【摘要】處理好政府和市場之間的關(guān)系，是中國經(jīng)濟體制改革的核心問題。在不同時期，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟治理工作實踐中不斷完善處理政府和市場關(guān)系的制度機制。在改革開放初期處理計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟之間的關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推進高水平社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展等實踐表明：中國共產(chǎn)黨突破了西方“政府-市場”二分對立的理論框架，形成了一套包含領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)設(shè)置和執(zhí)行機制在內(nèi)的嚴密體系，實現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)力向經(jīng)濟建設(shè)力的轉(zhuǎn)化。同時，也為在高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程中處理好政府和市場關(guān)系提供了根本遵循。
【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 政府和市場關(guān)系 高水平社會主義市場經(jīng)濟體制 國家經(jīng)濟治理
【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.007
【作者簡介】周紹東，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向為馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)、中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)。主要著作有《中國社會主義政治經(jīng)濟學(xué)史（1949—1978）》《分工與創(chuàng)新：發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的馬克思主義復(fù)興》《中國特色發(fā)展經(jīng)濟學(xué)：探索與構(gòu)建》《中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)：以發(fā)展為主線》等。
政府和市場之間的關(guān)系問題，是中國經(jīng)濟體制改革的核心問題。對于理論工作者而言，厘清歷史上中國共產(chǎn)黨如何在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作的實踐中處理好兩者之間的關(guān)系，進而為進一步優(yōu)化政府和市場關(guān)系、建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供有益借鑒，是一個具有重大研究意義的課題。
改革開放初期處理計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟之間的關(guān)系
新中國成立到改革開放前的政府和“市場”關(guān)系，主要表現(xiàn)為中央政府和地方政府在經(jīng)濟建設(shè)工作中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，這種關(guān)系也可以理解為中央計劃和地方自由度之間的關(guān)系。黨的十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕。從1978年到1992年，隨著商品經(jīng)濟和市場調(diào)節(jié)機制的迅猛發(fā)展，如何處理好計劃與市場之間的關(guān)系，使其能夠有機結(jié)合起來，愈發(fā)成為一個亟待破解的重大理論課題。
公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。新中國成立后的前三十年是通過計劃體制來實施國家經(jīng)濟管理的。由于并沒有真正建立起一個嚴格意義上的市場體制，政府本身就是開展經(jīng)濟建設(shè)、推動經(jīng)濟發(fā)展的主體，因此，在這個歷史階段，也就不存在處理政府和市場關(guān)系的問題。實際上，這個時期的政府和“市場”關(guān)系，主要體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間的經(jīng)濟關(guān)系，也就是統(tǒng)籌處理好中央統(tǒng)一制定經(jīng)濟建設(shè)計劃和給予地方經(jīng)濟建設(shè)工作自由度之間的關(guān)系。具體來說，一方面，要保證中央政府通過各類計劃實施經(jīng)濟管理的頂層設(shè)計，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、令行禁止；另一方面，要給地方政府一定的經(jīng)濟自主權(quán)，使其能夠在達到國民經(jīng)濟計劃指標后仍然保有推動技術(shù)進步、提高勞動效率和改善供給質(zhì)量的動力。也正是在這個意義上，是否應(yīng)向地方放權(quán)讓利、如何向地方放權(quán)讓利，就成為這一歷史時期經(jīng)濟管理工作的核心議題。
黨的十一屆三中全會決定把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，提出了改革開放的任務(wù)。在處理中央和地方關(guān)系方面，會議指出：我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟行政機構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司。[1]這實際上已經(jīng)為日后處理政府和市場關(guān)系提供了一個初步的指導(dǎo)性意見。
經(jīng)過五年多的改革開放實踐，城鄉(xiāng)自由貿(mào)易、個體經(jīng)濟、私營企業(yè)快速發(fā)展起來，這些新的經(jīng)濟成分倒逼城市經(jīng)濟和國營企業(yè)啟動改革。1984年黨的十二屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》提出，改革計劃體制，首先要突破把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念，明確認識社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。[2]這一論斷突破了長期以來人們對社會主義經(jīng)濟的認識局限，是中國共產(chǎn)黨自主探索社會主義經(jīng)濟體制的重大標志性成果。建設(shè)“有計劃的商品經(jīng)濟”，核心工作就是處理好計劃管理控制和自由商品貿(mào)易之間的關(guān)系。
中國共產(chǎn)黨處理計劃和商品之間關(guān)系的調(diào)控實踐。1978年后，商品經(jīng)濟體制在我國逐步建立起來，其固有的經(jīng)濟周期性波動現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)。從1978年到1992年，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了兩次較大的波動，與此同時也開展了兩次大規(guī)模、系統(tǒng)性的國民經(jīng)濟整頓。第一次出現(xiàn)在1979～1980年，第二次出現(xiàn)在1987～1988年。兩次經(jīng)濟波動都是以投資需求和消費需求過度增長為基本特征的經(jīng)濟過熱，特別是第二次還伴隨著較為嚴重的通貨膨脹。面對經(jīng)濟波動的現(xiàn)實情況，黨和政府力圖推動經(jīng)濟調(diào)控手段由傳統(tǒng)的計劃管控轉(zhuǎn)向現(xiàn)代宏觀調(diào)控模式。
經(jīng)過兩年左右的改革開放實踐，隨著社會局面的逐步穩(wěn)定，人民群眾建設(shè)社會主義的熱情被極大地調(diào)動起來，并且由于企業(yè)自主權(quán)、地方自主權(quán)都有所提高，價格體系也出現(xiàn)了一些松動，這些因素都推動著基本建設(shè)投資規(guī)模的快速擴張。1979年中央工作會議提出對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，1980年中央工作會議又進一步提出了調(diào)整經(jīng)濟工作的要求。國家計劃委員會會同有關(guān)部門對1981年的國民經(jīng)濟計劃進行了調(diào)整，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值目標由6955億元減為6800億元。經(jīng)過努力，1981年，國民經(jīng)濟取得了比較明顯的增長成效，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到7490億元。同時，工農(nóng)輕重比例得到改善，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到2312億元，比上年增長5.7%，工業(yè)總產(chǎn)值達到5178億元，比上年增長4.1%。全年完成基本建設(shè)投資總額428億元，比1980年減少111億元?；就瓿闪私?jīng)濟調(diào)整的預(yù)期目標。這是改革開放后的一次系統(tǒng)性的經(jīng)濟調(diào)控過程，為商品經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟調(diào)控提供了重要的經(jīng)驗。[3]
1987年以來，隨著計劃經(jīng)濟體制進一步向市場調(diào)節(jié)模式轉(zhuǎn)變，城市部門和工業(yè)企業(yè)改革深入推進，市場定價、利潤導(dǎo)向、承包經(jīng)營如同大潮涌動，將長期以來受到壓抑的消費需求、投資需求全部帶動起來，對外開放形成新局面，經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)如火如荼。在這樣的背景下，1988年全國零售物價指數(shù)出現(xiàn)18.5%的上漲，同時，貨幣發(fā)行量大幅度增長，財政赤字增加，經(jīng)濟發(fā)生波動。
面對這一局面，1989年11月召開的黨的十三屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于進一步治理整頓和深化改革的決定》，確定在遏制通貨膨脹、穩(wěn)定經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，從1989年算起，用三年或更長一點的時間，基本完成治理整頓的任務(wù)。在這次調(diào)控中，一方面，通過計劃手段壓低固定資產(chǎn)投資總規(guī)模，1989年計劃安排全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模比上年預(yù)計完成的壓縮920億元。進一步通過行政手段清理整頓“公司熱”，特別是嚴厲打擊“雙軌制”條件下的投機倒把問題。另一方面，使用現(xiàn)代市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控手段進行調(diào)節(jié)。譬如，中國人民銀行嚴格控制貨幣發(fā)行量；推行個人應(yīng)稅收入申報制度，對高收入進行監(jiān)督和調(diào)控；加大對農(nóng)業(yè)、能源和原材料工業(yè)的投入，限制加工工業(yè)的過快增長。[4]到1990年底，這次經(jīng)濟波動基本上得到了控制。從這次經(jīng)濟調(diào)控的過程來看，仍然延續(xù)了計劃管控的大部分做法，但也已經(jīng)開始嘗試使用現(xiàn)代市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的方法和手段，貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策和收入政策等均有所體現(xiàn)。這是中國共產(chǎn)黨處理計劃管控和自由商品經(jīng)濟關(guān)系的一次重要演練，為后續(xù)處理政府和市場關(guān)系提供了寶貴的歷史經(jīng)驗。
從商品經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的根本性轉(zhuǎn)變。嚴格來說，商品經(jīng)濟與市場經(jīng)濟仍然是具有顯著差異的。小商品經(jīng)濟顯然不屬于現(xiàn)代市場經(jīng)濟的范疇。從本質(zhì)上來看，市場是人們比較和交換個別勞動的場所或網(wǎng)絡(luò)空間。在市場中，人們對各種個別勞動進行評價、衡量和測度，那些不符合需要的個別勞動被剔除和淘汰，留下的即是可以被視為“價值”的社會勞動。也正是在這個意義上，市場本身就是作為一種資源配置方式而存在的，它指揮著勞動者與生產(chǎn)資料以最為合適的方式結(jié)合起來開展生產(chǎn)活動，進而最大可能地提供滿足社會需要的產(chǎn)品和服務(wù)，使個別勞動轉(zhuǎn)化為社會勞動。因此，從這個角度說，作為一種資源配置方式的市場與“計劃”這種資源配置方式是對立的。
黨的十三大明確了“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的新的經(jīng)濟運行機制，這也表明進一步推動改革的方向是走向市場調(diào)節(jié)。[5]20世紀80年代末90年代初，針對社會主義經(jīng)濟體制改革的目標導(dǎo)向，鄧小平同志提出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段”。[6]這一闡述實際上為曠日持久的爭論作出了一個根本性的判斷，即計劃和市場不具有社會制度屬性，同屬于經(jīng)濟運行層面，都是資源配置的手段，這同時也把經(jīng)濟體制改革的目標模式鎖定為社會主義市場經(jīng)濟體制。同時，鄧小平同志在南方談話中還為采用什么樣的經(jīng)濟體制確立了標準：“要害是姓‘資’還是姓‘社’的問題。判斷的標準，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”。[7]至此，從商品經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)型在政策程序上最終完成。中國共產(chǎn)黨所面臨的經(jīng)濟體制改革核心問題，也相應(yīng)地由如何處理好計劃與商品之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾翁幚砗谜褪袌鲫P(guān)系。
在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制
1992年黨的十四大明確我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。黨的十四屆三中全會提出，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。從1992年到2012年，黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立起來并不斷完善，黨和國家對政府和市場之間關(guān)系的認識也在不斷深化。
明確政府和市場在資源配置中各自的職能定位。在這一時期，圍繞政府和市場在資源配置中的作用和職能定位，中國共產(chǎn)黨歷次全會都進行了詳細闡述，相關(guān)認識不斷深化。黨的十五大報告提出，改革流通體制，健全市場規(guī)則，加強市場管理，清除市場障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，進一步發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。黨的十六大報告提出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的任務(wù)，提出要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。黨的十六屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。黨的十七大報告指出，要深化對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的認識，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。
強調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并不是不要政府作用、取消政府作用、淡化政府作用。黨的十八大報告指出，我國經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。在全面深化經(jīng)濟體制改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面提高開放型經(jīng)濟水平等各項重大戰(zhàn)略性工作中，都必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進一步優(yōu)化政府的經(jīng)濟管理職能。
變革和調(diào)整國民經(jīng)濟管理方式。在這一時期，隨著政府和市場分工角色的逐步明晰，政府的經(jīng)濟管理職能也得到進一步明確，國民經(jīng)濟管理的方式方法和載體機構(gòu)也進行了變革和調(diào)整。
一是進行國家經(jīng)濟管理機構(gòu)改革。1992年至2012年，我國經(jīng)歷了四次重要的國家機構(gòu)改革，其中經(jīng)濟管理部門的調(diào)整幅度是比較大的。1993年機構(gòu)改革是在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下進行的，這次改革重點調(diào)整了國務(wù)院及其下屬各部委的職能，明確政府要更加注重宏觀調(diào)控，為市場提供公共服務(wù)、管理社會事務(wù)。同時，強調(diào)政府應(yīng)依法管理市場經(jīng)濟，保護市場競爭秩序，同時扶持和規(guī)范非公有制經(jīng)濟。1998年機構(gòu)改革著眼于專業(yè)機構(gòu)管理部門，消除政企不分的組織基礎(chǔ)，大量精簡機關(guān)行政編制，針對性解決傳統(tǒng)管制型行政管理體制與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)、深層次矛盾。2003年機構(gòu)改革意在推進政府機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，強調(diào)以提高效率和服務(wù)為導(dǎo)向，加強宏觀調(diào)控，優(yōu)化資源配置，推動政府工作機制的創(chuàng)新。2008年機構(gòu)改革以黨的十七大報告提出的“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”為導(dǎo)向，在關(guān)注經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，整合完善了工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制。也正是通過這些改革措施，政府在市場經(jīng)濟中的角色進一步由直接干預(yù)為主向間接引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變（見表1）。
二是持續(xù)改進計劃和規(guī)劃管理方法。長期以來，黨領(lǐng)導(dǎo)下的計劃體制是政府管理經(jīng)濟活動的重要手段和方法之一。2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。由計劃管理向規(guī)劃管理的轉(zhuǎn)變，標志著政府管理經(jīng)濟活動的方法從傳統(tǒng)的指令性計劃轉(zhuǎn)向更有彈性的指導(dǎo)性規(guī)劃。從1995年起，國民經(jīng)濟發(fā)展指標大體劃分為“宏觀指標目標”“預(yù)期指標”“國家公共資金和資源配置指標”三類。進入21世紀，由計劃管理轉(zhuǎn)向規(guī)劃管理后，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃區(qū)分了約束性指標和預(yù)期性指標，強調(diào)政府的經(jīng)濟管理活動既包括對微觀經(jīng)濟主體的干預(yù)和影響，也包括對經(jīng)濟活動進行政策引導(dǎo)。這也是在市場的資源配置基礎(chǔ)性作用之上，更好發(fā)揮政府作用的鮮明體現(xiàn)。
三是不斷改進和完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段。在這一時期，政府作用的發(fā)揮也體現(xiàn)在宏觀調(diào)控政策的制定和實施上。為應(yīng)對1992年下半年到1993年上半年我國出現(xiàn)的較為嚴重的經(jīng)濟過熱形勢、1998年東南亞金融危機、2008年美國次貸危機和2011年歐債危機導(dǎo)致的全球性經(jīng)濟衰退，在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在加強宏觀經(jīng)濟和市場運行跟蹤監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警的基礎(chǔ)上，針對規(guī)劃實施和經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的突出矛盾和影響全局的問題，政府綜合采用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策、外匯政策以及必要的行政手段，適時適度地進行相機選擇，保證市場經(jīng)濟的正常運行，引導(dǎo)國民經(jīng)濟朝著期望目標發(fā)展。
在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進高水平社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這標志著黨領(lǐng)導(dǎo)下社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進入了高水平發(fā)展的新的階段。
堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是處理好政府和市場關(guān)系的根本遵循。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是捍衛(wèi)人民當(dāng)家作主地位和社會主義制度基礎(chǔ)的根本前提。[8]在改革開放以來相當(dāng)長的一段時間里，由于片面強調(diào)經(jīng)濟體制改革中要實現(xiàn)“政企分開”，在市場經(jīng)濟發(fā)展中要推動“黨政分開”，導(dǎo)致黨組織在處理政府和市場關(guān)系總體布局中的作用受到削弱。對于政府機構(gòu)如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品、形成與市場的合理分工等問題，也缺乏一個系統(tǒng)性的解決思路和應(yīng)對方案。[9]
以國有企業(yè)改革為例，“政企分開”的思路長期影響著這一工作的開展。西方經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論和現(xiàn)代管理學(xué)都認為，獨立自主、自負盈虧的企業(yè)是市場經(jīng)濟的微觀主體，必須通過建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，保證國有企業(yè)成為自主決策的經(jīng)濟主體。這種現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，就是以股東大會、董事會、監(jiān)事會和管理層作為主要組成部分的治理架構(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，在這種現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，黨委會的作用僅僅局限于黨員干部管理以及一般性的黨建工作，與企業(yè)經(jīng)營管理等核心業(yè)務(wù)相隔甚遠。國有企業(yè)是處理政府和市場關(guān)系的重要載體，也是社會主義市場經(jīng)濟體制中反映黨和國家意志的重要抓手，黨組織應(yīng)在國有企業(yè)中發(fā)揮重要的政治核心作用。[10]
再以金融監(jiān)管為例，“黨政分開”的思路一度影響這項工作的實施。金融是國民經(jīng)濟的血脈，是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要組成部分。但是，長期以來，對金融機構(gòu)和金融市場的監(jiān)管工作主要是由行政部門承擔(dān)的。20世紀90年代以來，我國逐步建立起以中國人民銀行、國家外匯管理局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會（“一行一局三會”）為骨架的金融業(yè)監(jiān)管體系。在長期實踐中，這種分行業(yè)監(jiān)管模式在綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合防控風(fēng)險等方面都暴露出一些缺陷。為此，我國于2017年組建了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，旨在強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)，強化金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，確保金融安全與穩(wěn)定發(fā)展。但是，由于國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會只是政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對于在更高層面進行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)仍存在一些困難。而在實踐中，在網(wǎng)絡(luò)金融、房地產(chǎn)信貸以及資本市場中暴露出的一些風(fēng)險因素，都凸顯出這種僅僅局限于若干行政部門的金融監(jiān)管模式存在一定缺陷。
綜上，在新的經(jīng)濟發(fā)展形勢下，進一步理順政府和市場關(guān)系，發(fā)揮兩方面協(xié)同作用，就必須進一步加強黨對經(jīng)濟工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。[11]黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)高水平社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，形成了一套包含領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)設(shè)置和執(zhí)行機制在內(nèi)的嚴密體系，實現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)力向經(jīng)濟建設(shè)力的轉(zhuǎn)化，同時也為處理好政府和市場關(guān)系提供了根本遵循。
建設(shè)和完善中央經(jīng)濟決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，黨的十八大以來，經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)機制建設(shè)和工作機制改革持續(xù)深入進行。一是調(diào)整黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作的機構(gòu)設(shè)置。先后設(shè)立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央全面深化改革委員會）、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央財經(jīng)委員會）、中央金融工作委員會，形成了經(jīng)濟建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)中樞。這些機構(gòu)通過定期或不定期召開會議，對經(jīng)濟領(lǐng)域重大工作進行頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。二是針對新形勢、新問題，新組建經(jīng)濟管理和綜合協(xié)調(diào)部門。組建中央審計委員會，加強黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。組建中央社會工作部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，指導(dǎo)混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨建工作（見表2）。三是通過專項工作會議指導(dǎo)經(jīng)濟工作。通過舉行一年一度的經(jīng)濟工作會議、不定期召開的經(jīng)濟形勢分析會議、特定領(lǐng)域的工作會議（如金融工作會議、財政工作會議）、企業(yè)家和專家學(xué)者經(jīng)濟形勢座談會、中央政治局集體學(xué)習(xí)等方式，形成有關(guān)中國經(jīng)濟形勢的綜合研判，對各項經(jīng)濟建設(shè)、改革和發(fā)展工作進行總體謀劃和具體設(shè)計。例如，2023年召開的中央金融工作會議提出“要加快建設(shè)金融強國”，作出全面加強金融監(jiān)管、完善金融體制、優(yōu)化金融服務(wù)、防范化解風(fēng)險、堅定不移走中國特色金融發(fā)展之路的戰(zhàn)略部署，確立了金融高質(zhì)量發(fā)展目標。
進一步發(fā)揮黨中央在以中長期規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。在規(guī)劃引領(lǐng)方面，中國共產(chǎn)黨在長期探索中建立起以中長期規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特模式。新中國成立以來，先后編制實施了十個“國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃”和四個“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”。而這些“計劃”和“規(guī)劃”的編制工作都是由黨中央牽頭領(lǐng)導(dǎo)的，深刻體現(xiàn)了黨中央統(tǒng)領(lǐng)各方、引領(lǐng)發(fā)展的核心作用。以“十四五”規(guī)劃編制工作為例，黨的十九屆五中全會審議“十四五”規(guī)劃建議，成立由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長的起草組，并在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下進行規(guī)劃起草，在廣泛征求黨內(nèi)黨外、各地區(qū)各部門意見的基礎(chǔ)上擬定《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），由此作為“十四五”規(guī)劃編制的根本依據(jù)。在《建議》的指導(dǎo)下，在國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，國家發(fā)改委起草形成了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要（草案）》（以下簡稱《草案》）。《草案》廣泛征求了社會各方面意見后，提交黨中央、國務(wù)院審議。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過了關(guān)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的決議。不難發(fā)現(xiàn)，黨中央提出《建議》是編制和實施“十四五”規(guī)劃綱要的啟動步驟和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其勾勒了“十四五”規(guī)劃綱要的基本框架，也為后續(xù)不同行業(yè)、領(lǐng)域和專項的“十四五”規(guī)劃編制和實施提供了根本遵循。而這些規(guī)劃的編制和實施，從根本上體現(xiàn)了中國政府實施經(jīng)濟和社會治理是通過宏觀規(guī)劃引領(lǐng)、微觀引導(dǎo)配合的方式實現(xiàn)的，是在市場配置資源的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府作用的典型例證。
深入推動政府經(jīng)濟管理部門的職能改革。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，必須更好發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力。[12]實際上，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來的政府經(jīng)濟管理部門職能改革，一直是在這樣的原則指導(dǎo)下進行的（見表3）。2013、2018和2023年三次黨和國家機構(gòu)改革的實踐都表明，推進高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，必須遵循兩個方面要求。一方面，能夠由市場配置資源滿足人民美好生活需要的，就由市場來管，政府部門要簡政放權(quán)、減少審批、下放權(quán)限；另一方面，對于那些市場做不好的、做不到位的領(lǐng)域，就由政府來管，而且一定要管好，特別是加強和完善政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的職能。[13]
通過多種執(zhí)行機制實現(xiàn)對經(jīng)濟工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在執(zhí)行機制方面，地方、部門和國有企業(yè)的黨委（黨組）通過人事任免、集體研究以及特定的組織架構(gòu)設(shè)計，實現(xiàn)對經(jīng)濟工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第一，由黨委統(tǒng)管干部工作，在考察、選拔、評價和任免干部特別是各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部過程中，堅持把推動經(jīng)濟發(fā)展、深化經(jīng)濟體制改革作為重要評價考核標準，體現(xiàn)經(jīng)濟工作作為中心工作的地位。第二，各級黨委定期圍繞中央和上級經(jīng)濟工作決策部署、地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和發(fā)展形勢召開會議，以民主集中制為原則決定地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、改革和發(fā)展的重大事項。各部門黨組還應(yīng)積極推動黨的經(jīng)濟建設(shè)主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識，確保黨的經(jīng)濟理論和路線方針政策的貫徹落實。第三，國有企業(yè)設(shè)計特定組織架構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)深度融入公司治理結(jié)構(gòu)。公有制經(jīng)濟和國有企業(yè)是貫徹黨和國家經(jīng)濟治理意志的重要微觀載體，也是政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的定盤星和壓艙石，同時更是處理好政府和市場關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手。除落實黨管干部原則外，國有企業(yè)（包括國有金融機構(gòu)）實施黨委會和董事會成員“雙向進入、交叉任職”，“三重一大”（重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資決策和大額資金使用）事項必須經(jīng)由黨委會前置研究，并且董事會中的黨員干部必須根據(jù)黨組織決定發(fā)表意見，以確保董事會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行重大事項決策。
結(jié)語
西方理論界從市場經(jīng)濟的一般性出發(fā)，提出“政府-市場”的二分學(xué)說。在這種意識形態(tài)話語中，政府本身是中立的，它在市場經(jīng)濟發(fā)展中所扮演的角色，無非就是彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品和維護經(jīng)濟穩(wěn)定，政府通過宏觀經(jīng)濟調(diào)控，實現(xiàn)通貨穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟增長以及國際收支平衡等目標。而實際上，對于實行人民民主專政的社會主義中國而言，國家和政府都是在人民意志的基礎(chǔ)上進行經(jīng)濟治理，這深刻體現(xiàn)著國家的階級屬性。[14]因此，必須從國家經(jīng)濟職能的角度來理解中國特色社會主義市場經(jīng)濟中的“政府-市場”關(guān)系。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面全過程，確保改革始終沿著正確政治方向前進。[15]中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，中國共產(chǎn)黨是處理中國特色社會主義市場經(jīng)濟中政府和市場關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)力量。市場配置資源的決定性作用、政府的宏觀經(jīng)濟治理政策、政府和市場的職能邊界劃分，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，進而體現(xiàn)黨和國家的根本意志和最廣大人民的利益訴求。
（本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟理論創(chuàng)新的百年道路與經(jīng)驗總結(jié)研究”的階段性成果，項目編號：21JZD008）
注釋
[1]《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，北京：人民出版社，1978年，第9頁。
[2]《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，北京：人民出版社，1984年，第23頁。
[3][4]參見王檜林主編：《中國現(xiàn)代史》（下冊），北京：高等教育出版社，2016年，第310～312、379～383頁。
[5]賈后明、王星宇：《論當(dāng)代中國經(jīng)濟學(xué)話語構(gòu)建的三重目標》，《閱江學(xué)刊》，2023年第6期。
[6][7]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第373、372頁。
[8]周紹東、陳藝丹：《中國共產(chǎn)黨推動共同富裕實踐的百年道路與經(jīng)驗總結(jié)》，《齊魯學(xué)刊》，2022年第3期。
[9]周紹東：《以“六個堅持”為指導(dǎo)構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制》，《理論與改革》，2024年第5期。
[10]李濟廣：《支持國有經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮國有企業(yè)現(xiàn)代化骨干動力作用》，《政治經(jīng)濟學(xué)研究》，2023年第3期。
[11]劉偉：《健全宏觀經(jīng)濟治理體系是進一步全面深化改革的重要任務(wù)》，《經(jīng)濟縱橫》，2024年第8期。
[12][15]《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2024年，第12、27頁。
[13]劉鳳義、潘璐：《構(gòu)建滿足人民需要的國家宏觀經(jīng)濟治理體系研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2023年第5期。
[14]周紹東、陳曼茜：《中國式現(xiàn)代化與政治經(jīng)濟學(xué)：一個歷史的沉思》，《復(fù)旦馬克思主義評論》，2024年第1期。
The CPC's Process of Understanding the Relationship Between the Government and the Market
Zhou Shaodong
Abstract: Properly handling the relationship between the government and the market is the core issue of China's economic system reform. At different times, the Communist Party of China (CPC) has constantly improved the institutional mechanisms for properly handling the relationship between the government and the market in the practice of leading national economic governance. The efforts of handling the relationship between planned economy and commodity economy in the early stage of the country's reform and opening up, establishing and improving the socialist market economy system under the leadership of the Party, and promoting the development of a high-level socialist market economy system show that the Communist Party of China has broken through the theoretical framework of the Western" government-market" dichotomy, formed a rigorous system including the leadership system, development planning, institutional setup and implementation mechanism, and realized the transformation of political leadership into economic construction power. At the same time, it also provides a fundamental guideline for properly handling the relationship between the government and the market in the process of constructing a high-level socialist market economy system.
Keywords: Communist Party of China, relationship between the government and the market, high-level socialist market economy system, national economic governance
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕周群英
