當(dāng)前國有資產(chǎn)和國有企業(yè)改革相關(guān)政策和措施相繼出臺，部分措施已取得明顯成效。國有資本權(quán)屬不清，將阻礙國有資本配置和運營效率的提高。本文以馬克思“權(quán)能分解”理論為依據(jù)，分析當(dāng)前國有資本授權(quán)經(jīng)營管理體制改革背景下各層次國有資產(chǎn)管理主體之間的關(guān)系，以及中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)之間的關(guān)系，旨在進一步厘清國有資本授權(quán)經(jīng)營中的產(chǎn)權(quán)邏輯，進而明確各個管理主體對國有資本的監(jiān)管職責(zé)和運營職責(zé)。同時，圍繞“國有資產(chǎn)統(tǒng)一所有”的核心觀點，提出了應(yīng)加快國有資本的證券化進程，提高國有金融資本和國有產(chǎn)業(yè)資本的融合率，以及加快資源性國有資產(chǎn)資本化的建議。
配置運營國有資本 要明確國有產(chǎn)權(quán)主體
黨的十九大提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。此后，中央陸續(xù)出臺了《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》、《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》等一系列推動國有企業(yè)改革和優(yōu)化國有資本配置的相關(guān)文件，同時國有企業(yè)混合所有制改革進入深化推進階段。
當(dāng)前，國有資本的重點投資方向和領(lǐng)域已經(jīng)明確，其原則是推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。同時，國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域引入社會資本，推進混合所有制改革。國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力明顯增強，國有經(jīng)濟整體功能和效率進一步提升。2019年4月，國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（國發(fā)［2019］9號）明確了國資委、財政部或其他部門機構(gòu)作為國有資產(chǎn)出資人代表機構(gòu)的履職方式，即根據(jù)國務(wù)院委托作為授權(quán)主體，依法科學(xué)界定職責(zé)定位，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。各級地方人民政府也陸續(xù)制定出臺了改革配套文件和方案，依據(jù)出資人資格對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，負責(zé)監(jiān)管其所屬的國有資產(chǎn)。
可見，深化國有企業(yè)混合所有制改革、推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的首要前提是堅持國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性，即國家所有。在提高國有資本配置效率和運營效率的改革進程中，必須始終明確國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，強調(diào)國有資產(chǎn)的“國家屬性”。
國有產(chǎn)權(quán)明晰化首先要求明確國有產(chǎn)權(quán)主體，即所有者的到位，所有權(quán)的約束顯化和硬化。
國有企業(yè)中的國有資產(chǎn)是政府投資性支出的結(jié)果，或可理解為公共產(chǎn)品的別名。由于國有企業(yè)不同于集體企業(yè)和民營企業(yè)，其國有資產(chǎn)所有者在法律上具有全民性和社會性，因而在實際上也就具有產(chǎn)權(quán)主體的虛擬性質(zhì)。
現(xiàn)階段我國國有資產(chǎn)管理體制遵循“分級代表、分層管理”的原則，國有資產(chǎn)實行中央和地方政府分級代表，地方各級人民政府分別代表國家擁有國有資產(chǎn)的終極所有權(quán)，各級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是非金融類企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的代表機構(gòu)，對國有資產(chǎn)行使所有、占有、使用、處分、收益的權(quán)利。2015年11月4日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)［2015］63號）中提出了國有資產(chǎn)管理體制改革和完善的指導(dǎo)思想、基本原則和改革措施，指出：“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。”這意味著各級人民政府授權(quán)各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)代表，依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)。新改組組建的國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，維護股東合法權(quán)益，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。
分析國有產(chǎn)權(quán)的行權(quán)方式也應(yīng)遵循馬克思的產(chǎn)權(quán)理論。馬克思認為，財產(chǎn)權(quán)利是產(chǎn)權(quán)主體對產(chǎn)權(quán)客體的占有關(guān)系，所有權(quán)與占有使用權(quán)可以進行合理分解，這正是分析政府與國家出資企業(yè)之間關(guān)系的理論基礎(chǔ)。依據(jù)馬克思的“權(quán)能分解”理論分析我國現(xiàn)階段國有資本的授權(quán)經(jīng)營管理體制，可以得出如下結(jié)論：
第一，各級人民政府是其出資形成的國有資本的最終所有者。
各級人民政府，包括中央人民政府和地方各級人民政府，是其對企業(yè)出資形成的各種形式的經(jīng)營性國有資產(chǎn)（以下稱國有資本）的最終所有者，擁有該經(jīng)營性國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)。
第二，各級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)代表同級政府履行出資人職責(zé)。
各級人民政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，包括各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和財政部門，代表同級人民政府分別對非金融類經(jīng)營性國有資產(chǎn)（以下稱非金融類國有資本）和金融類經(jīng)營性國有資產(chǎn)（以下稱國有金融資本）履行出資人職責(zé)，擁有國有資本的所有權(quán)，依法對授權(quán)范圍內(nèi)的國有投資、運營公司履行出資人職責(zé)。
第三，國有資本投資、運營公司經(jīng)授權(quán)具體行使國有資本占有使用權(quán)和“企業(yè)主”職能。
經(jīng)各級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的授權(quán)，即其讓渡國有資本的占有使用權(quán)給各國有資本投資、運營公司，后者擁有國有資本的占有使用權(quán)，是國有資本的占有使用者。執(zhí)行國有資本運營職能的國有“企業(yè)主”，具體職責(zé)包括運營國有資本、優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、壯大國有資本實力，并通過國有產(chǎn)權(quán)的運作，引導(dǎo)社會資金的流向和流量，帶動其他所有制經(jīng)濟形式的發(fā)展，發(fā)揮國有資本在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用。
第四，其他國家出資企業(yè)依據(jù)法人財產(chǎn)自主經(jīng)營，履行公司法人義務(wù)。
各國有資本投資、運營公司運用國有資本投資給其他的法人企業(yè)，形成了國家所有者權(quán)益。國有資本投資、運營公司經(jīng)授權(quán)對其控股或參股的國家出資企業(yè)行使所有者和占有使用者職責(zé)，國家出資企業(yè)擁有公司法人財產(chǎn)權(quán)。相對同級的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，國家出資企業(yè)則可理解為對股東負責(zé)，履行國有資本的保值增值義務(wù)的經(jīng)營執(zhí)行者，擁有經(jīng)營執(zhí)行權(quán)。
第五，中央與地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)實行分級監(jiān)管。
中央級的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，即國務(wù)院國資委和財政部，與省、市、縣級相應(yīng)的機構(gòu)之間，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，實行分級監(jiān)管原則。地方各級國資委和財政部門，在中央統(tǒng)一政策指導(dǎo)下，分級管理所轄范圍內(nèi)的國有資本。
綜上，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資本投資、運營公司，以及國家出資企業(yè)，因為擁有國家財產(chǎn)權(quán)利或國家財產(chǎn)權(quán)利分解出的某一項權(quán)能而成為國有資產(chǎn)管理主體之一。國務(wù)院與國務(wù)院國資委是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，國務(wù)院國資委與地方各級國資委是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；各級國資委與各級國有資本投資、運營公司是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系；國有資本投資、運營公司與國有企業(yè)是國有資產(chǎn)所有權(quán)、占有使用權(quán)與公司法人財產(chǎn)權(quán)關(guān)系；各級國資委與國有企業(yè)之間是國有資產(chǎn)所有權(quán)、占有使用權(quán)與經(jīng)營執(zhí)行權(quán)關(guān)系；各級國有資本投資、運營公司之間，以及各級國有企業(yè)之間，是獨立法人之間的關(guān)系。可見，無論國有企業(yè)如何分類、分成幾類，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革方案如何設(shè)計，都不會動搖國家及其授權(quán)機構(gòu)作為國家財產(chǎn)權(quán)主體的地位。
配置運營國有資本 要加快國有資本的證券化進程
當(dāng)前，我國國有資產(chǎn)管理理念向國有資本經(jīng)營轉(zhuǎn)變，開始由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，更加關(guān)注國有資本的配置效率與運營效率。
通過資產(chǎn)證券化，國有資本以股權(quán)的形式分布在各產(chǎn)業(yè)及各地區(qū)，有利于在配置和運營國有資本的過程中始終明確國有產(chǎn)權(quán)。這是積極探索國有資本專業(yè)化經(jīng)營，探索國有資本監(jiān)管方式，探索市場化企業(yè)經(jīng)營機制的有效手段，更有利于國家出資企業(yè)提升集中度，不斷優(yōu)化增量，科學(xué)調(diào)整存量；有利于國有企業(yè)圍繞“資本布局、資本安全、資本運作、資本回報”四個維度做大做優(yōu)國有企業(yè)。
“十二五”期間，國務(wù)院所屬中央企業(yè)的資產(chǎn)證券化率達到60%以上，但多數(shù)省屬國有企業(yè)的資產(chǎn)證券化率不到30%，仍具有較大提升空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>
配置運營國有資本 應(yīng)提高國有金融資本與國有產(chǎn)業(yè)資本的融合率
除“分級代表、分層監(jiān)管”原則外，現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理實行“分工監(jiān)管”，各級國資委和各級財政部門分別是非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)和金融類企業(yè)國有資產(chǎn)的授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)。自2003年建立新的國有資產(chǎn)管理體制以來，國有金融資本并沒有在國資委的監(jiān)管范圍內(nèi)，也沒有對國有金融資本進行專門立法。
世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，產(chǎn)業(yè)和金融融合是經(jīng)濟實現(xiàn)新跨越的必由之路。產(chǎn)業(yè)高端化、技術(shù)復(fù)雜化、競爭全球化和經(jīng)濟一體化，勢必需要企業(yè)和金融的高度融合，這不僅是企業(yè)做大做強做久的需要，也是金融安全與發(fā)展的需要。因此，我們應(yīng)充分綜合運用國有金融資本和國有企業(yè)的強大實力，在國家主導(dǎo)的政治優(yōu)勢條件下，集中力量辦大事，讓國有資本在國際舞臺上發(fā)揮更大作用。
當(dāng)前，我們需要解決的關(guān)鍵問題是明確履行國有金融資本出資人職責(zé)的機構(gòu)，找到國有金融資本與國有產(chǎn)業(yè)資本的聯(lián)結(jié)點。將金融資本天然的逐利性，與國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值的要求統(tǒng)一起來。鑒于此，選擇中央?yún)R金公司一類的國有資本獨資公司或國有資本控股公司作為國有金融資本的投資運營平臺，更符合市場化運作規(guī)律，既有利于政資分開，也能夠有效促進國有金融資本發(fā)揮金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控職能，符合“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的改革方向。
配置運營國有資本 要加快加深資源性國有資產(chǎn)資本化
相較于經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營國有資產(chǎn)，資源性國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門比較分散，目前國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局等都是其分管部門。在實際監(jiān)管過程中，資源性國有資產(chǎn)主要側(cè)重于國有資源實物形態(tài)，即使用價值的管理，重點考慮國有資源的勘探、開發(fā)、使用和保護，忽視國有資源的商品屬性和價值管理，這使得國有資源沒能成為資產(chǎn)，既不能作為資本進行投資，為所有者提供投資收益，也不能進行產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交換。其根本原因在于國有資源產(chǎn)權(quán)管理滯后。資源所有者與資源開發(fā)者職能合二為一，國有資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)很難區(qū)分，導(dǎo)致只注重資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟利益，而未能考慮國家作為資源的所有者應(yīng)當(dāng)以資源作為資本獲得投資收益，國有資源的所有者權(quán)益受到侵蝕。
作為直接的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)將資源性資產(chǎn)納入商品經(jīng)濟軌道。國有資源是資源性產(chǎn)品的原材料，本身具有價值，同勘探費用、開采費用和運營費用一樣，應(yīng)當(dāng)計入資源性產(chǎn)品的成本，為所有者帶來收益。資源性國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，任何開采運營國有資源的單位，其經(jīng)營收入中都包含著國家以資源作為資本投入所形成的資本收益。國家依據(jù)對國有資源的所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)獲得資源投資收益。國有資源的補償，應(yīng)當(dāng)以資源稅的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)；國有資源作為資本的收益，應(yīng)當(dāng)以上繳資源利潤的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)；國有資源的勘探、開發(fā)和設(shè)備的投資收益，應(yīng)當(dāng)以上繳投資利潤的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)；作為一般生產(chǎn)條件和間接生產(chǎn)要素投入的收益，應(yīng)當(dāng)以所得稅的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟的建立，資源性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變動量大且頻繁，這對加強監(jiān)管提出了更高的要求。例如，對土地使用權(quán)和采礦權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)實行產(chǎn)權(quán)變更登記；土地使用權(quán)和采礦權(quán)的折價出資，應(yīng)當(dāng)由財政部門審批，加強監(jiān)督管理。
完善國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)從完善國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與要素市場化配置入手，在復(fù)雜多變的政治經(jīng)濟形勢下，既要保持中國特色社會主義道路的政治優(yōu)勢，堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，又要切實按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，保證國家對國民經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)作用，保證國家對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的統(tǒng)領(lǐng)作用，將中國特色社會主義制度的優(yōu)越性同現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的效率性緊密結(jié)合起來，為實現(xiàn)國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理、高效管理繼續(xù)探索創(chuàng)新道路和辦法。
（作者孫哲系東北財經(jīng)大學(xué)講師，經(jīng)濟學(xué)博士；孫志國系鞍鋼民企集團董事長，教授級高級經(jīng)濟師。）
