓住“人、地、錢”，深化縣域要素產權和市場化改革。生產要素的雙向流動是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心環(huán)節(jié)和重點內容。當前城鄉(xiāng)融合亟需以縣域單元為載體，以要素平等交換和雙向流動為核心，打破城鄉(xiāng)二元結構。要圍繞“人、地、錢”，深化農民就近市民化體制機制改革，建立健全成本由政府、農民和企業(yè)等各方分擔機制，實施向縣域更加傾斜的財政、投資、土地、產業(yè)等政策，支持縣城吸納更多的農村人口落戶；深化人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)制度改革，制定更加有力的財政金融、社會保障等激勵政策，吸引高校畢業(yè)生、外出務工人員、經(jīng)商人員以及教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育領域人員等各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，積極廣泛參與鄉(xiāng)村全面振興；深化農村土地“三權分置”制度改革，進一步激活承包地經(jīng)營權，適度放活宅基地使用權，穩(wěn)步推進集體經(jīng)營性建設用地入市改革。對進城落戶農民的承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權建立健全充分保障機制，并建立市場化退出機制和渠道。深化投融資體制機制改革，健全鄉(xiāng)村全面振興的多元化投融資機制。采取貸款貼息、擔保補貼、風險分擔等方式，健全金融機構把更多信貸資金投向農業(yè)農村的有效機制。創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境和穩(wěn)定的預期，提供優(yōu)質服務和平臺，健全鼓勵和規(guī)范資本下鄉(xiāng)的有效機制。二是抓住“經(jīng)濟牽引”，深化縣域一二三產業(yè)融合發(fā)展機制改革。城鄉(xiāng)產業(yè)互動融合指根據(jù)三大產業(yè)在城鄉(xiāng)之間的分布特點，以區(qū)位選擇理論為依據(jù)、以資源稟賦優(yōu)勢和市場為指向，發(fā)展城鄉(xiāng)關聯(lián)產業(yè)，打通工農、城鄉(xiāng)之間的產業(yè)價值鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈，在雙向產業(yè)延伸過程中促進城鄉(xiāng)之間的分工與合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產業(yè)互補互動、一體化發(fā)展?？h域經(jīng)濟涵蓋了從一產到三產，從種植、加工到服務的完整產業(yè)體系，具有一定的產業(yè)吸納和轉化能力。推進縣域城鄉(xiāng)產業(yè)互動融合發(fā)展，要以產鎮(zhèn)融合為核心理念，培育產業(yè)融合發(fā)展品牌，構建“一鎮(zhèn)一特”“一村一品”的發(fā)展格局，創(chuàng)建一批特色示范小鎮(zhèn)；大力培育優(yōu)勢特色產業(yè)融合園區(qū)，大力發(fā)展農產品加工業(yè)，加強縣域商業(yè)體系建設，推進縣域新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。在縣域層面，要搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展的有效平臺，創(chuàng)建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展基地和先行區(qū)，構建以工促農、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村的城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展機制。鼓勵已有城市產業(yè)下沉到鄉(xiāng)村，引入現(xiàn)代科技、管理等先進要素，鼓勵村集體與縣城、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等聯(lián)合發(fā)展，形成城鄉(xiāng)間產業(yè)融合繁榮局面。三是抓住“公共資源配置”，深化縣域基礎設施建設管護和公共服務供給機制改革。以縣域為載體深化城鄉(xiāng)公共服務供給體制機制改革，根據(jù)未來城鄉(xiāng)人口分布的變化，優(yōu)化縣域內城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務布局，推動縣、鄉(xiāng)、村三級層面的基礎設施和基本公共服務形成均衡供給機制。健全以縣城市政交通設施、對外連接通道、防洪排澇設施、防災減災能力、老化管網(wǎng)改造、數(shù)字化改造等為重點的基礎設施建設和管護機制，提升醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化體育、養(yǎng)老和社會福利等公共服務水平，建立健全基本公共服務常住人口全覆蓋機制，增強縣城人口承載力和吸引力。充分發(fā)揮和大力提升縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，加快建立縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸、縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋的有效制度，積極建設縣域城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、醫(yī)療衛(wèi)生共同體，建立健全縣、鄉(xiāng)、村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡體系，以提升和優(yōu)化鄉(xiāng)村居民的生活環(huán)境。按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)“不同類但等值”的原則，以縣域這一范圍作為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的道路、供水、供電、信息、垃圾污水等基礎設施的建設，分層分類確定農村基礎設施建設優(yōu)先順序，推動縣城部分基礎設施向農村延伸，加快鄉(xiāng)村基礎設施提檔升級。四是抓住“高效治理”，深化縣域規(guī)劃、建設、治理體制機制改革。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體制，改變長期以來的城鄉(xiāng)國土空間、產業(yè)、基礎設施規(guī)劃分割格局。優(yōu)化縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系，強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責任，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調機制，健全村黨組織領導的村級組織體系，增強凝聚力、組織力、戰(zhàn)斗力。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，推動社會治理和服務重心向基層下移，實施村級綜合服務設施提升工程，完善村級公共服務經(jīng)費保障機制。健全德治、法治、自治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理機制，加強新型社區(qū)治理，完善社會工作服務體系。適應信息技術的快速發(fā)展，加強縣、鄉(xiāng)、村數(shù)字基礎設施建設，建設智慧縣城、智慧社區(qū)、數(shù)字鄉(xiāng)村。
言而總之，以縣域為突破口深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，需要賦予縣級政府和有關部門更大的自主權，激發(fā)基層依靠群眾推動城鄉(xiāng)改革的積極性。要繼續(xù)深化擴權強縣改革，核心是賦予縣級更多的資源整合使用自主權，增強縣級自有財力和自主分配權，將直接面向基層、量大面廣、由縣級管理更方便有效、縣級能接得住管得好的經(jīng)濟社會事項交由縣級管理，大力支持縣域積極探索符合自身實際的城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展路徑，健全改革的“容錯機制”，形成鼓勵探索的良好氛圍。推進城鄉(xiāng)融合改革涉及面廣、觸及利益程度深、推進難度大、復雜性高，各領域各方面改革的關聯(lián)性和互動性強。因此，需要樹立系統(tǒng)觀念，協(xié)同推進各項改革，重點是要整體推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，融合推進城市二三產業(yè)與鄉(xiāng)村一產業(yè)，一體推進農業(yè)轉移人口市民化與建立落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權自愿有償退出機制，協(xié)同推進城鄉(xiāng)“人、地、錢”三者改革，銜接推進城鄉(xiāng)要素市場化改革與公共服務供給改革，貫通推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設與治理。
（本文系四川省社會科學基金重大項目“四川以縣域為重要切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與實踐研究”的階段性成果，項目編號：SCJJ24ZD31；四川省社科院2023級碩士研究生吳蝶對本文作出重要貢獻）
注釋
[1]《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，2019年5月5日，https://www.gov.cn/zhengce/202203/content_3635390.htm。
[2]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1版。
[3]《中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報》，2024年7月18日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202407/content_6963409.htm。
[4]《中國城鎮(zhèn)化“下半場”更凸顯“人”》，2024年8月2日，https://zmgr.chinanews.com/cj/2024/08-02/10262619.shtml。
[5]《走融合發(fā)展之路 讓城鄉(xiāng)“雙向奔赴”》，2024年7月29日，https://news.gmw.cn/2024-07/29/content_37465123.htm。
[6]《全面深化公安改革，服務保障經(jīng)濟社會高質量發(fā)展》，2024年8月28日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202408/content_6970875.htm。
[7]《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，2016年10月30日，https://www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm。
[8]錢忠好：《深化農村土地制度改革》，《光明日報》，2023年4月4日，第11版。
[9]王浩：《“農地”入市，怎么入》，《人民日報》，2017年6月11日，第9版。
[10]《2018年中央一號文件》，2018年2月5日，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zyyhwj/。
[11]《劃重點！新一輪農村宅基地制度改革試點展開 探索自愿有償退出機制》，2021年7月6日，https://news.cctv.com/2021/07/06/ARTIt0YNdetihjRotFoR0MQo210706.shtml。
[12]陳耀東：《農村三權分置怎樣與現(xiàn)行法律銜接》，《人民論壇》，2017年第11期。
[13][14]常欽：《如何完善聯(lián)農帶農機制（政策問答·2024年中國經(jīng)濟這么干）》，《人民日報》，2024年1月14日，第1版。
[15]《2021年中央一號文件》，2021年2月21日，http://www.moa.gov.cn/ztzl/jj2021zyyhwj/。
[16]《農業(yè)農村部等九部門部署開展“我的家鄉(xiāng)我建設”活動》，2023年7月28日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202307/content_6895289.htm。
[17]《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，2019年4月8日，https://www.gov.cn/guowuyuan/2019-04/08/content_5380457.htm。
[18][21]宋靜恩：《以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)》，《人民日報》，2024年3月4日，第5版。
[19]《五年行動計劃再發(fā)布，今年實施新措施，三項政策覆蓋全國》，2024年9月1日，http://views.ce.cn/view/ent/202408/09/t20240809_39098319.shtml。
[20]數(shù)據(jù)來源參見國家統(tǒng)計局：https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240117_1946624.html。
[22]《居民收入延續(xù)恢復性增長 消費支出增長較快》，2024年4月17日，https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202404/t20240417_1948602.html。
[23]劉國中：《完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制（學習貫徹黨的二十屆三中全會精神）》，《人民日報》，2024年8月1日，第6版。
責 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
Improving the Institutional Mechanism for Urban-Rural Integrated Development
Zhang Kejun
Abstract: In the context of a new era, further enhancing the institutional mechanism for urban-rural integrated development is essential to advancing Chinese-style modernization. To achieve this, we should adhere to the fundamental principles of "coordination-integration-mobility-balance," focusing on four key areas: improving the institutional mechanism to promote new urbanization, consolidating and perfecting the rural basic management system, optimizing support policies that strengthen, benefit, and enrich agriculture, and deepening reforms of the land system. Using the county as an essential entry point, this approach aims to break through the urban-rural dual structure. Thus, we should lead with high-quality county economic development, with new industrialization, urbanization, and rural revitalization as the main lines. Reforms should continue in areas such as property rights and market-based mechanisms for county-level resources, the integration of primary, secondary, and tertiary industries, mechanisms for infrastructure development and maintenance, public service provision, as well as urban and rural planning, construction, and governance, to establish a modern, integrated urban-rural development framework.
Keywords: urban-rural integrated development, institutional mechanism, Chinese-style modernization, county
