改革開放以來，我國國有企業(yè)在不斷探索和改革過程中探尋符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟的運行體制和管理模式創(chuàng)新，取得了積極的改革成效。黨的十九大報告提出，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。為實現(xiàn)這一目標，國有企業(yè)需要始終堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，堅定不移地推進深化改革。通過梳理我國國有企業(yè)改革和發(fā)展取得的成效，可以對改革經(jīng)驗和教訓進行總結(jié)，從而更好地指引新時代我國國有企業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標與歷史使命。
國有企業(yè)改革取得的積極成效
國有企業(yè)改革是否順利關(guān)系到我國市場經(jīng)濟體制改革成效和社會穩(wěn)定發(fā)展。對改革開放以來我國國有企業(yè)改革與發(fā)展的成效進行多方面的評價，有助于我們更準確認識國有企業(yè)改革取得的積極進展。
首先，經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，活力不斷釋放。改革開放之初，遵循“放權(quán)讓利”的改革思路，實施承包責任制突破了計劃經(jīng)濟體制的約束，實現(xiàn)了經(jīng)營機制的多元化。1993年，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標把改革推向制度創(chuàng)新的軌道上，“政企分開”在管理制度層面逐步實現(xiàn)。2003年，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立，推動國有企業(yè)改革進入完善國有資產(chǎn)管理體制的新階段，促進國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，“兩權(quán)分離”真正具備了制度基礎(chǔ)。當前，中央企業(yè)公司制改制基本完成，有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)逐步建立，市場化經(jīng)營機制更加靈活高效。
其次，規(guī)模持續(xù)擴大，控制力和影響力增強。通過組建大企業(yè)和大型企業(yè)集團，我國國有企業(yè)的國際競爭力得到顯著提升，也適應(yīng)了國家經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。改革開放以來，我國國有企業(yè)的整體規(guī)模不斷擴大，并逐步建立起具有較強競爭力的大型企業(yè)和大型企業(yè)集團。2019年世界500強企業(yè)中，我國上榜企業(yè)有129家，其中中央企業(yè)共有48家。
第三，經(jīng)營效益顯著提升，經(jīng)營風險依然存在。從1978年之后，國有企業(yè)的總虧損額呈逐年上升趨勢。特別是進入20世紀90年代后期，國有企業(yè)的虧損額進一步放大，1998年達到國有企業(yè)虧損面的歷史最高點。1998年后，虧損面逐漸收縮，但是仍維持在30%以上的規(guī)模。2008年后，國有企業(yè)的經(jīng)營逐步與市場接軌，接受市場的優(yōu)勝劣汰。隨著經(jīng)營自主性的提高，虧損情況開始好轉(zhuǎn)。到了2011年，國有企業(yè)的虧損面控制到歷史最低水平。之后，由于市場競爭日益激烈，國有資產(chǎn)管理體制改革過程中又出現(xiàn)了資產(chǎn)流失、權(quán)責不明、負債升高等問題，一些原本扭虧的國有企業(yè)又再次出現(xiàn)了虧損。之后，國有企業(yè)推行了降杠桿、減負債、防風險的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但經(jīng)營風險仍然存在。
最后，全球影響力不斷增強，但競爭力仍有待提升。改革開放之后，隨著民營企業(yè)快速發(fā)展，外資企業(yè)進入國內(nèi)市場，我國國有企業(yè)面臨越來越大的市場競爭壓力，但自身發(fā)展壯大的動力也在不斷增強。
綜上所述，評價我國國有企業(yè)改革成效，不能簡單地說是有效還是無效，而應(yīng)該從多個角度分別評價。從國有企業(yè)的工業(yè)增加值以及勞動生產(chǎn)率等角度看，國有企業(yè)改革的效率得到很大的提高；從國有企業(yè)的競爭力和虧損面來看，國有企業(yè)的效率仍然有待提高；從振興國民經(jīng)濟、發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、彌補市場機制失靈和承擔社會責任的角度來看，國有企業(yè)的作用得到了有效發(fā)揮。
國有企業(yè)改革的經(jīng)驗總結(jié)
我國國有企業(yè)改革并不是盲目照搬其他國家的經(jīng)驗模式，而是采取循序漸進、以點帶面、上下配合、先易后難的方式，在探索中推進改革，在改革中謀求發(fā)展。及時總結(jié)我國國有企業(yè)改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗，有利于為深化國有企業(yè)改革提供新的思路和啟發(fā)，為全球企業(yè)發(fā)展貢獻“中國智慧”和“中國方案”。
第一，產(chǎn)權(quán)改革是國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。改革開放后，國有企業(yè)改革的每個環(huán)節(jié)都離不開產(chǎn)權(quán)問題。初期的放權(quán)讓利沒有真正改革國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性，從1998年開始推行的“抓大放小”將部分小型國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給非公有制投資者，真正推動了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，而且讓部分民營經(jīng)濟迅速發(fā)展壯大。2003年設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，通過《企業(yè)國有資產(chǎn)法》認定作為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體后，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革脫離西方的產(chǎn)權(quán)理論，開始進行創(chuàng)造性的嘗試。黨的十八屆三中全會將混合所有制上升到基本經(jīng)濟制度重要實現(xiàn)形式的高度之后，產(chǎn)權(quán)改革的步伐不斷加速。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體逐步讓出在競爭性領(lǐng)域的主導權(quán)，從控股地位轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒐傻匚唬ㄟ^產(chǎn)權(quán)主體的國有資本管理活動替代國有企業(yè)，充分利用民營資本的效率在競爭性領(lǐng)域參與經(jīng)營活動，提升國有資本的收益率。在重點領(lǐng)域的國有企業(yè)也開始推進混合所有制改革，引入民營資本，探索企業(yè)員工持股，健全法人治理結(jié)構(gòu)，推行職業(yè)經(jīng)理人制度等優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。
第二，國有企業(yè)改革是一個循序漸進的過程。國有企業(yè)改革是一個由易入難的過程。改革開放前，主要圍繞著管理權(quán)的范圍展開，焦點集中在如何界定中央政府與地方政府對國有企業(yè)的管理權(quán)限上，這種改革并沒有觸動國有企業(yè)存在問題的本質(zhì)矛盾，因此沒有達到預期效果。改革開放后，國有企業(yè)采取循序漸進改革的思路，先易后難，先試點、后推廣，再鋪開，先調(diào)整體制內(nèi)的資源和權(quán)力，再推動制度創(chuàng)新，遵循從量變到質(zhì)變的規(guī)律，通過長期的改革逐步實現(xiàn)了國有企業(yè)改革的根本性轉(zhuǎn)變。這是改革開放以來我國國有企業(yè)改革過程中最根本的經(jīng)驗，未來的國有企業(yè)改革之路將面臨更多問題，仍應(yīng)堅持這條循序漸進的改革之路。
第三，國有企業(yè)分類改革要避免“一刀切”。改革開放初期的國有企業(yè)改革，雖然也有針對部分國有企業(yè)的試點改革，但總體上沒有分類分層，而是按照統(tǒng)一的模式來推進的，因此整體效率提升不明顯。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，國有企業(yè)公司制改革開始出現(xiàn)了分類改革的實踐探索。從1997年到1999年，全國現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)實行了不同形式的公司制，改制為股份有限公司的占23%，改制為國有獨資公司的占38.8%，并通過破產(chǎn)、兼并等形式淘汰一部分缺乏競爭力的企業(yè)。2015年后，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，而商業(yè)類又再分為處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域以及其他行業(yè)和領(lǐng)域。對公益類國企，改革的目標是提供更高水平的民生保障、社會服務(wù)和運營效率，采取國有獨資，但鼓勵非國有企業(yè)通過“購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理”等方式參與經(jīng)營過程，并采用社會評價進行監(jiān)督和約束。當然，目前對國有企業(yè)的分類，還較為籠統(tǒng)，還需要在改革過程中不斷探索來確定更為精準的分層和分類管理辦法。
第四，國企改革要適應(yīng)國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略要求。改革開放以來，我國國有企業(yè)通過收購兼并、重組上市、關(guān)閉破產(chǎn)等多種形式，推動了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，成效顯著。在計劃經(jīng)濟時期，我國國有經(jīng)濟占90%以上的市場份額，遍及國民經(jīng)濟發(fā)展的所有領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面一二三產(chǎn)業(yè)的占比比較接近。改革開放后，我國國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)按照建立完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求進行戰(zhàn)略調(diào)整，形成比較合理的布局和結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)也相應(yīng)地收縮戰(zhàn)線，集中投向重要行業(yè)或領(lǐng)域，組建了跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大集團。40年來，我國經(jīng)濟的高速增長主要依靠的是大規(guī)模的要素投入。當前我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，人口紅利逐步消失，投資驅(qū)動力遞減，生態(tài)環(huán)境承受力已經(jīng)臨近極限，這些現(xiàn)實因素要求我國經(jīng)濟發(fā)展要尋求新的動力。黨的十九大強調(diào)要堅定實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)改革的戰(zhàn)略目標也開始轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，結(jié)合所有制改革帶動民營企業(yè)和上下游中小微企業(yè)的共同發(fā)展，充分發(fā)揮了創(chuàng)新擴散作用，推動完善了各地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)布局。
深化國有企業(yè)改革與發(fā)展的政策建議
黨的十九大報告明確提出，要培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。國有企業(yè)改革的任務(wù)還沒有完成，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，離不開國有企業(yè)的戰(zhàn)略支撐和引領(lǐng)作用。為實現(xiàn)這一目標，深化我國國有企業(yè)改革與發(fā)展可以從以下幾個方面加以推進。
第一，以習近平新時代中國特色社會主義思想指引國有企業(yè)改革方向。十九大報告指出，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，“不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。這一重要論述指明了國有企業(yè)改革是“為了誰”的根本出發(fā)點。因此，推進國有企業(yè)改革必須堅持以人民為中心，以解放和發(fā)展社會主義生產(chǎn)力，逐步改善人民生活為方向，繼續(xù)確保國有企業(yè)的社會責任擔當，突出國有企業(yè)科技創(chuàng)新的帶動和突破效應(yīng)，體現(xiàn)國有企業(yè)在整合行業(yè)資源和協(xié)調(diào)發(fā)展方面的優(yōu)勢，發(fā)揮其在防范重大風險、精準扶貧、綠色發(fā)展方面的示范作用。結(jié)合當前我國國有企業(yè)改革遺留的問題和國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展形勢，新時代推進國有企業(yè)改革要遵循三個主要目標：一是繼續(xù)做強做優(yōu)做大，鞏固國有企業(yè)和國有資本在關(guān)鍵領(lǐng)域的主導地位。這是關(guān)系到我國社會主義性質(zhì)的問題，是新時代發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。二是堅持創(chuàng)新驅(qū)動，滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。必須強化國有企業(yè)創(chuàng)新主體地位和引領(lǐng)作用，為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革、提升人民生活品質(zhì)、促進可持續(xù)發(fā)展、保障國家安全提供強有力的技術(shù)支撐。三是培育全球核心競爭力，并具備應(yīng)對各種經(jīng)濟和政治風險的能力，才能夠在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革中擁有話語權(quán)和影響力，在世界舞臺貢獻中國力量。
第二，完善規(guī)范并推廣國有資本投資與運營機制。黨的十九大報告明確提出“推動國有資本做強做優(yōu)做大”，也就是說，“做強做優(yōu)做大”的主體不再是國有企業(yè)，而是國有資本。通過在國資委與國有企業(yè)之間建立國有資本投資運營公司，將國有資本管理的職能從國資委分解到國有資本投資運營公司，實現(xiàn)從行政管理向市場經(jīng)營的角色轉(zhuǎn)變，改變目前國資委與國有企業(yè)之間的二級委托代理關(guān)系，降低國資委對國企決策的直接干預程度。讓國有資本投資運營公司作為投資方和出資人參與公司治理，還會在一定程度上把國有企業(yè)改造成為混合公司，促進混合所有制改革。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，該意見首次明確了對國有資本投資和運營公司的政府直接授權(quán)模式以及國有資本投資和運營公司的定位、職責、運營模式。由于國有資產(chǎn)管理體制改革涉及的是政策制定者的權(quán)利，在改革和實施的過程中，會面臨很多的阻力和困難。比如到底哪些企業(yè)轉(zhuǎn)變成國有資本投資運營公司，將哪些權(quán)力授予國有資本投資運營公司，國有資本投資運營公司如何給企業(yè)更大自主權(quán)，等等。國有資本授權(quán)經(jīng)營機制還需要規(guī)范出資人與企業(yè)關(guān)系，界定所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界，明確授權(quán)方式。既要充分授權(quán)，確立企業(yè)市場主體地位，也要建立有效監(jiān)督機制，防止國有資產(chǎn)瀆職性流失。
第三，進一步重組和優(yōu)化配置國有資本。黨的十九大報告強調(diào)，“必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方面”。當前，我國國有經(jīng)濟的布局結(jié)構(gòu)還不夠合理，重復建設(shè)甚至惡性競爭現(xiàn)象依然存在。進一步并購重組可以有效化解過剩產(chǎn)能，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化資源配置。根據(jù)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，未來在充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)將加快重組步伐，運用融資、轉(zhuǎn)讓、并購等市場化手段，引入各類所有制資本戰(zhàn)略投資，與產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)、資源互補各類企業(yè)重組，提升國有資本的經(jīng)營效率，增強國有企業(yè)的行業(yè)競爭力。商業(yè)類其他領(lǐng)域的國有企業(yè)和國有資本將根據(jù)國家戰(zhàn)略和全球競爭的需要，向前瞻性、戰(zhàn)略性行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)領(lǐng)域集中，緊緊把握全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重大機遇，尤其是與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展壯大密切相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、智能制造、新材料、新能源汽車、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動更廣領(lǐng)域新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展。公益類國有企業(yè)將進一步明確設(shè)定非商業(yè)性的政策目標，在加強政策引導和監(jiān)督管理的同時，加大財政和政策性資本投入，使得國有資本充分保障國計民生和國家安全。
第四，加快國有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新步伐。隨著國有資本管理機制逐步建立，國有企業(yè)制度改革的重心將由產(chǎn)權(quán)層面落到企業(yè)管理層面。需要通過制度創(chuàng)新破解國有企業(yè)在人才激勵、權(quán)力制衡、競爭力提升方面的桎梏，確保產(chǎn)權(quán)改革的成果，真正激發(fā)國有企業(yè)的活力。首先，要推進國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，將黨組織嵌入國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)國有企業(yè)公益性質(zhì)和更好發(fā)揮國有企業(yè)戰(zhàn)略作用。其次，推動國有企業(yè)管理者的激勵制度創(chuàng)新。在充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)加快創(chuàng)新管理者的激勵機制，構(gòu)建分類分層、多軌制的薪酬體系，引入具有國際視野的高水平管理者。還應(yīng)建立高層管理者的“容錯機制”，鼓勵他們開展突破現(xiàn)有體制機制束縛的制度創(chuàng)新。最后，要加強基礎(chǔ)研究，增強創(chuàng)新能力和應(yīng)對全球經(jīng)營風險的動態(tài)能力。國有企業(yè)只有在企業(yè)自身立足的行業(yè)和領(lǐng)域建立扎實的技術(shù)和管理基礎(chǔ)，才能在市場升級與世界一流企業(yè)競爭中生存下來。
第五，堅持“引進來”與“走出去”雙線并軌推動國際化發(fā)展。雙軌制的國際化嘗試，將在未來的國企產(chǎn)權(quán)改革和國際化發(fā)展中得到進一步的推廣和并軌施行。在“一帶一路”倡議和部分發(fā)達國家實施“逆全球化”策略的背景下，更多的國有企業(yè)將通過“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略的不同順序組合運用，由國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向海外相鄰市場和全球市場。對一部分國際化經(jīng)營經(jīng)驗不足和全球發(fā)展資源不足的國有企業(yè)，將會通過海外上市或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來引入境外戰(zhàn)略投資者，然后開啟價值鏈和海外市場的國際布局。對于一部分已經(jīng)具有一定國際競爭力和經(jīng)營經(jīng)驗的企業(yè)，將會綜合考慮資金、國際管理、人才資源、治理結(jié)構(gòu)等方面的要求，實施“引進來”和“走出去”雙軌并行的國際化戰(zhàn)略。
（作者：黃茂興，福建師范大學經(jīng)濟學院院長、教授；唐杰，福建師范大學經(jīng)濟學院副教授。本文系福建省社科研究基地重大項目“改革開放四十年福建企業(yè)家創(chuàng)新激勵研究”階段性成果。）
