中國基層治理千頭萬緒，黨建、扶貧、維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、食藥安全、城管、環(huán)保、疫情防控等都需要基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一一抓落實(shí)。上級(jí)政府經(jīng)常向基層政府下達(dá)和布置各種任務(wù)，貫徹目標(biāo)管理，并習(xí)慣于通過抓典型案件甚至動(dòng)輒“一票否決”進(jìn)行問責(zé)，使基層如履薄冰，不敢懈怠?；鶎邮秦瀼睾蛨?zhí)行黨和國家政策的最前沿，事情多、任務(wù)重、責(zé)任大，基層干部被上級(jí)和群眾夾在中間，既要讓上級(jí)滿意，又要讓群眾滿意，談何容易。一旦出了問題，他們往往成為上級(jí)政府問責(zé)的對(duì)象，成為責(zé)任事故的“替罪羊”，替上級(jí)背黑鍋，常被稱為“背鍋俠”。
基層問責(zé)“背鍋”的表現(xiàn)
問責(zé)對(duì)下不對(duì)上，讓基層替上級(jí)“背鍋”?；鶎犹幱谥卫韺蛹?jí)的末梢，其主要工作就是執(zhí)行上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)，甚至是照章辦事，上下級(jí)之間實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，代理人的行為所產(chǎn)生的后果由委托人承擔(dān)，或者最起碼上下級(jí)之間有連帶責(zé)任關(guān)系。但是，一些問責(zé)并非根據(jù)這一邏輯，只對(duì)基層具體執(zhí)行事務(wù)的人員進(jìn)行問責(zé)，而上級(jí)則以各種理由推脫責(zé)任。例如，在市場監(jiān)管領(lǐng)域，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照上級(jí)規(guī)定的要求檢測食品，卻因非檢測項(xiàng)目發(fā)生了食品安全事件，結(jié)果被上級(jí)問責(zé)，而制定檢測項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的上級(jí)部門則不被問責(zé)。
問責(zé)上級(jí)擔(dān)責(zé)少，基層擔(dān)責(zé)多。有的時(shí)候，在執(zhí)行上級(jí)指示和要求過程中，雖然基層也存在一些過錯(cuò)，但主要是因?yàn)樯霞?jí)的指示和要求不切實(shí)際，從而造成問責(zé)事件的發(fā)生；或者因執(zhí)法力量、手段或其他客觀條件制約而非懶政、不作為或?yàn)E用權(quán)力等造成不良后果，在問責(zé)的時(shí)候卻由基層承擔(dān)主要責(zé)任，而對(duì)上級(jí)的問責(zé)則輕輕帶過，如基層人員記過處分，而對(duì)上級(jí)直接主管只是批評(píng)教育或誡勉談話。
問責(zé)主官少，問責(zé)其他干部多。各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子制度中，主要負(fù)責(zé)人往往是最終決策者和責(zé)任人，因此也需要承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的行政后果。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確規(guī)定，“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，“對(duì)黨組織問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)”，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要“注重從自身找問題、查原因，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，不得向下級(jí)黨組織和干部推卸責(zé)任”。但時(shí)下的一些問責(zé)案件中，由于各種原因而不敢對(duì)主要負(fù)責(zé)人問責(zé)，而只對(duì)其他干部進(jìn)行問責(zé)，實(shí)際上也是一種“甩鍋”的表現(xiàn)。
濫用問責(zé)，基層“背鍋”背不完?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》等對(duì)問責(zé)范圍有明確的規(guī)定。但有些地方把追究直接責(zé)任的案件當(dāng)作問責(zé)案件，啟動(dòng)問責(zé)程序，大造輿論，以彰顯自己的政治姿態(tài)?；蛘甙岩话愎ぷ髦械膯栴}，如在辦公室喝牛奶或上網(wǎng)等納入問責(zé)范圍，導(dǎo)致問責(zé)內(nèi)容泛化，以此掩飾其他方面的過錯(cuò)，轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)和逃避本該問責(zé)的案件責(zé)任。
基層問責(zé)“背鍋”的危害
助長了懶政。上級(jí)只管揮舞問責(zé)的大棒，而不去反思和檢討自己的責(zé)任和決策、指揮中存在的問題，不去深入調(diào)查、不了解群眾疾苦，不去想辦法解決基層的實(shí)際困難，只要是任務(wù)完成不了，就向基層問責(zé)，長此以往，就會(huì)使黨和政府脫離群眾，政策措施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活脫節(jié)，進(jìn)而動(dòng)搖執(zhí)政基礎(chǔ)。
助長了形式主義。程序化的權(quán)力運(yùn)行過程看上去很完整，既明確了下級(jí)和基層的工作事項(xiàng)，又經(jīng)過了開會(huì)和發(fā)文層層傳達(dá)和部署，工作沒做好或出了問題還對(duì)基層進(jìn)行了問責(zé)，沒有明顯瑕疵，實(shí)則會(huì)助長不求有功但求無過的形式主義和只對(duì)程序負(fù)責(zé)而不對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的風(fēng)氣。
助長了亂作為。基層“背鍋”導(dǎo)致了縱向?qū)蛹?jí)之間權(quán)責(zé)不對(duì)稱，即決策者和領(lǐng)導(dǎo)者不承擔(dān)責(zé)任，而照章執(zhí)行者則需要為結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，會(huì)使權(quán)力擁有者有恃無恐，不按法律和政策規(guī)定辦事而亂作為，損害了國家的法治建設(shè)。
挫傷基層的積極性和創(chuàng)造性。動(dòng)輒面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)和替上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“背鍋”，會(huì)使基層干部和工作人員如履薄冰，對(duì)工作提心吊膽和心灰意冷，甚至還會(huì)產(chǎn)生怨氣，不敢根據(jù)本地的實(shí)際創(chuàng)造性地開展工作和主動(dòng)解決基層的實(shí)際問題，基層治理的“最后一公里”難以打通。
基層問責(zé)“背鍋”現(xiàn)象原因溯源
縱向事權(quán)劃分不清，責(zé)任層層下壓。在中國上下級(jí)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級(jí)政府有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)政府的工作，但層級(jí)分工存在一定的不確定性，法律并沒有嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府之間的具體事權(quán)分工，實(shí)際上造成了很多事項(xiàng)不同層級(jí)的政府及其工作部門都可以共同管轄的局面。為了完成法律賦予的管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的責(zé)任，高層級(jí)政府便可以向基層政府?dāng)偱筛鞣N各樣的任務(wù)。由于上級(jí)政府的工作人員在日常的行政工作中，并不直接與群眾接觸和打交道，一旦哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，便很自然將責(zé)任推給基層政府，以自己下達(dá)了文件、召開了會(huì)議、做過動(dòng)員等來開脫責(zé)任。從層級(jí)節(jié)制的科層邏輯來看，這種責(zé)任下壓向基層“甩鍋”的現(xiàn)象并沒有什么明顯的漏洞。
權(quán)責(zé)不對(duì)稱，基層政府能力不足，責(zé)任事件在所難免?；鶎佑袝r(shí)會(huì)面臨有責(zé)無權(quán)的境地，無力解決一些治理問題。在中國的治理體制下，制定政策、部署工作的權(quán)力大多掌握在高層級(jí)的政府手里，基層處于政策的末梢，專事執(zhí)行事務(wù)。一方面，中國是一個(gè)超大型的國家，國家治理面臨著極其復(fù)雜的局面，各地的治理情境千差萬別，上級(jí)制定的政策和措施難免存在符合一些地方的實(shí)際卻不太符合其他一些地方實(shí)際的情況，這就為基層的執(zhí)行造成了一定的困擾。如果僵硬執(zhí)行政策，就可能引起群眾的不滿甚至抵觸或發(fā)生責(zé)任事件。另一方面，基層政府的治理能力捉襟見肘，政策執(zhí)行力不從心。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，會(huì)受到機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)力、執(zhí)法技術(shù)手段和設(shè)備等的制約，而難以不折不扣地執(zhí)行法律和政策，甚至存在管理的死角或執(zhí)法的空白。同時(shí)，中國在糾紛解決上還存在重行政輕司法的傾向，也加重了基層政府的責(zé)任負(fù)荷。例如，在一些糾紛處理機(jī)制中，由行政部門負(fù)責(zé)的信訪、調(diào)解與司法部門之間的責(zé)任關(guān)系劃分不清，過于強(qiáng)調(diào)行政手段化解糾紛的作用。
“全能型”政府治理模式，使基層疲于奔命?？茖W(xué)完善的國家治理體系應(yīng)該是一個(gè)多元主體（政府、市場和社會(huì)）分工合理、互動(dòng)健康和密切合作的局面，各個(gè)主體各司其職、各守本分、互補(bǔ)互助、相互制約，使社會(huì)生活有序運(yùn)轉(zhuǎn)。比如，市場有序運(yùn)轉(zhuǎn)既要靠政府的監(jiān)管，還要依賴行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在規(guī)范市場、引導(dǎo)市場和懲戒市場敗德行為等方面的作用。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，由于存在行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)值取向的偏差、協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管缺位等問題，使行業(yè)協(xié)會(huì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，在城市和鄉(xiāng)村基層治理中，由于基層群眾自治組織如居委會(huì)、村委會(huì)的行政化色彩濃，而其他的自治性組織又存在發(fā)育不良、專業(yè)性不足和“非營利失靈”等問題，從而無法很好滿足新時(shí)代人們的多元化的公共服務(wù)需要。在這種情況下，只能由政府代行它們的職能，基層政府大包大攬各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，疲于奔命，成為救火隊(duì)員，苦不堪言。
上下級(jí)政府之間權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，使基層政府無所適從。規(guī)范的上下級(jí)政府之間關(guān)系主要應(yīng)以法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，使權(quán)力運(yùn)行穩(wěn)定有序，也便于基層政府合理行使行政權(quán)力，根據(jù)本地實(shí)際管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。但是，一些上級(jí)政府習(xí)慣于長官意志行事，喜歡用行政命令要求基層政府應(yīng)該如何做、不應(yīng)該如何做，出現(xiàn)政令多變甚至亂作為，使基層無所適從。行政命令式管理的濫用，增加了治理的不確定性，使權(quán)力運(yùn)行失序，損害了政府的公信力，也易使基層治理與法規(guī)政策的規(guī)定不一致而增加問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦問責(zé)，上級(jí)機(jī)關(guān)還可以將責(zé)任推給基層，責(zé)怪他們沒有按法規(guī)政策辦事，使基層“啞巴吃黃蓮”，有口難辯。
以結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)治理基層問責(zé)“背鍋”現(xiàn)象
實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)之間的對(duì)稱和平衡，提高基層政府的治理能力。在科學(xué)劃分和明晰不同層級(jí)政府之間的治理責(zé)任的基礎(chǔ)上，調(diào)整不同層級(jí)政府間的行政權(quán)力，并完善相關(guān)配套措施，解決基層政府有責(zé)無權(quán)和無力解決社會(huì)問題的困境。一是可以賦予基層政府一定治理自主權(quán)，高層級(jí)的法律和政策不宜對(duì)公共事務(wù)治理作出事無巨細(xì)的規(guī)定，而更應(yīng)該作出一些原則性的規(guī)定，給基層根據(jù)實(shí)際情況自主決定具體治理措施的空間。二是要注意保障基層政府財(cái)力事力相當(dāng)，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)稱的原則合理劃分不同層級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，保障基層政府的財(cái)政能力。三是在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，注意解決上下級(jí)之間“職能同構(gòu)”問題，不強(qiáng)求下級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置完全一致。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法力量下沉改革和機(jī)構(gòu)設(shè)置的扁平化。四是進(jìn)一步穩(wěn)步推進(jìn)部門之間的整合和機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌設(shè)置，努力消除對(duì)同一經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)由不同政府部門分塊管理的“碎片化”而導(dǎo)致的責(zé)任交叉、扯皮推諉或管理死角的現(xiàn)象。五是注重扭轉(zhuǎn)輕司法重行政的治理失衡局面，實(shí)現(xiàn)行政與司法之間的緊密有效銜接，完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)糾紛解決機(jī)制。
大力推進(jìn)“有限政府”和“有為政府”，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局。政府不是萬能的，要尊重國家治理的規(guī)律，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，做到“政府的歸政府、市場的歸市場、社會(huì)的歸社會(huì)”。國家治理面臨數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體，也面臨極其繁復(fù)的事務(wù)，單靠政府的力量進(jìn)行治理將面臨巨大的信息對(duì)稱性困境。為此，應(yīng)學(xué)會(huì)如何利用和發(fā)揮其他社會(huì)力量的作用，以彌補(bǔ)政府治理資源和治理能力的不足。從目前來看，重點(diǎn)是要在市場監(jiān)管領(lǐng)域更多更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，在社會(huì)治理領(lǐng)域則要更多更好地發(fā)揮社會(huì)自治組織的作用，從而扭轉(zhuǎn)政府包攬?zhí)嗍聞?wù)而不堪重負(fù)的局面，減少管得多而管不好現(xiàn)象。注重發(fā)揮各種社會(huì)力量在國家治理和基層治理中的作用，與政府形成合作共治的局面。同時(shí)，政府可以利用非營利組織的專業(yè)化和貼近民眾的優(yōu)勢，通過購買服務(wù)等形式向社會(huì)提供多樣化的公共服務(wù)，從而滿足新時(shí)代日益復(fù)雜的人民對(duì)美好生活的需求。
規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行過程，減少縱向行政命令的不當(dāng)干預(yù)。在明確了不同層級(jí)政府的事權(quán)劃分后，應(yīng)該充分尊重下級(jí)政府的管理權(quán)限，減少上級(jí)政府用行政命令粗暴干預(yù)基層政府的做法。一是加快推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，規(guī)定不同行政行為的行使主體、法律依據(jù)、行政過程、責(zé)任承擔(dān)機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制等，并予以公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。這既可以有效遏制行政權(quán)力的過度擴(kuò)張，也可以約束不當(dāng)?shù)男姓罡深A(yù)行為，減少亂作為和問責(zé)事件的發(fā)生。二是可出臺(tái)相關(guān)制度安排，規(guī)范必要的行政命令干預(yù)行為。三是保留基層政府相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等的不當(dāng)干預(yù)行為，基層政府可予以保留、報(bào)告和申訴?；鶎诱髦霞?jí)發(fā)布了不當(dāng)指令或命令，還予以執(zhí)行的，須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
嚴(yán)肅問責(zé)過程。問責(zé)是一件非常嚴(yán)肅的事情，是提高國家治理效能的有力抓手，具有很強(qiáng)的政策性，因此，不能把它當(dāng)兒戲，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)政策和法規(guī)辦事，該問責(zé)的就問責(zé)，該問誰的責(zé)就問誰的責(zé)。要提高政治站位，從講政治的高度看待問責(zé)。為此，相關(guān)部門要建立起對(duì)問責(zé)事件的動(dòng)態(tài)監(jiān)察機(jī)制，接受相關(guān)人員的申訴和投訴，及時(shí)糾正違規(guī)問責(zé)和讓基層“背鍋”的行為，從而增強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時(shí)，讓基層放下包袱，大膽履職和創(chuàng)新。這樣，有利于調(diào)動(dòng)縱向各層級(jí)的積極性，提高國家治理效能。
（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）
