中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，2025年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，增加地方自主財(cái)力。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在全面深化改革過(guò)程中，深化財(cái)稅體制改革承載著優(yōu)化資源配置、調(diào)動(dòng)地方積極性、平衡區(qū)域發(fā)展等多重使命。統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，應(yīng)當(dāng)把“進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系”作為邏輯起點(diǎn)，充分發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控功能，從稅制體系、地方專(zhuān)項(xiàng)債券和預(yù)算支出等維度進(jìn)行制度與政策的優(yōu)化調(diào)整，為中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。
處理好中央宏觀調(diào)控與發(fā)揮地方積極性的關(guān)系是重要前提
當(dāng)前，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，一方面，應(yīng)集中財(cái)力支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。另一方面，調(diào)動(dòng)地方積極性，通過(guò)培育自主財(cái)力、拓展地方稅源為地方財(cái)政提供更廣泛和持續(xù)的收入來(lái)源，增強(qiáng)地方財(cái)政的穩(wěn)定性和自給能力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
中央宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌規(guī)劃能更好發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，保障經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)社會(huì)公平。黨中央在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，制定和實(shí)施有助于縮小地區(qū)差距和收入差距的政策。一方面，通過(guò)調(diào)節(jié)收入分配、推行累進(jìn)稅制以及適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付等優(yōu)化社會(huì)財(cái)富的再分配環(huán)節(jié)，緩解社會(huì)不平等現(xiàn)象。另一方面，制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障政策，織牢社會(huì)福利保障網(wǎng)，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。其次，發(fā)揮中央宏觀調(diào)控優(yōu)勢(shì)，提高資源配置效率。效率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)決定了中央宏觀調(diào)控在提高資源配置效率方面發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，宏觀布局產(chǎn)業(yè)政策，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)資金和人才向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。另一方面，采取有效措施應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和外部沖擊，糾正非理性預(yù)期，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
在稅制設(shè)計(jì)和稅收共享機(jī)制上啟動(dòng)增量改革。首先，優(yōu)化地方稅收體系。一是調(diào)整地方稅收種類(lèi)。稅收收入是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，在營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅改革以后，地方主要通過(guò)共享增值稅和所得稅獲得稅收收入，地方主體稅種的缺失使財(cái)力無(wú)法得到穩(wěn)定保障。一方面，居民消費(fèi)需求隨著地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而上升，可以探索將部分消費(fèi)稅作為地方稅，提高地方財(cái)政收入。另一方面，探索創(chuàng)設(shè)新型地方稅種，豐富地方稅源。例如，考慮引入數(shù)字稅，既可以完善數(shù)據(jù)收益的再分配，又可以推動(dòng)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，緩解傳統(tǒng)行業(yè)與數(shù)字行業(yè)之間的稅收不公平現(xiàn)象；考慮引入碳稅、排污稅等環(huán)境稅種，促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展。二是加強(qiáng)地方稅收征管能力建設(shè)。一方面，整合性質(zhì)相似的稅種，以提高稅收效率。另一方面，推進(jìn)征管系統(tǒng)的信息化建設(shè)，通過(guò)引入人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)、建立地方集成化平臺(tái)、推廣稅收用戶(hù)畫(huà)像等方式，助力稅收征管體系向智能化、智慧化方向發(fā)展。其次，改革稅收征收與分享制度。一是優(yōu)化所得稅地方征收原則。對(duì)于跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，其所得稅的征收容易引發(fā)地區(qū)間稅收背離和分配不公問(wèn)題。建議根據(jù)稅源實(shí)際產(chǎn)生地原則征收企業(yè)所得稅，使其與企業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值相匹配。個(gè)人所得稅的納稅人主要享用實(shí)際工作地或居住地的地方公共服務(wù)。因此，基于受益原則，可以依據(jù)勞動(dòng)者的實(shí)際工作地或居住地征收個(gè)人所得稅，緩解地方政府的公共支出壓力。二是逐步調(diào)整增值稅地方分享部分的分配方式。增值稅作為我國(guó)的第一大稅種，當(dāng)前的劃分方式是按照生產(chǎn)地原則征稅和分享，而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，遠(yuǎn)程交易模式突破了地理限制，這種模式在一定程度上忽視了消費(fèi)者所在地政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用，也加劇了發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力鴻溝。因此，針對(duì)增值稅的地方分享部分，可以探索按消費(fèi)地原則為主、生產(chǎn)地原則為輔的方式進(jìn)行分配，逐步提高消費(fèi)地在增值稅地方分享部分中的分配權(quán)重，以保障基本分配格局的穩(wěn)定，促進(jìn)省以下各地區(qū)財(cái)力的均衡發(fā)展。最后，完善稅收優(yōu)惠政策。一是規(guī)范地方濫用稅收優(yōu)惠政策的情況。為吸引投資和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)會(huì)出臺(tái)不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策，從而引致地區(qū)間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至影響稅收的宏觀調(diào)控效果。因此，要堅(jiān)持稅收法定原則，充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，保障地方的財(cái)政汲取能力。二是落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策。一方面，加大稅收優(yōu)惠政策對(duì)于科技研發(fā)活動(dòng)的支持力度，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力；另一方面，以科學(xué)的稅費(fèi)政策支持體系助力產(chǎn)學(xué)研融合和地方創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化，培育優(yōu)質(zhì)稅源。
合理擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍是關(guān)鍵策略
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用，擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍。統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革需要合理運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)債券這一政策工具，充分發(fā)揮其在支持科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展和帶動(dòng)社會(huì)投資等領(lǐng)域的積極作用。
發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。一是加大對(duì)前沿科技領(lǐng)域的支持。專(zhuān)項(xiàng)債券可以重點(diǎn)投向新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的精準(zhǔn)引導(dǎo)，可以加快產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型發(fā)展注入新動(dòng)能。二是推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。專(zhuān)項(xiàng)債券可用于綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，覆蓋新能源發(fā)電、儲(chǔ)能設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域。例如，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券資金支持光伏、風(fēng)電等清潔能源項(xiàng)目，不僅可以?xún)?yōu)化能源結(jié)構(gòu)，還能助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在生態(tài)環(huán)境治理方面，專(zhuān)項(xiàng)債券可以用于濕地修復(fù)、污水處理、土壤修復(fù)等項(xiàng)目，有利于改善人居環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)綠色技術(shù)的普及與應(yīng)用。
適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例。提高專(zhuān)項(xiàng)債券用作資本金的比例，可以進(jìn)一步放大專(zhuān)項(xiàng)債券的乘數(shù)效應(yīng)，更好帶動(dòng)社會(huì)資本投入，激發(fā)民間投資積極性。一是提升資本金比例和規(guī)模。提高專(zhuān)項(xiàng)債券作為資本金的比例，將有助于增強(qiáng)政府投資對(duì)社會(huì)資本的吸引力，降低民間投資門(mén)檻。適當(dāng)擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模，為重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)提供充足資金支持，通過(guò)政府資金的引導(dǎo)作用，激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多元主體加大投資力度。同時(shí)也應(yīng)做好項(xiàng)目評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。二是創(chuàng)新債券融資機(jī)制。探索專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資工具的結(jié)合，有利于形成多元化的融資機(jī)制，提高專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用效率。例如，可以引入股權(quán)投資基金模式，將專(zhuān)項(xiàng)債券資金與社會(huì)資本共同投資于某些盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，不僅能夠提高資金使用效率、分散投資風(fēng)險(xiǎn)，還能更好發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的投資積極性。
加強(qiáng)中央事權(quán)、加大財(cái)政支出強(qiáng)度是必然要求
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加大財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的征程中，需妥善處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，保障國(guó)家戰(zhàn)略穩(wěn)步落地，兼顧各地實(shí)際發(fā)展需求，為高質(zhì)量發(fā)展筑牢根基。
增強(qiáng)中央事權(quán)，完善中央與地方財(cái)政制度設(shè)計(jì)。增強(qiáng)中央事權(quán)，是實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系科學(xué)化、規(guī)范化的重要方式。一是全面推動(dòng)事權(quán)上收。通過(guò)集中事權(quán)，可以減少地方政府在政策執(zhí)行中的分歧，避免資源浪費(fèi)。例如，在生態(tài)環(huán)境治理方面，跨地區(qū)的水資源保護(hù)、空氣污染防治僅靠地方政府單打獨(dú)斗難以取得成效。黨中央通過(guò)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和集中資源，不僅可以提升治理效率，還能確保治理措施的系統(tǒng)性與公平性。二是完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。在京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等戰(zhàn)略中，黨中央通過(guò)跨區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃和資源調(diào)配，有效解決地方之間的利益博弈問(wèn)題，提升項(xiàng)目執(zhí)行效率。例如，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中，黨中央通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)上中下游省市共同治理水污染問(wèn)題，通過(guò)跨區(qū)域的協(xié)同治理，顯著提升了生態(tài)修復(fù)效果與資源利用效率。三是明確中央與地方的事權(quán)邊界。在強(qiáng)化黨中央統(tǒng)籌的同時(shí)，應(yīng)充分尊重地方政府的執(zhí)行自主權(quán)。對(duì)于需要地方政府主導(dǎo)實(shí)施的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)在黨中央制定總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，給予地方政府因地制宜的調(diào)整空間。清晰明確的事權(quán)劃分，能夠保證黨中央政策的統(tǒng)一性并提升地方政策執(zhí)行的靈活性。
提高中央財(cái)政支出比例，優(yōu)化財(cái)力分配。地方政府面臨財(cái)力不足、債務(wù)壓力較大等問(wèn)題，適當(dāng)提高中央財(cái)政支出比例，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)力分配的優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)國(guó)家整體發(fā)展的均衡性與可持續(xù)性。一是加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，民生領(lǐng)域的資金投入不足，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的質(zhì)量與東部地區(qū)存在較大差距。通過(guò)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，將資源向中西部地區(qū)傾斜，增加教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的資金投入，有利于縮小區(qū)域發(fā)展差距。二是確保國(guó)家重大領(lǐng)域的持續(xù)投入。中央財(cái)政在科技創(chuàng)新、國(guó)防安全、能源保障等領(lǐng)域的直接支持，為前沿科技研究、重大技術(shù)攻關(guān)提供了資金保障，在維護(hù)國(guó)家安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時(shí)，助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，帶動(dòng)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是緩解地方政府債務(wù)壓力。通過(guò)中央財(cái)政承擔(dān)更多重大項(xiàng)目資金，有利于減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如，在高鐵、高速公路等跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，由中央財(cái)政提供資金支持，適當(dāng)降低地方政府的自籌資金比例，避免地方為籌措資金而過(guò)度舉債。
踏上新階段需要新作為，肩負(fù)新使命需要新氣魄。財(cái)稅改革工作需深入貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和黨的二十屆三中全會(huì)決策要求，牢牢圍繞黨中央統(tǒng)一部署和科學(xué)謀劃展開(kāi)，秉承實(shí)干精神，堅(jiān)定信心、開(kāi)拓創(chuàng)新，推動(dòng)財(cái)稅體制改革向縱深推進(jìn)，優(yōu)化財(cái)政資源配置，不斷提升治理能力和水平，以務(wù)實(shí)舉措構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供更加有力的財(cái)力支撐，為強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。
（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)）