摘 要:大力推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)整體智治，以此撬動經(jīng)濟社會全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從整體上推動經(jīng)濟社會發(fā)展和治理能力的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，加快建設社會主義現(xiàn)代化的新型智慧城市，是一項全局性、系統(tǒng)性、基礎性工程。整體智治是一個有五層架構(gòu)的社會－技術(shù)工程，從上往下依次為價值取向、理論體系、規(guī)則體系、技術(shù)系統(tǒng)、應用場景，需要打造穩(wěn)固的制度基座和技術(shù)基座。政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要聚焦便企惠民成效拓展服務決策功能，處理好一體化標準化模塊化與個性特色的關(guān)系，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下大力推動數(shù)據(jù)共享，通過人才培養(yǎng)和全員培訓提升政府工作人員對數(shù)字化的適應能力。
關(guān)鍵詞:政府治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 整體智治 智慧城市
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會提出“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，最近召開的中央經(jīng)濟工作會議要求“提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平”。大力推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)整體智治，以此撬動經(jīng)濟社會全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟社會發(fā)展和治理能力的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，加快建設新型智慧城市，是進一步全面深化改革的重要抓手，也是建設幸福城市的全局性、系統(tǒng)性、基礎性工程。
整體智治是一個有五層架構(gòu)的社會－技術(shù)工程。它的最高層面是人民幸福的價值取向，最基礎的層面是應用場景，之上是依托應用數(shù)字技術(shù)和現(xiàn)代治理技術(shù)建立起來的城市數(shù)字系統(tǒng)和數(shù)字基礎設施體系。在技術(shù)系統(tǒng)層面之上是規(guī)則體系，包括標準、規(guī)范、制度，需要對市域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑。它在實踐中迭代，螺旋式上升，實現(xiàn)從技術(shù)理性向制度理性的跨越。在規(guī)則體系層面之上是理論體系，需要樹立數(shù)字化意識，強化數(shù)字化思維，深化數(shù)字化認知，打破原有的學科界限，推動理論的重大創(chuàng)新。
杭州在全國率先提出以城市大腦賦能幸福城市建設，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，不斷完善城市治理現(xiàn)代化數(shù)字解決方案，為市民群眾提供更高效、更精準、更便捷的服務，增強人民群眾的獲得感和幸福感，數(shù)字治理指數(shù)位列全國第一，成為智慧城市建設的先行者。
杭州數(shù)智治理的制度基座
從2014年起，杭州在全省率先推進“四張清單一張網(wǎng)”改革，建立政府權(quán)力清單、政府責任清單、企業(yè)投資負面清單和財政專項資金管理清單，將政府與市場的邊界及行為空間做了清晰的劃分。將市、區(qū)縣（市）兩級行政審批事項全部納入政務服務網(wǎng)運行管理，實現(xiàn)審批信息資源共享。從組織架構(gòu)、權(quán)責配置到工作流程的這一系列改革，為政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型打下了制度基礎。
2017年浙江省委提出“最多跑一次”的理念和目標后，杭州各級政府更加自覺地以政府服務對象的需求來倒逼政府自身改革，依托互聯(lián)網(wǎng)，大力推進網(wǎng)上辦事、移動辦事，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。創(chuàng)新建立數(shù)據(jù)資源管理局，有效推進了數(shù)據(jù)整合、歸集與共享，搭建了可信電子證照庫、人口綜合庫、法人綜合庫、城市小腦專題庫等4個大數(shù)據(jù)庫，累計歸集59個部門379.36億條數(shù)據(jù)，完成493項數(shù)據(jù)接口開發(fā)，打通了戶籍、社保、交通等領域的數(shù)據(jù)共享通道，“城市小腦”累計交換數(shù)據(jù)達329億多條，日均交換量1700萬條,為全面啟動建設“城市數(shù)據(jù)大腦”核心平臺打好基礎。
所以，杭州市政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是單純的技術(shù)手段升級迭代，而是建立在一系列鍥而不舍、水到渠成的改革打造的制度基座上的一場深刻的自我革命。
2018年以來，在系統(tǒng)建設城市大腦的過程中，杭州不僅重視數(shù)字基礎設施的建設和各種前沿數(shù)字技術(shù)的應用，而且始終重視制度和法規(guī)建設，著力推進部門核心業(yè)務數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設跨部門協(xié)同標志性項目，打造場景化的多業(yè)務協(xié)同應用，以此撬動各領域各方面改革，構(gòu)建治理新平臺、新機制、新模式。2018年12月，杭州在發(fā)布城市大腦綜合版、建立城市大腦中樞系統(tǒng)的同時，發(fā)布了地方標準《城市大腦管理規(guī)范》，確立城市大腦運行機制。制度化推進云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)在政府治理中廣泛運用，加快形成即時感知、科學決策、主動服務、高效運行、智能監(jiān)管的新型治理形態(tài)、治理模式，推動決策更加科學、治理更加精準、服務更加高效，推動生產(chǎn)方式、生活方式、治理方式發(fā)生基礎性、全局性和根本性的改變，建設高質(zhì)量發(fā)展、高水平均衡、高品質(zhì)生活、高效能治理的現(xiàn)代化先行區(qū)域。
杭州數(shù)智治理的技術(shù)基座
2016年4月，杭州市在全球率先提出建設城市大腦。2018年5月，《杭州城市大腦規(guī)劃》發(fā)布。城市大腦是指以政府各部門的信息化系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫為基礎，結(jié)合機器視覺、大規(guī)模拓撲網(wǎng)絡計算、交通流分析等跨學科領域的頂尖技術(shù)，在互聯(lián)網(wǎng)開放平臺上實現(xiàn)城市跨部門跨網(wǎng)絡的數(shù)據(jù)協(xié)同、實時計算和智能計算的信息處理系統(tǒng)。它能夠利用全社會的數(shù)據(jù)資源，全局優(yōu)化城市公共資源，及時修正城市運行缺陷，實現(xiàn)城市治理模式、城市服務模式、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破。目前，城市大腦已經(jīng)成為全新的城市基礎設施。它具有感知城市運行體征、預測城市指標發(fā)展軌跡、優(yōu)化公共資源配置、服務便利百姓生活、優(yōu)化營商創(chuàng)業(yè)環(huán)境等能力。它打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)智能協(xié)同，構(gòu)建數(shù)據(jù)治城的新生態(tài)，為城市管理者提供了決策科學化、民主化的有力工具，成為城市整體智治的技術(shù)基座。
杭州城市大腦包括中樞系統(tǒng)、數(shù)字駕駛艙、場景、系統(tǒng)平臺4個要素。中樞系統(tǒng)是城市大腦的核心支撐系統(tǒng)，它以實現(xiàn)全社會的系統(tǒng)聯(lián)通、數(shù)據(jù)協(xié)同，保障城市業(yè)務信息及時在線，數(shù)據(jù)實時流動為目標，是支撐全市便民惠企場景和數(shù)字駕駛艙的綜合性信息系統(tǒng)。它通過全面匯總整合城市各級各部門的海量基礎數(shù)據(jù)，推動系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)互通，促進數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務協(xié)同、政企協(xié)同，構(gòu)建全數(shù)集成、萬物智聯(lián)的中樞系統(tǒng)。數(shù)字駕駛艙是各級各部門城市管理者實行數(shù)智治理的綜合信息系統(tǒng)，它依據(jù)職責權(quán)限，通過城市數(shù)據(jù)的相關(guān)終端來實時感知城市狀態(tài)，實現(xiàn)預警預測、指揮決策。場景是根據(jù)城市運行和城市生活的各個領域，圍繞便民惠企的重點事項、高頻事項設立的綜合信息系統(tǒng)，它打破層級和部門界限，整合相關(guān)業(yè)務系統(tǒng)及業(yè)務數(shù)據(jù)，通過線上業(yè)務連接和數(shù)據(jù)協(xié)同計算，簡化優(yōu)化線下流程，實現(xiàn)“一件事”閉環(huán)處理，它是城市大腦建設的落腳點、生長點、創(chuàng)新點，會隨著城市生活、城市建設、城市治理的發(fā)展變遷而調(diào)整項目和內(nèi)容。系統(tǒng)是基于城市大腦中樞系統(tǒng)，依托線下的管理系統(tǒng)，通過同類業(yè)務聯(lián)結(jié)起來的專門化信息系統(tǒng)，包括條線上的各級駕駛艙。平臺是城市下設區(qū)縣和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于城市大腦中樞系統(tǒng)開發(fā)的區(qū)域性綜合信息系統(tǒng)，包括屬地各部門的數(shù)字駕駛艙。大型顯示屏是駕駛艙的可視化形態(tài)，便于參觀考察、擴大影響、推廣試點經(jīng)驗，也適用于需要多部門參與的大規(guī)模應急指揮，但成本較高，并非駕駛艙的標配，個人電腦和手機是駕駛艙具有普適性的終端設備。
城市大腦的發(fā)展離不開各種新技術(shù)新模式的應用，這些技術(shù)的融合對城市大腦的發(fā)展起到了強大的推動作用。云計算通過結(jié)合網(wǎng)絡計算、虛擬化技術(shù)、分布式計算和基礎架構(gòu)服務，將虛擬化數(shù)據(jù)中心的計算資源以租用的形式提供給用戶，以空前強大的數(shù)據(jù)分析計算能力，為城市各個領域的智能化應用提供統(tǒng)一的計算平臺，并全面整合城市的信息資源，降低信息共享成本。大數(shù)據(jù)處理技術(shù)對海量數(shù)據(jù)資源進行采集、處理、分析和挖掘，從中感知城市運行狀態(tài)，揭示規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗，推動問題的發(fā)現(xiàn)和解決，提高科學治理和智慧決策水平。人工智能應用機器學習、知識圖譜、自然語言處理、人機交互、計算機視覺、生物特征識別、虛擬現(xiàn)實/增強現(xiàn)實技術(shù)，幫助城市大腦處理復雜數(shù)據(jù)，自我學習積累經(jīng)驗，高效解決問題。區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)共享數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)可以追溯、全程留痕、公開透明、不可偽造、集體維護，實現(xiàn)多主體之間的協(xié)作信任和協(xié)同行動，為提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、保障數(shù)據(jù)安全、防偽朔源、信用構(gòu)建等提供技術(shù)支撐。信息安全技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和邊緣計算技術(shù)等，也都是城市大腦不可缺少的支撐技術(shù)。
政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要著力提升效能
打造數(shù)智治理的制度基座和技術(shù)基座都需要大量人力物力財力支撐。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡性，政府投入能力相差很大，政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進度不可能“一刀切”。但為了上下貫通、跨區(qū)域跨部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享，建設全國一體化在線政務服務平臺，必須統(tǒng)一規(guī)則和標準，某些迫切需要整體智治的業(yè)務和功能的開發(fā)還必須全國聯(lián)動。從先行地區(qū)的探索過程看，政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升效能需要解決好以下幾個共性問題：
一是聚焦公共服務效能提升
目前，各地政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要聚焦于提高公共服務效能，方便企業(yè)和廣大人民群眾。但也有一些地方熱衷于搞數(shù)字化“形象工程”，在應用場景和工作流程的選擇上，更多地考慮方便完成部門任務，展示部門成績，對更好滿足群眾和基層的需求考慮不周。一些部門把原有的辦事程序簡單照搬到線上，重復操作重復考核，加重基層負擔，甚至用數(shù)字賦能來固化現(xiàn)行體制、強化部門權(quán)力，缺乏以政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型促進政府體制機制改革的自覺性。人機交互菜單的設置過于簡單，不能反映需求和問題的多樣性?；鶎涌冃Э己酥羞^度追求下載率、注冊量、點擊量、瀏覽量、轉(zhuǎn)發(fā)量、辦結(jié)率等短期數(shù)量指標和“虛擬政績”，忽視實際問題的解決效度、長期用戶活躍度、界面友好度、用戶滿意度、應用可持續(xù)性等質(zhì)效指標。要解決這些問題，必須充分聽取服務對象的意見，聚焦高頻事項和多跨場景，突出重大需求，歸類整合后設置應用場景，優(yōu)化辦事流程，健全常態(tài)化推進機制，實現(xiàn)跨領域跨部門跨地區(qū)協(xié)同，建立能及時消除協(xié)同障礙的責任制，重點抓好國家垂直管理系統(tǒng)的融入。把數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為推動政府職能轉(zhuǎn)變、辦事流程重塑和機構(gòu)改革、人員優(yōu)化配置的重要抓手。同時不斷優(yōu)化用戶端界面，即時提供在場在線指導，為老年人等數(shù)字邊緣人群保留傳統(tǒng)的服務渠道和服務方式，給經(jīng)辦人員留下酌情處理的空間，做到剛?cè)岵w現(xiàn)人文關(guān)懷。完善以人民群眾滿意度為根本標準的考核體系，建設績效和使用績效都交給服務對象評判，形成正確的政績導向。
更待加強的是大數(shù)據(jù)服務公共事務決策和公共政策制定的功能。目前數(shù)智治理大多用于城市日常管理的單項業(yè)務，亟需像“浙江省經(jīng)濟運行監(jiān)測分析數(shù)字化平臺”那樣的具有強大分析功能、各級各部門貫通應用的經(jīng)濟大腦來輔助宏觀決策，全面提升治理效能。因此，需要自覺從經(jīng)驗判斷型決策向數(shù)據(jù)分析型決策轉(zhuǎn)變，從被動應對風險向主動發(fā)現(xiàn)風險轉(zhuǎn)變，組織力量積極開發(fā)能夠輔助決策特別是復雜問題決策的政府治理大模型，進一步健全經(jīng)濟社會環(huán)境感知網(wǎng)絡，利用綜合信息系統(tǒng)中的海量數(shù)據(jù)，通過人工智能高速處理，提高決策的科學程度。同時，建立社會公眾參與公共決策的制度化、便捷化渠道，提高決策的民主程度。
二是處理好一體化與個性特色的關(guān)系
整體智治必須全國聯(lián)網(wǎng)、暢通無阻、數(shù)據(jù)共享，但又不可能一下子拿出完善的頂層設計。而且為了適應各地各領域的實際需要，還應該鼓勵地方、部門和基層創(chuàng)新，但探索的先行者又往往擔心局部的創(chuàng)新將來若不被上級系統(tǒng)兼容，勞民傷財還要推倒重來。這就需要解決好一體化和多樣化的矛盾。浙江設計了改革的“跑道”，制訂了軟件開發(fā)“一本賬”，建立了“揭榜掛帥”和“模塊上架”制度，倡導“一地創(chuàng)新，全省共享”，力求避免重復開發(fā)，但由于部門間職權(quán)交叉，需求方和開發(fā)方之間存在管理語言和技術(shù)語言的溝通障礙，加上需求方的政績追求和開發(fā)方的利潤追求，仍難避免重復開發(fā)和互不兼容現(xiàn)象，造成資源浪費，也容易產(chǎn)生新的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”。
為此，需要總結(jié)先行地區(qū)的經(jīng)驗，研究并改革整體智治條件下的黨政管理體制和部門分工、管理流程，完善線下線上一致的職權(quán)架構(gòu)，據(jù)此確定政府數(shù)智治理平臺的總體框架結(jié)構(gòu)，通過權(quán)威性評審后作為統(tǒng)一的要求。根據(jù)各領域數(shù)字化轉(zhuǎn)型任務的輕重緩急和各地財政承受能力的差距，制定路線圖和時間表，區(qū)分必建與選建項目，鼓勵開發(fā)本地特有的個性化項目。統(tǒng)一技術(shù)標準特別是數(shù)據(jù)標準，擇優(yōu)推廣通用模塊和組件。建立能有效減少重復開發(fā)的激勵機制，細化知識產(chǎn)權(quán)保護和收益匹配，既鼓勵創(chuàng)新又鼓勵復制推廣。
三是在確保數(shù)據(jù)安全的前提下大力推動數(shù)據(jù)共享
數(shù)智治理迫切需要數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)標準化和數(shù)據(jù)可信，需要在確保數(shù)據(jù)安全的前提下最大程度地開放數(shù)據(jù)資產(chǎn)，但海量數(shù)據(jù)的共享又對數(shù)據(jù)安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。數(shù)字化的信息容易處理和分享，卻又過濾了信息多元性與治理復雜性，會降低政府對社會真實情況的體察敏感度，造成信息失真。數(shù)據(jù)獲取手段有限、技術(shù)落后、管理權(quán)限分散，數(shù)據(jù)不標準，歸集多回流少，缺乏數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管體系，部分地區(qū)的政務在線平臺信息共享水平低，有效反饋率有待提升，考核壓力下的數(shù)據(jù)失真和過高的安全追求壓倒服務需求，等等，都是需要解決的問題。
為此，需要運用數(shù)字孿生技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善城市物聯(lián)網(wǎng)立體監(jiān)測系統(tǒng)，增強城市感知能力，自動抓取城市運行動態(tài)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時交互，直接支撐數(shù)智治理平臺。需要人工收集的數(shù)據(jù)要全部落實錄入責任、統(tǒng)一口徑標準、明確更新周期、追究失真責任。哪些數(shù)據(jù)接口需要打通，哪些同類數(shù)據(jù)需要統(tǒng)一，哪些入庫數(shù)據(jù)需要結(jié)構(gòu)化標準化，哪些歷史數(shù)據(jù)需要清洗，都要明確責任部門，規(guī)定完成期限。根據(jù)數(shù)據(jù)安全和引導輿情需要，某些敏感數(shù)據(jù)經(jīng)過合規(guī)論證和主管部門批準可以不予公布或調(diào)整后公布。建立從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)儲存、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)交換到數(shù)據(jù)銷毀全生命周期的數(shù)據(jù)資源安全保障體系，強化對云端數(shù)據(jù)儲存的安全管控。對借口數(shù)據(jù)安全搞數(shù)據(jù)部門壟斷的行為堅決予以糾正，打破數(shù)字壁壘。區(qū)分公民的個人信息和匯總統(tǒng)計數(shù)據(jù)，前者要依法保護個人隱私，后者應盡可能開放，支撐數(shù)智治理。要制定數(shù)據(jù)共享開放管理辦法，保障人民群眾的信息使用權(quán)，做到公共數(shù)據(jù)取之于民、用之于民，保障公民可隨時查看和調(diào)用系統(tǒng)里本人提供的信息，并有權(quán)防止超范圍查詢個人隱私數(shù)據(jù)。健全數(shù)據(jù)糾錯機制，引導用戶共同參與數(shù)據(jù)維護。
四是通過人才培養(yǎng)和全員培訓提升政府工作人員對數(shù)字化的適應能力
各地普遍感到從事數(shù)智治理的人才嚴重短缺。在政府數(shù)字化建設過程中普遍面臨溝通障礙，往往因為熟悉業(yè)務需求的干部不懂數(shù)字技術(shù)，熟悉數(shù)字技術(shù)的干部缺乏業(yè)務知識，導致走彎路。各業(yè)務部門缺乏數(shù)據(jù)治理專業(yè)人才。為此需要在黨政部門、企事業(yè)單位普遍設立數(shù)智治理專業(yè)崗位，同時要注意數(shù)字化專門人才配置的合理性和層次性。優(yōu)化專業(yè)設置，培養(yǎng)大批既掌握數(shù)字技術(shù)又熟悉城市治理和專業(yè)管理的復合型人才。組織編寫數(shù)智治理的通用教材和各部門的專業(yè)教材，通過各級行政學院和高校的相關(guān)院系，對公職人員進行全員培訓和考試。黨校教育也要注重提高各級領導干部數(shù)智治理的意識和能力。就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)培訓要提供數(shù)智治理實用性課程。深入實施數(shù)字生活新服務行動，推進全領域多場景智能化數(shù)字社會建設，構(gòu)筑美好數(shù)字生活新圖景，以日益廣泛普及的數(shù)字生活為數(shù)智治理厚植群眾基礎。
參考文獻略
【本文作者為浙江省城市治理研究中心首席專家，浙江大學公共政策研究院資深研究員】
責編：周素麗／美編：石 玉