基層問責(zé)濫用的具體表現(xiàn)、根源與危害
黨的十八大以來，我國黨政問責(zé)機制不斷完善，取得了重大進展與突出成就。但是近年來，一些基層組織管理中出現(xiàn)了問責(zé)濫用的現(xiàn)象，影響黨和國家各項政策的落實與執(zhí)行。
問責(zé)濫用具體體現(xiàn)在如下幾個方面：一是權(quán)責(zé)不對等。有些地方存在著權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象，一些上級部門具有相關(guān)法律法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)與處罰權(quán)，但卻不主動履行法律賦予的權(quán)力、實施相應(yīng)的法律行為，而是借口人手不足、事務(wù)繁雜，要求基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行這些權(quán)力。二是過責(zé)不對稱。過錯與責(zé)任相對稱是黨政問責(zé)的基本原則。但是，在一些基層問責(zé)的過程中，違背了過錯與責(zé)任相符的原則，違背了黨政問責(zé)制度中對問責(zé)情形的嚴(yán)格規(guī)定，對一些偶爾疏忽或輕微過錯大舉問責(zé)。三是績責(zé)不匹配。一些地方問責(zé)缺乏客觀依據(jù)，并不是根據(jù)基層干部的工作績效與結(jié)果來進行問責(zé)，而是將問責(zé)的數(shù)量當(dāng)成一種績效，用問責(zé)作為唯一方法來促使干部履職盡責(zé)。四是程序不完備。有的地方問責(zé)不按嚴(yán)格的法定程序進行，也不聽取被問責(zé)對象的申訴；有的地方不看實際情況，僅憑領(lǐng)導(dǎo)個人喜好草率問責(zé)；有的地方不顧客觀條件限制，盲目提目標(biāo)任務(wù)要求。凡此種種，都是不按程序進行的問責(zé)濫用。
目前導(dǎo)致基層問責(zé)濫用的原因很多，其根源主要來自如下幾個方面：一是曲解問責(zé)的內(nèi)涵，不按權(quán)責(zé)一致、客觀公正的原則進行問責(zé)。二是不嚴(yán)格按照黨政問責(zé)制度辦事。一些地方的問責(zé)不遵守黨政問責(zé)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，違反關(guān)于問責(zé)對象的規(guī)定，盲目擴大問責(zé)客體；有的違反關(guān)于問責(zé)情形的規(guī)定，搞問責(zé)泛化；有的不按問責(zé)程序辦事，不給被問責(zé)對象申訴權(quán)。三是缺乏科學(xué)的從上到下的黨政機構(gòu)職責(zé)體系和權(quán)責(zé)清單制度。有的地方將屬地管理責(zé)任泛化，將屬地管理責(zé)任與垂直管理、部門管理責(zé)任混淆。有的地方對基層沒有執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)的事項強行問責(zé)，缺乏法律依據(jù)。在我國黨政機關(guān)管理中，一些政府職能與職責(zé)劃分仍缺乏準(zhǔn)確定位，缺乏專門的執(zhí)行機構(gòu)。執(zhí)行責(zé)任虛置，也是造成問責(zé)泛化的一個重要原因。另外，我國權(quán)責(zé)清單與服務(wù)清單制度在基層政府沒有落地，尤其是縣鄉(xiāng)兩級權(quán)責(zé)清單制度不全。四是缺乏科學(xué)的黨政績效評估機制。量化考核必須要有科學(xué)的績效指標(biāo)和嚴(yán)格的績效評估機制，依據(jù)績效結(jié)果進行獎懲才是合理的，才能真正促進政策落地。但是，我國一些地方政府并沒有建立完善的黨政績效評估機制。五是基層干部激勵機制與保障機制不健全。一些地方因為缺乏激勵機制，過度依賴問責(zé)來推動工作，通過一級一級往下簽訂責(zé)任書的方式，把壓力一層一層往下傳導(dǎo)，將責(zé)任一級一級向下推卸。
問責(zé)濫用的危害是巨大的，長期積累將影響基層政權(quán)穩(wěn)定。一是導(dǎo)致問責(zé)制度異化，影響問責(zé)嚴(yán)肅性。問責(zé)濫用，導(dǎo)致對問責(zé)制度的歪曲使用，使黨政干部對問責(zé)制度的嚴(yán)肅性產(chǎn)生質(zhì)疑，影響對黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的信任度。二是挫傷基層干部積極性，影響基層治理現(xiàn)代化。在基層激勵保障機制尚不健全的情況下，只罰不獎、懲罰過當(dāng)、小權(quán)大責(zé)現(xiàn)象的存在，將會影響基層干部工作的積極性與創(chuàng)造性。三是導(dǎo)致政策執(zhí)行形式化，加劇黨政執(zhí)行困境。問責(zé)濫用使基層干部執(zhí)行政策面臨巨大風(fēng)險，一些干部便采取形式主義的方式應(yīng)對，謊報、瞞報、報喜不報憂就會隨之出現(xiàn)。四是權(quán)責(zé)錯配倒置，導(dǎo)致基層管理空心化。國家設(shè)立不同層級政府與相應(yīng)管理部門的主要目的，是要將相應(yīng)的公共管理職能根據(jù)管轄層級、管轄區(qū)域和領(lǐng)域賦予各個相應(yīng)的政府及其部門。政府機構(gòu)根據(jù)其履行的不同職能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這是問責(zé)中的職能與責(zé)任相匹配的原則。從我國縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的職能重點來看，縣（市、區(qū)）政府的職能重點是貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府的政策措施，根據(jù)國家規(guī)定履行相應(yīng)的市場執(zhí)法職責(zé)，維護本地公共安全、生產(chǎn)安全和社會治安，負責(zé)本地基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會保障等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重點是為“三農(nóng)”提供服務(wù)，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，維護基層穩(wěn)定。各級政府及其職能部門都應(yīng)主動履行本級、本部門職能，如果上級職能部門都將其履行的職能推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行，就會出現(xiàn)職責(zé)不相符的現(xiàn)象。按照我國財政管理職能分項預(yù)算的原則，各級政府及其部門履行職能，都有相應(yīng)的財政行政編制與配套經(jīng)費，如將本部門職能推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有相應(yīng)編制及資金資源履行該項職能，必然導(dǎo)致該職能的空轉(zhuǎn)。
基層問責(zé)濫用的治理之策
治理基層問責(zé)濫用，就要堅持權(quán)責(zé)對等、客觀公正、寬嚴(yán)相濟的原則，嚴(yán)格按黨政問責(zé)制度辦事，完善權(quán)責(zé)清單制度和績效管理制度，健全基層干部激勵保障體系與容錯糾錯機制。
基層問責(zé)要堅持權(quán)責(zé)對等、客觀公正、寬嚴(yán)相濟的原則。對基層組織及其工作人員問責(zé)，一是要堅持權(quán)責(zé)對等原則。不屬于基層組織權(quán)力范圍與職能邊界內(nèi)的事項，不能對基層組織及其工作人員進行問責(zé)，而是要追究具有相應(yīng)權(quán)力與職能的上級部門及其工作人員的責(zé)任。二是要堅持客觀公正原則。問責(zé)要以事實為依據(jù)，以法律法規(guī)和政紀(jì)為準(zhǔn)繩，準(zhǔn)確認定黨政機關(guān)及其工作人員的行為性質(zhì)和責(zé)任歸屬，嚴(yán)格把握政策，恰當(dāng)?shù)刈鞒鎏幚恚龅竭^錯和責(zé)任相適應(yīng)。三是要堅持寬嚴(yán)相濟原則。對基層組織及其工作人員的問責(zé)要體現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的原則，對輕微過錯要先行提醒、教育，進行誡勉談話，要經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。
基層問責(zé)要準(zhǔn)確認識黨政問責(zé)的實施重點與實施情形、實施程序與問責(zé)方式，嚴(yán)格按黨政問責(zé)制度辦事。一是要弄清楚問責(zé)的重點客體與問責(zé)情形。黨政問責(zé)重點是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，問責(zé)情形主要是管轄領(lǐng)域與區(qū)域出現(xiàn)了重大失誤或嚴(yán)重錯誤，造成了惡劣影響。根據(jù)黨政問責(zé)的規(guī)定，基層問責(zé)的重點是負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員及其上級領(lǐng)導(dǎo)，不能將問責(zé)對象擴大化；問責(zé)的情形也主要是“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的”，因而，問責(zé)不能“小題大作”，不能憑領(lǐng)導(dǎo)個人喜好問責(zé)，要精準(zhǔn)問責(zé)，問責(zé)事實與問責(zé)方式相符，要規(guī)范黨政問責(zé)的事由和情形，采取定性和定量相結(jié)合的辦法，對什么事該問責(zé)、什么事可以免責(zé)作出明確規(guī)定，使之具有較強的操作性。二是問責(zé)要遵守法定的程序，規(guī)范問責(zé)主體對問責(zé)客體問責(zé)時應(yīng)當(dāng)遵循的步驟與順序，完善問責(zé)啟動、調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行等制度。問責(zé)調(diào)查應(yīng)當(dāng)依法進行、規(guī)范有序，全面查明事實，分清責(zé)任；申訴復(fù)查應(yīng)認真聽取當(dāng)事人的申訴和辯解，注意維護問責(zé)對象的合法權(quán)益；特別是要強化黨政問責(zé)救濟程序，賦予黨政問責(zé)當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利，賦予基層干部不服內(nèi)部處分提起復(fù)議或訴訟的權(quán)利。三是在問責(zé)方式上，要嚴(yán)格遵守公務(wù)員法及《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》對行政處分的規(guī)定、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對問責(zé)形式的規(guī)定、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對違反黨紀(jì)的處分規(guī)定，不能自設(shè)自創(chuàng)問責(zé)方式與問責(zé)形式，也不能問責(zé)畸輕畸重。
基層問責(zé)要全面完善權(quán)責(zé)清單制度與服務(wù)清單制度。權(quán)責(zé)清單制度是明確權(quán)力邊界、明晰權(quán)力種類、規(guī)范權(quán)力運行流程、明確責(zé)任與問責(zé)方式的重要制度。我國自從在政府部門推行權(quán)力清單制度與責(zé)任清單制度以來，省級政府部門、市縣政府部門的權(quán)責(zé)清單制度落實較好，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層級的權(quán)責(zé)清單制度并沒有建立，這也是部分市縣區(qū)政府及其部門將責(zé)任下放、權(quán)力上收的主要原因。
為全面建立從中央到地方的全鏈條的科學(xué)黨政權(quán)責(zé)體系，避免層級之間職能交叉重疊、責(zé)任主體不清的問題，亟需建立基層權(quán)責(zé)清單制度與服務(wù)清單制度。一是要合理劃分中央政府和地方政府的職責(zé)權(quán)限重點，按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)管理等方面的管理責(zé)權(quán)；屬于全國性和跨省的事務(wù)，由中央管理；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要視具體情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。二是要對縣（市、區(qū)）政府及其部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道部門的權(quán)力與責(zé)任進行認真的梳理與劃分，在此基礎(chǔ)上，完善基層屬地管理責(zé)任清單，還應(yīng)出臺不屬基層責(zé)任清單，明確列明不應(yīng)由基層政府負責(zé)的事項，從而解決屬地管理責(zé)任與垂直管理、部門管理責(zé)任不清晰的問題。三是在當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟體制全面完善、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的新形勢下，要科學(xué)界定政府職能的邊界，真正推進放管服改革和簡政放權(quán)。
完善政府績效管理制度并加強對績效事實的監(jiān)督核查，建立績效評估基礎(chǔ)上的問責(zé)機制。基層問責(zé)濫用的一個重要原因就是政府管理中缺乏有效的管理機制與手段?？冃Ч芾砼c績效評估是有利于達成管理目標(biāo)的重要制度，基于績效評估結(jié)果進行問責(zé)或獎勵，才能真正起到鼓勵先進、鞭策落后的效果。一是要科學(xué)設(shè)定政府績效評估指標(biāo)體系，根據(jù)黨委政府的中心工作、機構(gòu)“三定”規(guī)定來設(shè)置考核的重點任務(wù)。二是要加強績效管理與“三定”規(guī)定的銜接工作。“三定”規(guī)定只是對政府職能與責(zé)任的一般規(guī)定，要真正落實“三定”規(guī)定，還需要對黨委政府的中心工作、重點工作進行職責(zé)劃分，不同層級政府和不同政府部門在完成中央決策部署和重點工作任務(wù)中具體承擔(dān)什么責(zé)任，需要根據(jù)權(quán)力、財權(quán)進行合理劃分。三是要推進執(zhí)行實體化與專業(yè)化，將執(zhí)行性的職能集中到執(zhí)行機構(gòu)進行專責(zé)管理，通過政府部門與執(zhí)行機構(gòu)簽定績效合同的方式來更好履行執(zhí)行任務(wù)，執(zhí)行機構(gòu)的履職要做到縱向到底、橫向到邊，從而解決縣以上層級政府都將基層政府當(dāng)做執(zhí)行局的問題。四是要實行黨政事務(wù)委托管理制度，上級政府及其職能部門將本應(yīng)由自身履行的事務(wù)交付基層履行時，必須簽訂委托合同，給予相應(yīng)的編制與財力支持，防止上級規(guī)避責(zé)任和將責(zé)任下移。五是要加強對績效評估結(jié)果的應(yīng)用，對工作績效突出的要表揚獎勵，對工作績效不佳的要采取相應(yīng)的懲罰措施。最后，不能以簡單問責(zé)代替整改，要真正著眼于完成任務(wù)、解決實際問題、滿足人民群眾美好生活需要來開展各項工作。
完善基層干部激勵與保障機制，健全完善容錯糾錯機制。對基層干部的管理，要把嚴(yán)管與厚愛結(jié)合起來，做到激勵和約束并重。從嚴(yán)管理干部，就要有錯必糾、有過必改，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對失誤錯誤及時采取補救措施。厚愛干部，就要關(guān)心愛護干部，堅持懲前毖后、治病救人，不得混淆干部所犯錯誤性質(zhì)或夸大錯誤程度，對干部作出不適當(dāng)?shù)奶幚?。黨的各級組織要旗幟鮮明為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)，為敢于負責(zé)的干部負責(zé)。
要健全基層干部待遇激勵保障制度體系，解決基層干部的實際困難，健全基層公務(wù)員工資正常增長機制，實施地區(qū)附加津貼制度，完善基層公務(wù)員獎金制度，推進公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度；對長期在基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的干部、長期擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部實行工資福利傾斜政策。
要建立容錯糾錯機制，把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；對創(chuàng)造性開展工作中因不可抗力造成工作失誤的、進行探索性試驗中出現(xiàn)局部工作失誤的、處置重大突發(fā)性事件中為保護群眾生命財產(chǎn)安全臨機處置失當(dāng)?shù)母刹?，要予以免?zé)。
（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博導(dǎo)、公共行政教研室主任）
