摘 要:公共預(yù)算治理作為宏觀經(jīng)濟(jì)治理的核心工具發(fā)揮作用，需要滿足兩項(xiàng)先決條件：各級(jí)政府一致性地采用集中化預(yù)算程序制定預(yù)算，一致性地采用基線籌劃方法實(shí)時(shí)同步地制定預(yù)算決策。為全面提升宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理能力與績效，體制機(jī)制改革的核心命題應(yīng)是系統(tǒng)地強(qiáng)化公共預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)，并以預(yù)算程序集中化和基線籌劃作為關(guān)鍵的實(shí)現(xiàn)路徑。
關(guān)鍵詞:宏觀經(jīng)濟(jì)治理 預(yù)算制度 預(yù)算程序集中化 基線籌劃
【中圖分類號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
引言
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于“健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌”和“強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)”的部署，與“更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效”這一全面深化改革的指導(dǎo)思想高度契合。此項(xiàng)意義非凡的努力應(yīng)聚焦構(gòu)建強(qiáng)化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)這個(gè)核心命題，并在預(yù)算程序集中化和基線籌劃這兩類關(guān)鍵路徑下全力推進(jìn)。宏觀經(jīng)濟(jì)治理旨在促進(jìn)一系列重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，最重要的是經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和國際收支平衡。這是一項(xiàng)財(cái)政成本高昂的事業(yè)，因?yàn)槊總€(gè)目標(biāo)的達(dá)成都依賴大量公共資金投入。這些來自納稅人的資金被表達(dá)和轉(zhuǎn)換為財(cái)政政策的核心變量—支出、收入、赤字和債務(wù)，通過預(yù)算制定（budgeting）“被預(yù)算為”預(yù)算政策的目標(biāo)變量，與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)建立起至關(guān)緊要的聯(lián)結(jié)，由此成為宏觀經(jīng)濟(jì)治理的核心工具。自20世紀(jì)40年代以來，隨著凱恩斯主義宏觀職能財(cái)政理論與政策實(shí)踐的廣泛傳播，公共預(yù)算在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中扮演著舉足輕重的角色，發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。
然而，廣泛國際實(shí)踐表明，許多國家宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的表現(xiàn)不盡如人意，政府開支、赤字與債務(wù)并未帶來期望的宏觀經(jīng)濟(jì)績效，特別是“充分就業(yè)+低通脹”的組合。與此同時(shí)，過度投資與產(chǎn)能過剩、巨額債務(wù)與償債負(fù)荷等諸多逆效應(yīng)越來越難以控制，威脅經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長期健康發(fā)展。
多年來，大量文獻(xiàn)對(duì)易陷困境的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理進(jìn)行反思，尋求修正偏差、改善治理表現(xiàn)的方法。相應(yīng)的預(yù)算改革也做出多種嘗試，且范圍廣泛?？偟膩碚f，迄今為止大多是零星的和修補(bǔ)性的（“治標(biāo)”與改良），而非系統(tǒng)的和革命性的（“治本”和替代）。既有努力并未超越立足“需求管理”的宏觀經(jīng)濟(jì)治理框架，在最好的情形下，也只是尋求以逆周期規(guī)則取代順周期規(guī)則，即底層邏輯正確的宏觀經(jīng)濟(jì)政策規(guī)則?？梢哉撟C的是，此舉雖然重要，但遠(yuǎn)不充分，因?yàn)樗鼪]有從“體制機(jī)制”層面追究導(dǎo)致治理表現(xiàn)欠佳的深層根源。
為全面提升宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理能力與績效，體制機(jī)制改革的核心命題應(yīng)是系統(tǒng)地強(qiáng)化公共預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)，并以預(yù)算程序集中化和基線籌劃作為關(guān)鍵的實(shí)現(xiàn)路徑。兩類路徑都指向預(yù)算制度的深度改革。預(yù)算制定是在行政與立法框架下，用以處理預(yù)算過程的正式和非正式的規(guī)則和原則的集合；預(yù)算制度將預(yù)算過程區(qū)分為不同步驟從而形成特定的預(yù)算程序（budget procedure），決定誰在某個(gè)步驟的什么時(shí)候做什么，如何處理各階段的信息流量（Jurgen von Hagen， 2007）。
接下來的討論分為三部分。第一部分鑒別宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的底層邏輯，即預(yù)算-政策間緊密的有機(jī)聯(lián)結(jié)；第二部分闡明預(yù)算程序集中化的含義和操作要點(diǎn)，論證為何強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)至關(guān)緊要；第三部分闡明基線籌劃的含義，以及作為明確分離現(xiàn)行政策與新政策的預(yù)算基線的方法和程序，如何強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)。
宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的底層邏輯：預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)
預(yù)算、政策的聯(lián)結(jié)對(duì)解決宏觀經(jīng)濟(jì)治理難題至關(guān)重要
無論國家治理還是地方治理，宏觀經(jīng)濟(jì)治理都是治理的關(guān)鍵方面。治理概念的含義非常寬泛，但無論怎樣定義和解釋，國家治理和政府治理的兩個(gè)支柱是確定的：制定和執(zhí)行公共政策，與之結(jié)合的公共預(yù)算制定與執(zhí)行。真實(shí)世界的治理就是如此，或者理應(yīng)如此?，F(xiàn)代社會(huì)中，所有國家和政府都主要通過“政策與預(yù)算”發(fā)揮作用。*沒有政策，或者沒有預(yù)算，或者沒有預(yù)算與政策的緊密配合，就沒有可靠與可信的治理可言。鑒于兩者間原本存在的深刻的內(nèi)在聯(lián)系，政策制定和預(yù)算制定必須通盤考慮，無法單獨(dú)確定——除非預(yù)算確定下來，否則政策不能單獨(dú)確定；反之亦然。
“通盤考慮”的精髓和靈魂是聯(lián)結(jié)：政策要素和預(yù)算要素間有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)。政策要素的核心是政策目標(biāo)和政策工具，預(yù)算要素的核心是公共支出和資金來源。兩類要素構(gòu)成完整治理系統(tǒng)的兩個(gè)核心子系統(tǒng)，包括宏觀經(jīng)濟(jì)治理系統(tǒng)。預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的重要性根植于系統(tǒng)論的兩個(gè)基本原理。首先，若缺失聯(lián)結(jié)或聯(lián)結(jié)不良，系統(tǒng)的整體功效將取決于最薄弱的一環(huán)，即導(dǎo)致1+1<2的一環(huán)，比如政策良好但預(yù)算不良，或者預(yù)算良好但政策不良；其次，只有有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)確實(shí)存在的情形下，才會(huì)有1+1>2，即整體功效大于局部相加。治理改革的意義與價(jià)值、宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系亟需深度改革的根本原因，都在于終結(jié)前者、促成后者。
系統(tǒng)化改革的紅利值得全力追求，且潛能巨大。宏觀經(jīng)濟(jì)治理仍有較大提升空間，特別是充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長等方面。因此，挖掘與實(shí)現(xiàn)潛能應(yīng)側(cè)重改善財(cái)政政策績效。過往經(jīng)歷表明，依賴宏觀（尤指積極的）財(cái)政政策追求宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，貨幣政策和信貸政策在很大程度上也被當(dāng)作“準(zhǔn)財(cái)政工具”發(fā)揮作用。
宏觀經(jīng)濟(jì)治理改革關(guān)鍵在于找到開發(fā)和實(shí)現(xiàn)巨大潛能的最佳途徑。基于公理、事實(shí)和證據(jù)，本文強(qiáng)烈主張：致力建構(gòu)預(yù)算-政策“聯(lián)結(jié)性強(qiáng)的治理體制”，作為系統(tǒng)改善宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力與績效的核心命題，納入治理改革的優(yōu)先議程。一旦該體制被牢固地確立起來，宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力與績效可望獲得質(zhì)的提升，即從側(cè)重多花錢轉(zhuǎn)向側(cè)重建立聯(lián)結(jié)，來實(shí)現(xiàn)治理績效與能力的全面且持久提升。實(shí)踐表明，多花錢也未必可解決宏觀經(jīng)濟(jì)治理難題，甚至適得其反。改善宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的主要著力點(diǎn)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)這個(gè)核心命題上。
與其他治理難題相比，宏觀經(jīng)濟(jì)治理更為復(fù)雜棘手。全面提高預(yù)算治理能力是最佳突破口，也是成功的關(guān)鍵。首先，各級(jí)政府向來側(cè)重運(yùn)用（積極的）財(cái)政政策追求宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，貨幣政策被當(dāng)作與之配合的輔助工具加以運(yùn)用。其次，收入、支出、赤字和債務(wù)這些核心的財(cái)政政策變量，特別是支出變量，與宏觀經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)存在著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，相互作用、相互影響，表明財(cái)政治理與宏觀經(jīng)濟(jì)治理緊密相連，不可分割。第三，財(cái)政政策變量不能自動(dòng)發(fā)揮作用，必須通過預(yù)算制定（budgeting），“被預(yù)算”為合理總額、結(jié)構(gòu)一致的政策變量，才能可靠有效地作用于宏觀經(jīng)濟(jì)治理的目標(biāo)變量，特別是低通脹下的充分就業(yè)這一重要目標(biāo)。總的來說，公共預(yù)算不僅通過“籌劃和制定”財(cái)政政策變量，而且通過“捕捉和駕馭”財(cái)政乘數(shù)，成為貫徹財(cái)政政策的核心工具，進(jìn)而作用于宏觀經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)。不夸張地說，宏觀經(jīng)濟(jì)治理的成敗，主要取決于預(yù)算治理的成敗。最后，也最重要的是：預(yù)算治理的成敗主要取決于預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)是否存在和牢固，是否嵌入公共/政府決策程序與機(jī)制并成為其固定部分。關(guān)鍵詞是系統(tǒng)論意義上的“聯(lián)結(jié)”：關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)間緊密的有機(jī)聯(lián)結(jié)。
解決預(yù)算、政策的“失聯(lián)”是宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系改革的關(guān)鍵
宏觀經(jīng)濟(jì)治理系統(tǒng)的兩類關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分別是公共預(yù)算和公共政策。作為國家和政府的權(quán)威性決定，公共政策界定“目標(biāo)為何以及何時(shí)做什么”，公共預(yù)算界定“花多少錢和有多少錢可花”。預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)的本質(zhì)是“公共資源-政策目標(biāo)”間的直接聯(lián)結(jié)，即找到和建構(gòu)一種適宜的、可靠性和可信度高的體制機(jī)制，足以合理保證“預(yù)算重點(diǎn)和優(yōu)先性”準(zhǔn)確和充分反映“戰(zhàn)略重點(diǎn)與政策優(yōu)先性”，避免或消除兩者間的脫節(jié)或松散聯(lián)結(jié)。
現(xiàn)行治理體制的核心瓶頸在于預(yù)算-政策“失聯(lián)”，即缺失有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)，甚至完全脫節(jié)。在實(shí)踐中，失聯(lián)有兩類典型癥狀。橫向失聯(lián)表現(xiàn)為要素整合不良，即預(yù)算要素與政策要素及其內(nèi)部的整合不良，比如“就業(yè)率提高10%”的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，必須匹配的預(yù)算（財(cái)政政策變量）基準(zhǔn)值或目標(biāo)值是多少以及為何？橫向失聯(lián)還表現(xiàn)為協(xié)調(diào)失靈：管錢的（預(yù)算部門）不管事，管事的（政策部門）不管錢，以至“錢和事”常態(tài)性地不被同時(shí)、實(shí)時(shí)決定與執(zhí)行，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然無從實(shí)現(xiàn)。部門間如此，部門內(nèi)部管錢的財(cái)務(wù)部門與管事的業(yè)務(wù)部門之間也是如此?？v向失聯(lián)指政府間缺失必要的預(yù)算協(xié)調(diào)和政策協(xié)調(diào)，以及預(yù)算-政策組合的協(xié)調(diào)。“條條”與“塊塊”的協(xié)調(diào)難題，有時(shí)被描述為“條塊分割”，歷時(shí)兩千多年至今未從根本上解決，足見其困難與復(fù)雜性遠(yuǎn)超想象。
需要認(rèn)識(shí)到，立足需求管理的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系無法從根本上解決預(yù)算-政策失聯(lián)問題，因而無法從根本上解決宏觀經(jīng)濟(jì)治理難題，甚至可能會(huì)放大難題和制造更大難題，比如誘發(fā)系統(tǒng)性腐敗。這是過去40多年的實(shí)踐得出的值得汲取的教訓(xùn)。松緊交替的“逆周期規(guī)則”，即以緊縮需求應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱、以刺激需求應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退，不僅易被狹隘利益扭曲為順周期規(guī)則，而且存在極難克服的技術(shù)難題，比如準(zhǔn)確預(yù)測經(jīng)濟(jì)拐點(diǎn)和把握刺激需求的最佳時(shí)機(jī)。需求管理政策的先天缺陷在于忽視體制機(jī)制對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)治理的作用。它著眼于通過優(yōu)化手段-目標(biāo)組合，尋求改善宏觀經(jīng)濟(jì)政策的技術(shù)健全性，包括財(cái)政貨幣政策及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)；忽視了預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)及其依賴的體制機(jī)制是否存在。
鑒于此，宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系改革亟須調(diào)整主攻方向：精心建構(gòu)與有效實(shí)施旨在強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)的體制機(jī)制。宏觀經(jīng)濟(jì)治理涉及的所有重要問題，均應(yīng)集中到預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)命題下予以認(rèn)知和處理，并遵循兩類互補(bǔ)的關(guān)鍵路徑：預(yù)算程序集中化，旨在從起點(diǎn)上合理保證集中辦大事；基線籌劃，旨在把預(yù)算制定的基礎(chǔ)置于“政策基線”上。下圖直觀呈現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)治理的預(yù)算治理框架，與基于“逆周期”需求管理政策并行不悖地發(fā)揮作用，也作為半邊凱恩斯主義（積極）財(cái)政政策的對(duì)立面。
“鐵三角”意味著程序集中化和基線籌劃作為宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的雙支柱，彼此間的相互結(jié)合應(yīng)“如鐵”般緊密，不可分離和單獨(dú)運(yùn)作。鐵三角框架并不抵觸財(cái)政政策改革。畢竟，財(cái)政赤字過大，以及隨之而來的政府部門對(duì)資金的要求，往往是宏觀經(jīng)濟(jì)失調(diào)的原因，改進(jìn)財(cái)政政策因而非常必要（世界銀行，1998）。然而，鐵三角框架要求財(cái)政政策改革的重點(diǎn)，從技術(shù)健全性切換到預(yù)算過程的體制機(jī)制改革上，以此作為宏觀經(jīng)濟(jì)治理改革的主攻方法。無論如何，對(duì)于任何理論都要有一種批評(píng)的態(tài)度，因?yàn)闆]有哪個(gè)理論是永遠(yuǎn)正確的，理論之間只有教益更大或者更小之別（R.A.W 羅茲，2020）。
預(yù)算程序集中化：集中財(cái)力辦大事
集中財(cái)力辦大事是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的關(guān)鍵標(biāo)志，也是財(cái)力匱乏的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代仍能取得發(fā)展成就的秘訣之一*。其理論基礎(chǔ)源于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)——治理能力與績效的終極來源。總的來說，沒有比國家戰(zhàn)略重點(diǎn)和政府政策優(yōu)先性更大的“大事”了。中國作為具有強(qiáng)大戰(zhàn)略規(guī)劃能力的國家，只有確保預(yù)算決策與政策決策“實(shí)時(shí)-同步”的體制機(jī)制被牢固確立，才能從根本上保證集中財(cái)力辦大事，從而實(shí)現(xiàn)治理能力與績效的革命性突破。
迄今為止，碎片化的體制機(jī)制和由其導(dǎo)致的財(cái)力過度分散問題，依然是制約治理能力與績效的核心瓶頸。在發(fā)達(dá)的部門分管（“多龍治水”）體制下，財(cái)政預(yù)算上的“中央集權(quán)、部門分權(quán)”與大規(guī)模的“資金上收”和“資金下?lián)?rdquo;形成鮮明對(duì)照。資本預(yù)算和經(jīng)常預(yù)算缺失整合、彼此割裂*，政府間、部門間和部門內(nèi)部缺乏必要協(xié)調(diào)。確保“同步實(shí)時(shí)”制定預(yù)算-政策決策之所以如此重要，是因?yàn)槲ㄓ腥绱?，才能在預(yù)算過程的起點(diǎn)上保證集中財(cái)力辦大事的實(shí)現(xiàn)。廣泛的實(shí)證研究表明，要想改革支離破碎的預(yù)算程序和促進(jìn)財(cái)政紀(jì)律（fiscal discipline），預(yù)算決策程序的集中化是絕對(duì)必要的，并且是最有效的方法（Von Hagen, Jurgen. 2006）。
預(yù)算程序集中化的基本構(gòu)成
從革新預(yù)算準(zhǔn)備程序著手，確保各級(jí)政府和所有預(yù)算單位一致性地采用集中化的預(yù)算準(zhǔn)備程序，是解決問題的唯一辦法和取得成功的關(guān)鍵，帶來的治理改革紅利最為確切，其涵蓋六個(gè)要件：
第一，政策部門和預(yù)算部門相互配合同步制定政策決策與預(yù)算決策，比如來年“目標(biāo)就業(yè)率80%”和相應(yīng)的“支出增長6%”被同步籌劃與決定；
第二，在預(yù)算準(zhǔn)備早期階段，財(cái)政部門基于“中期宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架”，通過精心準(zhǔn)備的詳細(xì)《預(yù)算指南》下達(dá)與就業(yè)率等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相匹配的“硬”預(yù)算限額，指導(dǎo)和約束預(yù)算單位準(zhǔn)備最終呈遞人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案；
第三，預(yù)算單位所有可預(yù)見的支出，無論資本支出還是經(jīng)常支出，無論總額還是單項(xiàng)，無論本部門還是下屬單位的支出，都在相同時(shí)間遵循相同流程和方法進(jìn)行集中統(tǒng)一申報(bào)，杜絕人為的推遲或不實(shí)申報(bào)；
第四，跨年度支出的申報(bào)應(yīng)覆蓋未來至少3—5年，重點(diǎn)是投資支出、權(quán)益支出（社會(huì)保險(xiǎn)和福利等）和或有負(fù)債；
第五，區(qū)分資本支出、經(jīng)常支出及其資金來源并反復(fù)磨合以確保一致，尤其應(yīng)確保被同步?jīng)Q定，任何人為遺漏、低估或高估均應(yīng)避免，包括公共投資項(xiàng)目至少未來1-3年的維護(hù)運(yùn)營支出與資金來源；
第六，旨在“加強(qiáng)預(yù)算編制宏觀指導(dǎo)”的關(guān)鍵文件應(yīng)被精心制定和全面升級(jí)，尤其應(yīng)清晰闡明國家戰(zhàn)略重點(diǎn)和政府政策優(yōu)先性及其年度與中期變化，確定量化標(biāo)準(zhǔn)，簡要陳述理由（為何做這事），并表明相應(yīng)支出申報(bào)的要點(diǎn)和注意事項(xiàng)。
此外，應(yīng)盡快建立高規(guī)格、跨部門、地方代表參與和專業(yè)性很強(qiáng)的“支出審查委員會(huì)”，作為特別關(guān)鍵的一項(xiàng)配套安排，協(xié)助人大全面強(qiáng)化和系統(tǒng)改善公共支出審查。隨著支出規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化、任務(wù)日趨繁重，目前的審查機(jī)制過于薄弱的問題越來越突出，特別是基于“跨部門大排隊(duì)”的支出重點(diǎn)與優(yōu)先性審查，這是導(dǎo)致預(yù)算-政策失聯(lián)、進(jìn)而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理不佳的直接根源。
預(yù)算程序集中化可助力實(shí)現(xiàn)預(yù)算、政策的聯(lián)結(jié)
預(yù)算-政策缺失一致性磨合和聯(lián)結(jié)的問題很少被關(guān)注和重視，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的巨大潛能長期處于被壓抑狀態(tài)。于是就會(huì)出現(xiàn)：一方面花錢越來越多、宏觀稅負(fù)越來越重，另一方面宏觀經(jīng)濟(jì)績效難有起色，甚至趨于惡化。“花錢”和“花好錢的能力”之間存在鴻溝，不可混為一談而應(yīng)予清晰區(qū)分。因此，應(yīng)把彌合鴻溝當(dāng)作改革宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的根本訴求對(duì)待。
現(xiàn)行“兩上兩下”的部門預(yù)算編制程序，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)換為“先自上而下再自下而上”二階段程序，前者側(cè)重宏觀指導(dǎo)和確定可承受多少（支出限額），后者處理預(yù)算申報(bào)和確定需要花多少。“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的現(xiàn)狀應(yīng)徹底扭轉(zhuǎn)。預(yù)算預(yù)測的質(zhì)量和準(zhǔn)確度應(yīng)全面提升。預(yù)算準(zhǔn)備的合理起點(diǎn)，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)換到基于“現(xiàn)實(shí)預(yù)測”和“宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架”的預(yù)算限額上。預(yù)算限額應(yīng)深度改革，確保全面、及時(shí)和詳盡。預(yù)算調(diào)整應(yīng)減少到最低程度，原則上只應(yīng)允許一年一次的合并調(diào)整。
預(yù)算程序集中化與上述配套安排的聚焦和精華，都在于預(yù)算-政策決策被“同步”和“實(shí)時(shí)”決定，沒有顧此失彼的脫節(jié)或滯后，沒有時(shí)滯或拖延，更沒有“一事一議”意義上的單筆支出單獨(dú)申報(bào)和特殊申報(bào)。這涉及大量協(xié)調(diào)工作。合并財(cái)政部門與計(jì)劃部門的大部制改革，有助于解決協(xié)調(diào)難題，但并非必要條件。加強(qiáng)職能部門之間的程序協(xié)調(diào)和工作協(xié)調(diào)，才是克服協(xié)調(diào)失靈的關(guān)鍵。成功的關(guān)鍵在于起點(diǎn)正確。起點(diǎn)上的碎片化，即“一事一議”的碎片式?jīng)Q策制定與預(yù)算決定，不僅無法被隨后預(yù)算執(zhí)行過程矯正，反而會(huì)帶入這一過程并被放大。
建構(gòu)集中化預(yù)算程序以確保在起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事，并非易事，因?yàn)椴块T利益壓倒公共利益的“共同池問題”導(dǎo)致每個(gè)部門（及其代表的利益群體）的預(yù)算申報(bào)總是高于社會(huì)最優(yōu)水平，以及部門重點(diǎn)偏離國家戰(zhàn)略重點(diǎn)、部門優(yōu)先性偏離政府政策優(yōu)先的高風(fēng)險(xiǎn)。共同池問題的本質(zhì)是狹隘利益壓倒共同利益的零和游戲（Allen Schick， 1998）。預(yù)算程序的原則性任務(wù)就是控制共同池問題及其負(fù)面后果，這樣的預(yù)算程序?qū)⑹欠浅Ｓ行У?，?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和其它目標(biāo)作出重要貢獻(xiàn)。
預(yù)算籌劃：轉(zhuǎn)換預(yù)算-政策制定的基礎(chǔ)
應(yīng)以基線籌劃代替基數(shù)法預(yù)算制定
預(yù)算程序集中化為強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)創(chuàng)建了起點(diǎn)正確的程序機(jī)制，但尚需解決第二大難題，即“在什么基礎(chǔ)上”實(shí)現(xiàn)同步-實(shí)時(shí)的預(yù)算-政策決策，涵蓋兩個(gè)彼此依存的關(guān)鍵方面：
政策決策的基礎(chǔ)應(yīng)為現(xiàn)行政策還是新政策，以及政策變動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)為何？假設(shè)納入當(dāng)前預(yù)算的政策目標(biāo)為就業(yè)率達(dá)到70%，未來1-3年繼續(xù)執(zhí)行該目標(biāo)還是調(diào)整至65%、75%或80%？政策變動(dòng)的依據(jù)、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)為何？
預(yù)算決策的基礎(chǔ)應(yīng)為當(dāng)前財(cái)年的“基數(shù)”還是未來的政策“基線”？
基數(shù)（base）和基線（baseline）僅一字之差，但其含義、治理上的合理性和有效性有如天壤之別。目前各級(jí)政府和預(yù)算單位，依然采用相對(duì)過時(shí)的基數(shù)法制定預(yù)算。被自動(dòng)帶入來年的收支基數(shù)部分通常超過總收支的90%，這意味著真正“被預(yù)算”的資金不足總額的10%，甚至不足5%，脫節(jié)問題隨之而來：這么稀少的來年“預(yù)算決策量”，無法匹配和支撐針對(duì)來年的政策決策。一方面，預(yù)算決策限于“增量”，因?yàn)榇媪坎糠肿詣?dòng)延續(xù)；另一方面，政策決策不得不覆蓋“存量”（現(xiàn)行政策）和“增量”（新政策），因?yàn)閼?yīng)對(duì)隨環(huán)境變化而來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，總是需要對(duì)現(xiàn)行政策審視和調(diào)整變更，這將不可避免地產(chǎn)生預(yù)算影響，包括繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策產(chǎn)生的支出影響。
宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理的要義和精髓在于：公共政策決策及其變動(dòng)的年度和中期預(yù)算影響，在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段即應(yīng)被全面捕捉和量化，如此才能精心制定緊密聯(lián)結(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的宏觀預(yù)算*。比如，若來年的就業(yè)率目標(biāo)值從當(dāng)前財(cái)年的70%調(diào)減至65%或調(diào)增至75%，預(yù)算上應(yīng)有怎樣的變動(dòng)？基數(shù)法既無力應(yīng)對(duì)、也不關(guān)注政策決策及其預(yù)算影響。
基數(shù)法的實(shí)質(zhì)是保護(hù)表征既得利益的支出基數(shù)，造成預(yù)算決策上的偏見。若來年的就業(yè)率目標(biāo)設(shè)定為75%，那么，預(yù)算決策若要真正解決問題，就得直接瞄準(zhǔn)這一目標(biāo)值制定，而不是保證支出基數(shù)自動(dòng)進(jìn)入來年預(yù)算中。預(yù)算決策不能偏袒基數(shù)。除了保護(hù)既得利益外，偏袒基數(shù)無助于解決真問題，反而制造新問題并導(dǎo)致復(fù)雜化。就解決真問題而言，基數(shù)無關(guān)緊要，真正緊要的是確認(rèn)納入來年預(yù)算的現(xiàn)行政策和新政策清單，及時(shí)捕捉和量化其預(yù)算影響，從而決定需要花多少錢和錢從何來。這個(gè)過程就是基線籌劃（baseline projection）。
四個(gè)要素
第一，基于“現(xiàn)行政策基線”制定預(yù)算決策?，F(xiàn)行政策基線指假設(shè)來年繼續(xù)現(xiàn)行政策的基線，重點(diǎn)是支出基線，也包括收入基線（稅收政策）。基線籌劃的核心要義，在于轉(zhuǎn)換預(yù)算決策的基礎(chǔ)：從歷史導(dǎo)向（回顧性）的預(yù)算基數(shù)，轉(zhuǎn)換為未來導(dǎo)向（前瞻性）的政策基線。盡管適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或變更是需要的，但預(yù)算和政策不可能也不必要完全推倒重來，而是應(yīng)將現(xiàn)行政策和新政策置于“中期展望”下仔細(xì)審視。對(duì)發(fā)展中國家而言，將寶貴的“中期展望”意識(shí)植入預(yù)算程序是強(qiáng)化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的第一步，也是必須邁出甚至決定治理成敗的關(guān)鍵一步；既展望來年需要執(zhí)行的現(xiàn)行政策和新政策清單，也展望現(xiàn)行政策需要花多少錢，以及收入基數(shù)不足時(shí)調(diào)減哪些政策、收入基數(shù)富余時(shí)增加哪些新政策，預(yù)算-政策由此被“自動(dòng)”聯(lián)結(jié)起來。
第二，清晰區(qū)分現(xiàn)行政策和新政策并界定標(biāo)準(zhǔn)。“治理”的本質(zhì)是應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。多數(shù)努力集中于優(yōu)化政策手段-目標(biāo)組合，更好也更有效的方法是仔細(xì)審查現(xiàn)行政策是否足以應(yīng)對(duì)，如果“是”，則來年繼續(xù)執(zhí)行；如果“否”，則來年需要執(zhí)行新政策。因此，清晰區(qū)分現(xiàn)行政策與新政策并明確界定“變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”，是必需的并且極為重要。如果政策產(chǎn)出（policy outputs）的變動(dòng)幅度不超過某個(gè)臨界比率（比如2%），即可視為現(xiàn)行政策；超過則應(yīng)歸入新政策。更簡明的方法是直接規(guī)定臨界金額（比如100萬元），單項(xiàng)支出總額超過此數(shù)作為現(xiàn)行政策自動(dòng)納入來年預(yù)算，體現(xiàn)“大而不倒”的理念。具體判定標(biāo)準(zhǔn)可以多樣化，重要的是“政策變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)被明確界定，變動(dòng)依據(jù)亦應(yīng)明確，全面應(yīng)用于各級(jí)政府和部門的預(yù)算準(zhǔn)備過程。沒有對(duì)現(xiàn)行-新政策清單的清晰區(qū)分、變更標(biāo)準(zhǔn)未被明確界定，就沒有預(yù)算-政策的真正聯(lián)結(jié)。
第三，預(yù)算基線采用標(biāo)準(zhǔn)成本法進(jìn)行合理估算。預(yù)算制定合理化依賴標(biāo)準(zhǔn)成本，標(biāo)準(zhǔn)成本只有聯(lián)系到目標(biāo)產(chǎn)出（比如75%的就業(yè)率）才有意義。標(biāo)準(zhǔn)成本旨在提高基線籌劃的準(zhǔn)確度，無論現(xiàn)行政策還是新政策的基線。足夠的準(zhǔn)確度保證預(yù)算無須進(jìn)行重大或頻繁年中預(yù)算調(diào)整，這非常重要。基線籌劃應(yīng)伴隨誤差控制機(jī)制，以及應(yīng)對(duì)誤差的后備方案。目前權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)已經(jīng)得到應(yīng)用，但將“費(fèi)用”要素轉(zhuǎn)換為成本和標(biāo)準(zhǔn)成本信息，尚需全面建構(gòu)和采用標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)出成本核算流程，以及包括作業(yè)成本法在內(nèi)的成本會(huì)計(jì)方法。扎實(shí)的微觀基礎(chǔ)對(duì)于改善宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理至關(guān)重要，但常被忽視和低估。重要的是認(rèn)識(shí)到，最好的成本核算不是固定的而是不斷改進(jìn)的，以改善選擇與配置的結(jié)果（羅伯特.A.達(dá)爾，2021）。
第四，基線籌劃嵌入集中化的預(yù)算準(zhǔn)備程序。強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)的兩類路徑—程序集中化和基線籌劃，既是程序性的也是方法論上的。作為治理程序的創(chuàng)新，焦點(diǎn)在于保證預(yù)算決策與政策決策被同步、實(shí)時(shí)確定，“實(shí)時(shí)”意指做出政策決策的當(dāng)時(shí)；作為治理方法的創(chuàng)新，焦點(diǎn)在于轉(zhuǎn)換兩類決策的基礎(chǔ)，即從基數(shù)決策法轉(zhuǎn)換為基線決策法，即以籌劃政策基線的方式制定預(yù)算與政策決策。
程序創(chuàng)新和方法創(chuàng)新不能孤立地發(fā)揮作用。從誕生的那一天起，預(yù)算就是按程序循環(huán)運(yùn)作的：始于預(yù)算準(zhǔn)備、經(jīng)由預(yù)算審批、進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行，直至事后的分析評(píng)估與審計(jì)。對(duì)幾乎所有政府而言，預(yù)算程序都是最正式、最基本和最頻繁的治理程序，因而對(duì)治理能力與績效起著決定性作用，但其合理性和有效性主要取決于決策制定的方法論基礎(chǔ)?；鶖?shù)法既不合理也不有效，盡管因信息需求、決策數(shù)量和利益沖突較少而易于操作?；鶖?shù)法有著無比倫比的邏輯合理性和實(shí)施有效性優(yōu)勢(shì)，足以抵消信息、決策和利益維度的劣勢(shì)。相對(duì)于仍被嚴(yán)重誤解和高看的零基預(yù)算（zero budgeting）而言，這一劣勢(shì)微不足道。
如今，基線籌劃被許多國家采用，程序和技術(shù)都相當(dāng)成熟。以基線籌劃計(jì)量提議的政策變化對(duì)基線的影響，早已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家預(yù)算部門的最重要的任務(wù)（Allen Schick, 2002）。過時(shí)落伍的基數(shù)法的最佳替代者，不是零基預(yù)算，而是基線籌劃，這對(duì)于改善宏觀經(jīng)濟(jì)治理具有重要意義。
結(jié)語
流行的預(yù)算治理一直未高調(diào)表達(dá)預(yù)算在宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的關(guān)鍵作用，很少觸及實(shí)踐痛點(diǎn)，以至很難提出切中要害的創(chuàng)造性解決方案。本文致力將宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)算治理引向真正緊要的兩類問題：一是構(gòu)造有效集中化的預(yù)算準(zhǔn)備程序，一致性地應(yīng)用于各級(jí)政府，取代落伍且無效的碎片化程序；二是全面采用基線籌劃方法制定預(yù)算決策和政策決策，嵌入預(yù)算準(zhǔn)備程序，最好是嵌入被有效集中化的預(yù)算準(zhǔn)備程序。預(yù)算治理改革應(yīng)集中到這兩類路徑下認(rèn)知和應(yīng)對(duì)，兩者殊途同歸：都是作為系統(tǒng)強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)的不同方法。
在強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)以改善宏觀經(jīng)濟(jì)治理的命題下，本文嘗試闡明如下核心觀點(diǎn)：聚焦預(yù)算程序集中化和基線籌劃的治理改革紅利最重大、最確切和最持久。兩類互補(bǔ)的改革不應(yīng)是局部的、零打碎敲的，而應(yīng)是全面的和系統(tǒng)的，且應(yīng)盡快納入新一輪改革的優(yōu)先議程。這根植于如下核心理念：宏觀經(jīng)濟(jì)治理改革最有前途的主攻方向，并非以完整（逆周期）取代半邊（順周期）的凱恩斯主義政策藥方，而是革新需求管理政策依托的體制機(jī)制。凱恩斯主義式的政策藥方一旦成癮就很難戒掉，而且會(huì)模糊和扭曲根本的目的性關(guān)切。*
就現(xiàn)狀而言，改革預(yù)算治理以促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)治理的潛能依然巨大。挖掘和實(shí)現(xiàn)潛能的關(guān)鍵在于確保預(yù)算聚焦政策，從而作為治理工具提供給治理者，供其決定什么政策是可以承受的，確定戰(zhàn)略重點(diǎn)與政策優(yōu)先性，以及如何從日常運(yùn)作中超脫出來轉(zhuǎn)向聚焦治理。確保預(yù)算聚焦政策的重點(diǎn)，不應(yīng)放在改善需求管理政策上，而應(yīng)放在預(yù)算過程的制度建設(shè)上。此方向的努力，對(duì)貫徹落實(shí)二十屆三中全會(huì)《決定》“必須完善宏觀調(diào)控制度體系”的要求不可或缺，并且至關(guān)緊要。
【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院教授；本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代財(cái)政政策效能提升的測度理論、方法與中國實(shí)踐研究”（22&ZD089）成果】
參考文獻(xiàn)略
責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉