中國國有企業(yè)改革“再出發(fā)”的重要特征，是依據(jù)國有資本配置及其所發(fā)揮功能進行“分類”施策，推進改革不斷深化。
筆者在對“分類”改革進行理論分析的基礎(chǔ)上，聯(lián)系改革實踐的推進內(nèi)容，認為有了“分類”，還要“分層”。這樣的“分層”表現(xiàn)在三個方面：在明確“終極出資人”出資行為基礎(chǔ)上派生的出資鏈條治理權(quán)力的分層；配合“分類”取向，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)體系不同環(huán)節(jié)層次，選擇國有資本配置重點和動態(tài)優(yōu)化舉措；在明晰公有資本的“終極所有者”概念基礎(chǔ)上，結(jié)合政府財政賬戶體系，需要對不同政府層級的公有資產(chǎn)配置運營內(nèi)容和管理方式加以分層。
而隨著“分類”“分層”改革進程的深化，也呼吁經(jīng)濟理論有新的突破和創(chuàng)新。
“分類”舉措打開深化改革新空間
為了更好地貫徹落實十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了對國有企業(yè)實行“分類”改革，打開深化改革的新空間。
《指導(dǎo)意見》明確對現(xiàn)存的國有企業(yè)要進行“分類”，在分類的基礎(chǔ)上選擇不同的改革舉措。對于“分類”的理解認識，實際上包含了對于國有資本的現(xiàn)有配置需要結(jié)合資本所處的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加以分類施策，使國有資本配置與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和市場結(jié)構(gòu)特點結(jié)合起來，使之符合國有資本配置的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的功能特性，兼顧了“國有資本”與“產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域”兩個方面的經(jīng)濟含義，這當(dāng)然是一種更加貼近現(xiàn)實經(jīng)濟運行特點的認識深化，也是在總結(jié)前期改革動作的經(jīng)驗基礎(chǔ)上的新的改革動作。
有了分類就有了對于不同行業(yè)國有企業(yè)改革舉措的區(qū)別，而不是“大呼隆”“蘿卜青菜一鍋煮”，顯然是有助于改革舉措更具精確性、針對性，從而提高改革措施解決問題的效應(yīng)。因此，必須充分肯定“分類”對于推進改革深化的積極意義。
跨出這一步，在明確“積極發(fā)展混合所有制”作為深化改革新的“突破口”的總體方向基礎(chǔ)上，將現(xiàn)實經(jīng)濟生活中國有企業(yè)分出了“商業(yè)類”與“公益類”，商業(yè)類中根據(jù)國有資本所處領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)功能和市場可競爭性特點又進一步細分為商業(yè)A類、B類，這樣有助于在深化改革中確定引入非公有制資本的規(guī)模數(shù)量和占股比例。之所以有這樣的再細分，其中所蘊含的道理還有，現(xiàn)代公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置是決定和影響公司治理的主要經(jīng)濟因素。
毫無疑問，《指導(dǎo)意見》對推進企業(yè)制度創(chuàng)新是下了功夫的，其著力于制度創(chuàng)新的推進可以概括為五個方面：
第一，積極發(fā)展混合所有制，以此作為深化企業(yè)改革的“突破口”，進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度。第二，從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”的國有資本管理體制創(chuàng)新，以管理對象和內(nèi)容的變化促成管理工作方式和管理目標(biāo)的變化。第三，組建國有資本投資、經(jīng)營公司，創(chuàng)新國有資本經(jīng)營制度。第四，帶動對于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人分類分層次的管理問題的解決，促成對經(jīng)營人才的市場化評價。第五，促成經(jīng)營者和員工激勵制度創(chuàng)新。
“分類”的邊界取決于市場發(fā)育水平
我們都喜歡將國資國企改革一并表述，其實兩個關(guān)鍵詞涵蓋的不是同一個問題。國有資產(chǎn)管理的改革問題，需要轉(zhuǎn)向以資本的價值增值能力為工作目標(biāo)；國有企業(yè)的改革是組織對象問題，所以是一個資本在什么領(lǐng)域，以多大規(guī)模配置，以什么方式配置的問題。
可以說，有了分類歸屬，相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容也就有了確定的依據(jù)。但是，具體操作中，落實“分類”歸屬不僅僅是企業(yè)對象，還有企業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和承擔(dān)具體業(yè)務(wù)的歷史因素的清理問題，會影響“分類”改革的實際效應(yīng)。
比如，某地將所屬國企分成了三類，競爭類、功能類和公共服務(wù)類。A企業(yè)明確在競爭性領(lǐng)域，相對強化促進了其走整體上市的路，帶動了整個組織體系、業(yè)務(wù)體系考核變革。但出現(xiàn)一個很有意思的問題，作為當(dāng)?shù)刈钣袑嵙Φ膰衅髽I(yè)之一，A企業(yè)以往不同時期也承接了在當(dāng)時情況下政府交辦的某些特別的任務(wù)，有些出資投資并不一定追求回報。這也恰恰體現(xiàn)出國有企業(yè)在宏觀經(jīng)濟運行中能夠發(fā)揮的特殊功能。在這一輪改革中，A企業(yè)明確歸類于競爭性行列，自然其接受考核的第一指標(biāo)就是營利。在這樣的考核約束下，其資產(chǎn)總量中屬于“歷史負擔(dān)”這部分資產(chǎn)數(shù)量，是否進入資本經(jīng)營責(zé)任范圍，就成為一個需要區(qū)別認定的具體問題。在明確劃定分類的情況下，對部分業(yè)務(wù)應(yīng)加以單列，不納入總體的考核內(nèi)容。
這個案例給我們一個啟發(fā)，就是傳統(tǒng)體制下的國有企業(yè)在某個經(jīng)濟周期環(huán)境下，承擔(dān)某個不屬于企業(yè)經(jīng)營必須承擔(dān)的社會事務(wù)，在新的對企業(yè)經(jīng)營活動歸類確定考核目標(biāo)基數(shù)時，需要予以區(qū)別隔離，也就是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的“分層次”處理。正是由于企業(yè)既有承擔(dān)的經(jīng)營業(yè)務(wù)和財務(wù)結(jié)構(gòu)，在接受分類的時候，往往很難分解其承擔(dān)的某些“副業(yè)”負擔(dān)，最終也就很難使用客觀的嚴格的指標(biāo)考核手段對企業(yè)進行評價。正是由于這種原因，有可能會影響“分類”改革的進一步深化。
可以說，“分類”本身還存在著不確定性，因為分類要找到“類”的邊界，“類”的邊界取決于市場發(fā)育水平。況且，從動態(tài)來考察市場發(fā)育，“類”的邊界也是移動變化的。因為隨著市場化改革的不斷深化，會造成“類”的邊界移動，所以“類”的區(qū)分不可能一蹴而就，這也是“分類”改革的難點。
“分類”改革需要“分層”機制配合
“分類”改革碰到掣肘時，就需要“分層”機制的配合。這里主要強調(diào)的是，由投資鏈條延展派生的產(chǎn)權(quán)關(guān)系層級、國有資本投資重點選擇與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)哟危约昂?ldquo;終極出資人”身份相關(guān)的政府行政層級三種形式的“分層”管理國有資本配置問題。
首先，在明確“終極出資人”出資行為基礎(chǔ)上派生的出資鏈條治理權(quán)力的分層。
現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，投資者手中所掌握的是一定數(shù)量的“價值資本”（貨幣價值數(shù)量），出資投放于某個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的具體承擔(dān)經(jīng)營活動的企業(yè)組織，依法注冊成立“企業(yè)法人”。這一企業(yè)在經(jīng)營活動中，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要和治理規(guī)范，會產(chǎn)生對外投資，由此表現(xiàn)為投資產(chǎn)權(quán)能力的派生。善于經(jīng)營的企業(yè)，正是通過這種項目發(fā)現(xiàn)和組建“子企業(yè)”形式，調(diào)度和吸引其他社會資本共同聯(lián)合出資，放大自身的資本運營能力。組建新企業(yè)的“發(fā)起人”以開放股權(quán)參與機會，相應(yīng)具有動員利用社會資本的“收獲”，形成不同投資者相互之間既“相互合作”又“相互制衡”的關(guān)系，有利于保留優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)積極“通道”。
然而，產(chǎn)權(quán)鏈條最終要追溯到究竟“初始產(chǎn)權(quán)主體”（最終所有人）是誰，這里存在著所謂“初始產(chǎn)權(quán)”（最終產(chǎn)權(quán)歸屬主體）和“派生產(chǎn)權(quán)”（接受投資使用資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體）之間的關(guān)系。
我們不難發(fā)現(xiàn)，積極發(fā)展“混合所有制”，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資機會而言，實質(zhì)上涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的開放問題。當(dāng)初始產(chǎn)權(quán)即“終極產(chǎn)權(quán)”主體得以明確，積極發(fā)展混合所有制與堅持公有制原則，是在兩個不同層次上，兩者可以并行不悖。誠然，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的開放，還涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在國民經(jīng)濟體系中的地位、產(chǎn)業(yè)開放可能產(chǎn)生的市場穩(wěn)定性管理能力等方面的因素，這些因素有人將其概括表述為“產(chǎn)業(yè)安全”問題。這也就是國有資本管理改革與企業(yè)改革走向深化的結(jié)合點。
在這里，我們所強調(diào)“分層”工作重點，是要在基本經(jīng)濟制度堅持公有制主體地位的同時，解決好公有制與市場經(jīng)濟的相容性。按照堅持終極所有權(quán)的公有制性質(zhì)的思路，國有資本投資主體一般采取投資公司或主權(quán)投資基金形式，保持在價值資本管理上的靈活性。根據(jù)明晰國有資本最終控制人的要求，聯(lián)系各級財政能力為載體的多層次政府主體存在，由此就提出公有制屬性的所有權(quán)與中國政治經(jīng)濟生活中的五級政府主體相一致的財政賬戶體系結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為中央政府所有權(quán)、省市政府所有權(quán)、地市政府所有權(quán)、縣政府所有權(quán)直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有權(quán)。
解決了終極所有權(quán)層次主體，才能解決好在同一投資產(chǎn)權(quán)鏈條，究竟“混”在什么層次才具有關(guān)鍵和根本性意義。混合所有制企業(yè)本身是多個“出資”主體合作生成的“用資”主體，是所有權(quán)的投放運營實現(xiàn)的組織對象。出資者（所有者）在股東大會上說話，推舉派出董事（產(chǎn)權(quán)代表）參與公司治理。與此相關(guān)聯(lián)，加快組建國有資本經(jīng)營公司的改革任務(wù)內(nèi)容就順其自然地擺在了改革任務(wù)配套的工作內(nèi)容清單之中。組建接受授權(quán)經(jīng)營國有資本的市場主體，具體承擔(dān)行使出資人權(quán)利的當(dāng)事人，結(jié)合弄清楚“出資”“用資”關(guān)系，也就不難理解堅持公有制和推行混合經(jīng)濟是可以并行不悖的。
有些人不理解這種出資用資關(guān)系，甚至認為“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟就是慢慢要否定公有制”。顯然，這種看法是不懂得“所有權(quán)實現(xiàn)理論”，不懂得“名義的或貨幣的所有權(quán)”與“實際的使用權(quán)”即“法人所有權(quán)”之間所發(fā)生的分離，不懂得現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)因投資行為可能不斷“派生”。
而在改革推進到國有資本的經(jīng)營主要由國有資本經(jīng)營公司承擔(dān)時，圍繞產(chǎn)業(yè)安全和國有資本保值增值為目標(biāo)的國有資本經(jīng)營公司，一方面根據(jù)市場化條件和國家經(jīng)濟發(fā)展的階段任務(wù)目標(biāo)，發(fā)揮控制力、影響力和抗風(fēng)險能力的作用，同時又可以根據(jù)市場環(huán)境特點和經(jīng)濟運行動態(tài)特點，做出決策判斷，運用“進入”“退出”的靈活性發(fā)揮經(jīng)營活動的市場活力。
需要注意的是，如果沒有對圍繞所有權(quán)實現(xiàn)具體形式和路徑全面的理解，就可能出現(xiàn)推進混合所制改革行動上，存在“為混而混”的現(xiàn)象。實際上，混改的推進是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該既“急不得、快不得”、又“等不得、慢不得”，既緊迫又需要特別謹慎。如果急于推行，缺乏市場環(huán)境的公平性條件，極有可能造成“偽混”或“為混而混”。說到底，推進混合所有制改革，是一個需要創(chuàng)造出更加充分嚴苛的外部條件的長期努力才能實現(xiàn)的改革任務(wù)。
綜上，在明晰“終極所有權(quán)”主體的基礎(chǔ)上，對于投資行為的責(zé)任鏈條加以分層，不僅促成終極所有權(quán)經(jīng)營主體的身份清晰，也能夠為投資場合的治理提供根據(jù)，有助于作為“用資人”場合的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的合理化和不斷優(yōu)化，通過“出資人”“用資人”關(guān)系形成更加清晰的產(chǎn)權(quán)責(zé)任關(guān)系，賦予企業(yè)法人更大更多的經(jīng)營決策自主權(quán)，以加強提高企業(yè)決策的靈活性，提高企業(yè)的經(jīng)營活力。
其次，配合“分類”取向，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)體系不同環(huán)節(jié)層次，選擇國有資本配置重點和動態(tài)優(yōu)化舉措。
國有資本的配置投資重點項目，需要聯(lián)系產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈條層次環(huán)節(jié)考慮，更多地選擇在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和上游技術(shù)層次上布局，在研發(fā)等具有外部溢出正效應(yīng)的共享技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)鏈條層次上多投入、多用力，為塑造產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境多投入，以發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用?？紤]到與“分類”思路相結(jié)合，國有資本終極所有者主體，需要根據(jù)自身所掌握的資本規(guī)模能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段目標(biāo)和社會資本市場環(huán)境，選擇在產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈條的不同層次上投放國有資本，以帶動影響其他社會資本進行開放性合作，促進國民經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變到創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展軌道上來。
再次，在明晰公有資本的“終極所有者”概念基礎(chǔ)上，結(jié)合政府財政賬戶體系，需要對不同政府層級的公有資產(chǎn)配置運營內(nèi)容和管理方式加以分層。
客觀上說，全社會國有資本管理體系，不是以“條管理”形式出現(xiàn)，也不能用“條管理”辦法。國務(wù)院國資委所發(fā)揮的是專門職能對全社會范圍的“國有資產(chǎn)”管理加以指導(dǎo)，這也符合處理中央地方關(guān)系的基本原則。正是因為以五級政府財政所承擔(dān)的政府賬戶功能，我們可以將中央政府、省市政府和地市政府財政賬戶所管理的公有資產(chǎn)歸為“國有資產(chǎn)”范疇；縣級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政賬戶所管理的資產(chǎn)，作為地方公共資產(chǎn)，參照國有資產(chǎn)管理辦法進行管理。鑒于縣鄉(xiāng)的行政層級，其日常工作內(nèi)容更多地與基層群眾的生產(chǎn)生活相關(guān)聯(lián)，他們所掌握的公有資產(chǎn)必然更多地與自身區(qū)域工作內(nèi)容相結(jié)合。因此，國有資產(chǎn)“分級管理”的體制安排，形成了“新國資管理組織體系”。
在明確“分類”的基礎(chǔ)上，引入對國有資產(chǎn)的“分層”管理，以推進國有資產(chǎn)配置運營管理更好地與市場經(jīng)濟的“活性”相融合，使“混合所有制”改革動作更加扎實、更加穩(wěn)健有力。
深化國企改革呼喚經(jīng)濟理論創(chuàng)新
國有企業(yè)改革不是一個簡單的經(jīng)濟問題，具體的改革內(nèi)容展開涉及“四性”特點。
第一，政策上的敏感性。積極發(fā)展混合所有制與堅持公有制是兩個不同層次的工作內(nèi)容，兩者可以并行不悖。而且，通過對國有資本的價值型管理，以價值股權(quán)投資投放國有資本，使具體承擔(dān)市場經(jīng)營活動的企業(yè)以混合所有制面貌出現(xiàn)，完全符合市場經(jīng)濟的國際慣例，將公有制實現(xiàn)形式與市場經(jīng)濟相融合。
第二，關(guān)于積極推進混合所有制與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開放，從而涉及“產(chǎn)業(yè)的安全性”問題。毋庸置疑，產(chǎn)業(yè)的開放需要謹慎為之，確實有一個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟安全性需要嚴肅對待處理，不能盲目冒進。從這個意義上說，推進混合所有制改革是急不得的事情。對此要有充分的認識，要以平和的心理對待。條件不具備情況下的“混改”必然會存在資產(chǎn)定價不準(zhǔn)的“資產(chǎn)流失”問題。
第三，基于公有制的基本屬性，對于改革的舉措和改革效果的評價，改革成果的民眾共享，與全體民眾相關(guān)，由此必然涉及“民生的關(guān)切性”。因此，需要深入推進配套改革，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，防止“機會”錯配和“利益輸送”所引起的社會問題。
第四，“混改”操作配套要求的復(fù)雜性。積極推進混合所有制改革任務(wù)所涉及的相關(guān)配套和市場因素不是一個簡單的產(chǎn)權(quán)多元化問題。如何充分揭示和處理好改革舉措的協(xié)調(diào)、措施效應(yīng)的遞進和相伴風(fēng)險的消解，十分復(fù)雜，不能簡單地用完成“任務(wù)”方式安排，需要穩(wěn)健為之。
而我們既有的相關(guān)理論存量，以及與這種理論存量相聯(lián)系的行為慣性，都是改革必須解決的“路徑依賴”的牽扯力量。因此，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革需要在理論上有新的突破。只有在理論認識突破的基礎(chǔ)上，才能真正塑造出國有資本的出資主體，解決好由誰出面處理“混”的問題，“混改”以后的國有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營維護問題，以及結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展階段目標(biāo)和市場環(huán)境變化機會的國有資本的靈活進退操作問題。
（作者系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授 張暉明 ）
