【大國小鮮@基層之治】
王麗萍（北京大學政府管理學院教授，國家治理研究院研究員）
郭鳳林（北京外國語大學國際關系學院講師）
在過去幾十年中，政府改革始終與改進公共服務的具體目標聯(lián)系在一起。其中，公共服務似乎不僅已經取代了曾經主導公共管理的組織相關研究（組織有效性研究）而成為公共管理的主導問題，也成為公共政策議程中居于突出地位的重要政策議題。與此相關，什么是更好的公共服務，以及如何改進公共服務供給，就成為學術研究和相關政策實踐的重要問題，而社區(qū)則常常被作為改進公共服務的重要主體，被寄托了改進公共服務的角色期待。正如習近平總書記日前在吉林考察時強調，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強、不能削弱。”
一般而言，一個社區(qū)是指由共享同一環(huán)境并相互影響的人們所組成的群體。在社區(qū)中，人們分享共同的目標、信念、資源、偏好、需要、風險以及其他可能存在的共同的條件，這些特征影響著群體成員的認同及其凝聚性水平。
社區(qū)是一個空間概念或地域概念，又不僅僅是一個空間概念和地域概念，其復雜的社會、文化乃至政治內涵使不同社區(qū)有著不同的內部結構和行為特征，對于公共服務的影響也存在不同程度的差異。因此，作為與公共服務改革相關的重要概念和重要主體，“社區(qū)”不僅僅是一個技術術語，更是一個有著復雜而微妙內涵的概念。但是，在公共服務相關討論中，社區(qū)似乎被視為一個給定的共同條件或背景，其內涵及現(xiàn)實表現(xiàn)的差異性則往往被有意無意忽略了。
經濟發(fā)展水平與地方內部差異維度上的社區(qū)
社區(qū)首先是一個空間概念或地域概念。這意味著社區(qū)不僅是一個與國家整體或中央相對的局部概念，其所處的具體地理位置及其特點在很大程度上界定著社區(qū)的特性，或者本身就已成為社區(qū)屬性的一部分，因而對社區(qū)具有復雜的影響。
在影響社區(qū)特性的諸多因素中，社區(qū)所屬地域的整體經濟發(fā)展水平，在很大程度上影響著社區(qū)對不同公共服務的需求狀況，以及在公共服務供給中的參與能力。在這種意義上，處于經濟發(fā)展不同水平上的發(fā)達國家與發(fā)展中國家對于不同的公共服務有不同的需求（如發(fā)展中國家和地區(qū)在生活用水方面仍然面臨很大挑戰(zhàn)），而社區(qū)對于公共服務供給相關問題的回應能力也存在不同程度的差異。這一維度是今天有關社區(qū)與公共服務相關討論的一個重要分析視角，也有助于理解不同類型國家和地區(qū)給予社區(qū)參與公共服務供給的不同意義。
源于20世紀70年代中后期的公共管理改革，其后更進一步發(fā)展為旨在通過管理主義改革，將公共服務交由私人部門，并以網絡治理實現(xiàn)一體化和具有回應性的公共服務。社區(qū)作為網絡治理的組成部分，在公共服務供給中發(fā)揮作用，是“分散治理時代”公共服務的突出特點，也是發(fā)達國家面臨經濟緊縮等問題時“減小政府規(guī)模同時維持公共福利模式的方式”，在社會資本急劇衰落的地方還被視為激發(fā)共同體意識和公民活力、促進積極公民權的重要途徑。發(fā)展中國家和地區(qū)的社區(qū)在治理包括公共服務供給中的參與，則被賦予推進民主化的期待，有時還被認為是國家推卸公共服務供給責任的一種手段。
不同類型國家和地區(qū)在這一維度上的差異，也不同程度地存在于一個國家內的不同地區(qū)之間以及同一地方的不同社區(qū)之間。譬如，一個國家內部的不同地區(qū)之間，特別是在經濟發(fā)展不均衡的國家，不同地區(qū)的社區(qū)之間在公共服務需求以及應對不同需求的能力之間的差異，使得有關社區(qū)參與公共服務的理解不能再無視經濟發(fā)展水平這一維度的影響。
類似的影響也存在于同一地方不同社區(qū)所處的具體位置。不同社區(qū)所處的特定位置在很大程度上已提示了不同社區(qū)的結構（包括構造與組織特點等）以及與此相關的應對治理問題的意愿、能力和資源狀況。在廣義的城市，同一城市中的不同社區(qū)可能處于城市中心區(qū)域、城市外圍區(qū)域或是農村。這些不同區(qū)域的社區(qū)在公共服務領域所面臨的問題也不一樣，應對這些問題的能力以及公共服務供給水平也表現(xiàn)出明顯的差異?？傮w上，農村社區(qū)在教育、醫(yī)療、基礎設施等方面所面臨的問題遠比城市社區(qū)要多，而在應對這些問題方面的資源和能力則不及城市社區(qū)。某種程度上，社區(qū)的公共服務供給能力是社區(qū)組成與結構的一個結果。
誰的社區(qū)，以及社區(qū)如何運作？
社區(qū)作為一個基本社會單元，但并非一個僅具有自然屬性的空間地域單位。應該說，共同的地域只是提供了一個社區(qū)的地理基礎或空間基礎，社區(qū)的生命力則來自生活于共同地域基礎上的不同行動者所組成的群體。不同社區(qū)是由不同行動者構成的，同時還常常表現(xiàn)出不同的結構特征與互動關系特征。在這種意義上，社區(qū)本身就構成了一個重要的語境。因此，在分析社區(qū)與公共服務這一議題時，關注生活于特定社區(qū)的行動者就非常重要。
對社區(qū)的不同界定影響著人們對社區(qū)行動者的一般理解。在寬泛意義上，社區(qū)可能包括地方公共權力部門（地方政府）、市場、非營利組織（NPOs）以及個人。這些都是社區(qū)公共領域的重要行動者，而在不同經濟、社會、政治與文化背景中其重要性則存在不同程度的差異。對社區(qū)不同類型行動者的這種分析，是與社區(qū)所處的社會、經濟、政治及文化背景聯(lián)系在一起的。不同制度背景在很大程度上已經規(guī)定了不同類型行動者的活動方式與限度，是不同類型行動者在公共服務領域采取具體行動的重要約束條件。
即使是在較為狹窄的意義上僅將社區(qū)理解為由共同生活在某一地域基礎上的人群所組成的共同體，靜態(tài)意義上社區(qū)成員的結構，如在社會經濟意義上（包括受教育水平、職業(yè)分布、收入水平等）的同質性或異質性，以及社區(qū)成員的來源結構（如長期居住在本地的人口或是流動人口）等所導致的社會橫向差異與縱向結構（社區(qū)內部分層），都可能在過程維度和結果維度上影響社區(qū)在公共服務領域的參與。發(fā)達國家普遍存在的主要體現(xiàn)為由具有同質性的人群所形成的居住區(qū)域（neighborhood）的社區(qū)，就明顯不同于發(fā)展中國家城市化過程中大量出現(xiàn)的由流動人口組成的社區(qū)，而在大城市的邊緣則存在很多人口結構非常復雜的社區(qū)。
在動態(tài)意義上，由不同類型、不同層級行動者所組成的社區(qū)實際上還是一個博弈生態(tài)（an ecology of games）。社區(qū)在動態(tài)意義上的運作很大程度上是靜態(tài)意義上社區(qū)結構互動的結果。
如果在歷史維度上對社區(qū)進行籠統(tǒng)劃分的話，社區(qū)可以簡單劃分為傳統(tǒng)社區(qū)（traditionalcommunity）與非傳統(tǒng)社區(qū)（non-traditionalcommunity），而非傳統(tǒng)社區(qū)往往也是相對比較新的社區(qū)（如發(fā)展中國家城市化過程中新出現(xiàn)的社區(qū)）。一般而言，傳統(tǒng)社區(qū)也是本土社區(qū)和地方社區(qū)（indigenousand local communities），其內部秩序是歷史形成的，而不是由社區(qū)權威強加的，社區(qū)的構成和結構較為穩(wěn)定，有較為明確和穩(wěn)定的領導者，公共服務的生產和分配也遵循社區(qū)共同認可的倫理原則和長期形成的做法；新社區(qū)往往具有構成較為多元且不穩(wěn)定的特點，因而需要一個集中的權威（包括政府）為社區(qū)成員創(chuàng)造共享的價值觀與行為規(guī)范，進而創(chuàng)造社區(qū)秩序。在社區(qū)秩序不確定的新的社區(qū)，決策機制可能不明確也不穩(wěn)定，公共服務的生產與分配機制也可能處于經常的變動中。因此，不同類型的社區(qū)在公共服務生產和分配中可能會遵循不同的邏輯，也會有不同的決策機制，并導致不同的公共服務供給能力以及不同的分配結果。
社區(qū)秩序和規(guī)范既設定了社區(qū)行動者的共同目標，也在很大程度上設定了社區(qū)行動者的行為邊界和行動方式。不同的社區(qū)有著不同的結構，也決定了不同社區(qū)的決策機制和領導力狀況，進而影響著社區(qū)在公共服務領域的行動能力和供給狀況（如公共服務的普遍水平，公共服務在社區(qū)內不同個體之間的分配狀況等）。
社區(qū)在公共服務供給中的角色
社區(qū)在公共服務領域的參與過程中可以扮演不同的角色——公共服務的生產者、分配者或消費者/使用者。不同的角色期待不僅與社區(qū)所處的社會經濟文化背景密切相關，與一個國家整體的公共服務水平有關，還與社區(qū)本身的具體屬性直接相關。
社區(qū)本身就是公共服務的消費者和接受者，或者說就是由接受公共服務的個體所組成的，因而作為公共服務接受者也可理解為社區(qū)固有的角色，也是一種消極角色。但是，作為公共服務接受者，社區(qū)所獲得的公共服務的數(shù)量、質量以及公共服務在不同個體和家庭之間的分配是否公正等，直接影響著社區(qū)在公共服務領域其他角色如生產者和分配者的扮演。使用公共管理（服務）領域的流行話語，這種關系可以表述為，社區(qū)是公共服務的使用者，不同的用戶體驗影響著社區(qū)（用戶）在公共服務生產與分配過程中的參與。
在這種意義上，社區(qū)在公共服務領域的參與就形成了一個參與梯度。借用阿恩斯泰因（SherryR. Arnstein）的概念就是參與的階梯（ladderofparticipation）。當然，這里的參與用英文表達是involvement，而非阿恩斯泰因所使用的participation。在社區(qū)公共服務領域參與階梯的最底端是社區(qū)作為公共服務的消極接受者，在階梯的最上端則是社區(qū)作為公共服務的生產者與分配者。在階梯的最上端，社區(qū)不僅被視為公共服務領域政府的伙伴，甚至主導了公共服務的生產與分配，因而可以視為社區(qū)參與公共服務的積極角色。
在公共服務領域，不同國家對社區(qū)給予不同的期待，即除了作為公共服務的接受者之外，社區(qū)還被期待作為公共服務的交付者（deliverer）乃至生產者。公共服務的生產者角色指社區(qū)成員個體或組織起來作為共同生產者（co-producer）與公共服務傳統(tǒng)提供者如政府和專業(yè)部門等共同生產公共服務，以提高公共服務供給效率。社區(qū)成員憑借其知識、資源（時間、精力、技能甚至金錢）、對地方真實需求的了解以及對其他成員的積極影響等，一旦參與公共服務的生產，其貢獻往往是倍增的。
還有觀點將共同生產概念限定為共同交付（co-delivery），具體而言，是通過社區(qū)成員個體及其家庭與專業(yè)人員在平等和互惠的關系中提供公共服務。依據參與的階梯所提示的不同參與水平，雖然共同交付似乎是相對于共同生產較低的參與層級，但這一過程的分配效率（速度、針對性等）直接影響著社區(qū)成員對于公共服務的感受性和“用戶體驗”，也涉及公共服務分配中的原則和倫理傾向。
因此，社區(qū)在公共服務領域被賦予怎樣的角色期待，以及社區(qū)是否具有實現(xiàn)這些角色期待的能力和資源，也是思考社區(qū)與公共服務這一議題的重要思考維度。
社區(qū)與公共服務改進：若干經驗證據
在分散治理時代，無論是社區(qū)還是公共服務都成為恰逢其時的概念，而二者的結合對于作為公共管理核心的公共服務改進似乎也是最好的選擇。的確，無論是賦權于社區(qū)，使其充分參與公共服務的生產和分配，還是擴大公共服務范疇并提升公共服務質量，“社區(qū)”和“公共服務”因與時代精神相吻合而獲得了廣泛的社會接受基礎。
無論是“社區(qū)”還是“公共服務”都不是常量，而社區(qū)參與公共服務供給所產生的影響也極為復雜。相關經驗證據表明，發(fā)達國家的不同社區(qū)對于公共服務供給有不同的影響，發(fā)展中國家社區(qū)參與對公共服務供給的影響則更為復雜。
雖然公共服務涉及諸多專業(yè)性和技術性問題，但社區(qū)不是一個技術術語，社區(qū)公共服務參與本質上也不是一個技術性問題。與此同時，社區(qū)不應因其在促進共同體意識、增強共同體凝聚力、推動公民權利發(fā)展以及民主化方面的作用而使其在公共服務供給中的作用被符號化和教條化。社區(qū)在社會、經濟、文化與政治等諸多維度上的不同特性，使其對公共服務的需求、回應各種需求的能力等都存在不同程度的差異。因此，社區(qū)參與對公共服務的影響也極為復雜，應將社區(qū)與公共服務置于語境分析框架中加以理解。
這種語境分析并非否定社區(qū)對于改進公共服務的可能的積極影響，而意在強調應避免將社區(qū)與公共服務改進簡單聯(lián)系在一起，進而社區(qū)參與一定會導致公共服務改善的線性思考。將社區(qū)參與對公共服務的實際影響置于語境分析框架中加以理解，有助于彌合有關社區(qū)參與公共服務供給的流行話語與社區(qū)公共服務參與的實際效果之間的差距，使相關政策啟示更加明確和更具針對性。
在寬泛意義上由政府、市場、非營利組織（NPOs）、家庭和個人所組成的社區(qū)，充斥著有關美好生活的不可調和的理解，而圍繞公共服務的爭論也無法僅依據其名義指示物（如教育、醫(yī)療等）得到恰當?shù)睦斫夂驮u價。這就使社區(qū)與公共服務的語境分析更為必要，也更有意義。
改編自《國家治理現(xiàn)代化研究》第五輯，中國社會科學出版社2020年7月版
