黨的十九屆五中全會提出“加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。這是黨中央根據(jù)國際國內(nèi)形勢的新變化，全球價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈重構的新需求，中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新面向，新時代供給側結構性改革新需要等特點，及時作出的未來較長一段時間內(nèi)必須遵循的重大戰(zhàn)略部署。
縣域經(jīng)濟是以縣級行政區(qū)劃為地理空間載體，以縣城為中心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、以農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形式。一般而言，縣域經(jīng)濟具有較為明顯的行政區(qū)劃特征，其區(qū)域發(fā)展界限明晰，主要以縣級行政區(qū)疆域為界限，涵蓋了縣城、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或集鎮(zhèn)）、村落等發(fā)展載體，國有或集體中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、服務產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)內(nèi)容?！?020中國縣域經(jīng)濟百強研究》報告顯示，中國百強縣以占全國不到2%的土地、7%的人口，創(chuàng)造了全國約十分之一的國內(nèi)生產(chǎn)總值，這意味著縣域經(jīng)濟已經(jīng)成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。
“郡縣治，天下安”。縣域經(jīng)濟既是承載中國經(jīng)濟發(fā)展重大戰(zhàn)略部署的微觀基礎，也是城市經(jīng)濟與鄉(xiāng)村經(jīng)濟融合發(fā)展的重要紐帶，還是一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展與結構優(yōu)化的重要載體。目前，在國際國內(nèi)環(huán)境變化的基礎上，在全球價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈重構的框架下，在構建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需求下，找準縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要位置，厘清縣域經(jīng)濟發(fā)展在“雙循環(huán)”背景下的新特征及面臨的挑戰(zhàn)，進而明確“雙循環(huán)”視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展對策，具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實訴求。
“雙循環(huán)”新發(fā)展格局及內(nèi)外循環(huán)之間的辯證關系
改革開放以來，我國歷來重視充分發(fā)揮內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)兩個循環(huán)的作用，充分憑借“兩個市場”和“兩種資源”來促進經(jīng)濟快速增長和結構調(diào)整升級。而中美經(jīng)貿(mào)摩擦和世界范圍內(nèi)的疫情沖擊，導致逆全球化趨勢泛濫，這使得通過外循環(huán)獲取資金、技術、人才和市場以推動經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)路徑受到極大挑戰(zhàn)。新時代中國經(jīng)濟發(fā)展中，對“兩個市場”和“兩種資源”的利用將處在一種新的場景下，這種新場景以國內(nèi)需求低迷、國際需求萎縮以及大國發(fā)展戰(zhàn)略迫切需要充分挖掘“兩個市場”和“兩種資源”的潛能等為特征，由此國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局應運而生。
“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有堅實的制度基礎、供給基礎和需求基礎。一是具有堅實的制度基礎。新中國成立70多年來，中國經(jīng)濟快速增長，不僅形成了中國特色社會主義制度，更在此基礎上探索出了如何科學處理內(nèi)循環(huán)、外循環(huán)關系的平衡策略。二是具有堅實的供給基礎。新中國成立70多年尤其是改革開放以來，中國工業(yè)供給體系實現(xiàn)了規(guī)模、量級等的歷史性飛躍，既擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部的工業(yè)門類，更是在不斷強化國內(nèi)市場和國外資源利用中成長為全球制造業(yè)第一大國。這為新時代“雙循環(huán)”場景架構打下了堅實的供給基礎。三是具有堅實的需求基礎。新中國成立70多年來，我國居民收入大幅度增加，成為擁有全球規(guī)模最大、最具成長性的中等收入群體的國家，加之醫(yī)療服務水平不斷提高、人口規(guī)模不斷擴大、長壽人口存量水平不斷提高，中國已經(jīng)成為全球第二大消費市場，消費對經(jīng)濟增長的貢獻率穩(wěn)步提升，這為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局打下堅實的需求基礎。
“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是應對全球供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈本地化、區(qū)域極化和全球差距擴大化等國際環(huán)境變化的必然選擇。 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)之間有著科學的辯證關系。首先，“雙循環(huán)”不是舍棄國內(nèi)循環(huán)的國際循環(huán)，也不是舍棄國際循環(huán)的國內(nèi)循環(huán)，而是相互影響、相互促進、相互交融、相得益彰的兩個循環(huán)之間的咬合。其次，“雙循環(huán)”提倡充分發(fā)揮開放型經(jīng)濟的重要作用，但改變了以往以國際循環(huán)作為經(jīng)濟發(fā)展主動脈和主動力的做法，以國內(nèi)大循環(huán)為主作為經(jīng)濟發(fā)展的新動力和新引擎。再次，“雙循環(huán)”的重要依托和戰(zhàn)略核心在于重構產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈。無論是國內(nèi)循環(huán)還是國際循環(huán)，經(jīng)濟發(fā)展的核心本源是在全球產(chǎn)業(yè)布局和價值格局中，充分依賴本國的資源、要素優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)嵌、價值鏈構造和收益分享中占據(jù)主導地位。最后，“雙循環(huán)”兼顧效率和安全。“雙循環(huán)”的核心要義在于首先必須通過“兩個市場”“兩種資源”的利用共享國內(nèi)人口紅利和國際一體化紅利，從而保證以充分的資源和要素利用提高經(jīng)濟發(fā)展效率；同時，“雙循環(huán)”也意味著必須在“兩個市場”“兩種資源”的利用中預防風險，在參與全球經(jīng)濟治理和全球產(chǎn)業(yè)治理中充分考慮經(jīng)濟發(fā)展韌性，在確保經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全的基礎上著力提升經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的張力。
“雙循環(huán)”視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展的新特征
一是發(fā)展地位更具可重塑性。自古以來，縣域經(jīng)濟便是國民經(jīng)濟的重要組成部分。按照中國的行政及經(jīng)濟區(qū)劃邏輯，縣級政府作為市場調(diào)控的主體，具有獨立的資源配置權限，對縣域經(jīng)濟運行和發(fā)展行使調(diào)控職能。在“雙循環(huán)”視角下，縣域經(jīng)濟成為形成新發(fā)展格局的核心載體，其發(fā)展地位更具可重塑性。一方面，縣域經(jīng)濟涵蓋了生產(chǎn)、流通、交換、分配等各個環(huán)節(jié)，以及第一、二、三產(chǎn)業(yè)各個部門，是功能完備的綜合經(jīng)濟體系，具備了承載國內(nèi)國際雙循環(huán)，尤其是國內(nèi)大循環(huán)的產(chǎn)業(yè)基礎；另一方面，縣域經(jīng)濟可以實現(xiàn)農(nóng)村市場與城鎮(zhèn)市場的有機銜接，是推進城鄉(xiāng)一體化建設的重要手段，是依托國際國內(nèi)循環(huán)的雙向互動來破解“三農(nóng)”問題的重要抓手。
二是市場需求潛力更具可挖掘性。目前，中國約3/4的人口生活在縣域范圍內(nèi)，縣域人口規(guī)模龐大，消費潛力巨大。2019年，我國縣級行政區(qū)（港澳臺、市轄區(qū)和林區(qū)除外）創(chuàng)造了約占全國35%的生產(chǎn)總值，縣域范圍零售商品總額占全國比重也超過了50%，集中了全國大部分的購買力。在“雙循環(huán)”視角下，以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局，必將帶來強大的國內(nèi)市場需求，縣域市場的需求潛力也將更具可挖掘性。一方面，隨著我國居民人均可支配收入的大幅提高，縣域內(nèi)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的購買力不斷增強。2019年，百強縣人均可支配收入達3.87萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入為2.54萬元，城鎮(zhèn)為4.8萬元，縣域人均可支配收入的提高將帶來縣域市場強大的消費需求。另一方面，縣域經(jīng)濟基礎設施條件及公共服務相對滯后，相比城市具有較大的投資空間，對道路交通、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設施、數(shù)字鄉(xiāng)村、信息網(wǎng)絡基礎設施等投資建設，也將帶來縣域市場強有力的投資需求。
三是供給質(zhì)量更具可提升性。長期以來，我國縣域范圍內(nèi)產(chǎn)品供給相對滯后，尤其是廣大的西部偏遠縣區(qū)，其市場上充斥著許多假冒偽劣產(chǎn)品；同時，縣域范圍內(nèi)由于信息相對閉塞、交通不便等影響，導致大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品集中在縣域，無法進行合理的流轉和循環(huán)。在“雙循環(huán)”格局下，這種困境將大為改觀。一方面，針對國際需求滯漲的現(xiàn)實，國內(nèi)大循環(huán)將深入縣域腹地，從而提高縣域范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)消費品的供給水平；另一方面，依托“雙循環(huán)”中以國內(nèi)大循環(huán)為主的戰(zhàn)略導向，在完善縣域商貿(mào)物流網(wǎng)絡體系及基礎設施配套建設的基礎上，結合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及各種類型的線上平臺，打通交通和信息通道，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的批量輸出。
四是發(fā)展動能更具可培育性?？h域在地理區(qū)位、自然資源、歷史、人文等方面的稟賦差異，決定了縣域經(jīng)濟發(fā)展必須因地制宜，走特色發(fā)展之路。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，國內(nèi)大循環(huán)需要做好縣域產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈的延鏈、補鏈和強鏈，這為縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)動能、價值動能的培育提供了新契機。與此同時，“雙循環(huán)”也意味著對產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和產(chǎn)業(yè)安全的追求，這也為縣域經(jīng)濟發(fā)展新動能的培育提供了新機會。縣域人口眾多、地域廣大、資源豐富，在縣域層面布局更多的產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，并由此提升其在全球價值鏈和國內(nèi)價值鏈中的地位和作用，這是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的必然要求。同時，在縣域層面布局更多的備份產(chǎn)業(yè)，形成更多的備份原材料、備份半成品供應基地，將使得國內(nèi)大循環(huán)更具安全性。
“雙循環(huán)”視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)
第一，逆全球化趨勢加劇，為縣域經(jīng)濟發(fā)展的國際拓展帶來巨大壓力。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情加劇了中美全面競爭的格局，“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略導致美國針對多國挑起貿(mào)易摩擦、退出各種國際間多邊協(xié)議，使得中國縣域層面參與國際大循環(huán)的成本越來越高、機會越來越少。同時，主要發(fā)達國家以產(chǎn)業(yè)回流本國為特征的逆全球化戰(zhàn)略，更是加大了縣域層面參與國際大循環(huán)的挑戰(zhàn)。
第二，國際需求萎縮給縣域產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定帶來多重壓力。“雙循環(huán)”視角下，國際大循環(huán)仍是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要依托。然而目前新冠肺炎疫情對國際經(jīng)濟的深層次影響正在逐步凸顯。各國出于疫情防控需要采取多種措施限制人口的大規(guī)模流動，這導致短期國際需求大幅度減少；同時，疫情影響了全球產(chǎn)業(yè)鏈，縣域層面的企業(yè)面臨著原料和加工材料的海外斷供；再者，疫情疊加了對縣域層面產(chǎn)業(yè)鏈的多重擠壓態(tài)勢，海外訂單的大幅下降以及原料、半成品的海外斷供將通過供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈向上游傳導，從而影響產(chǎn)業(yè)鏈的整體穩(wěn)定。
第三，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展日新月異，其發(fā)展水平的區(qū)域差距，使縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨著比發(fā)達地區(qū)、發(fā)達縣區(qū)更大的競爭壓力。當前，我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展大放異彩，以人工智能、云計算、網(wǎng)絡自媒體等新技術新業(yè)態(tài)以及智慧城市、智慧云等數(shù)字治理為特征的數(shù)字經(jīng)濟方興未艾。借著數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的“東風”，發(fā)達地區(qū)、發(fā)達縣區(qū)不斷加大數(shù)字基礎設施建設，充分實現(xiàn)在線、智能、交互等為特征的數(shù)字經(jīng)濟，與制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)、生活性服務業(yè)等深度融合。“雙循環(huán)”視角下，縣域經(jīng)濟發(fā)展不僅要與發(fā)達地區(qū)、發(fā)達城市競爭，還要與內(nèi)部不同發(fā)展程度的縣區(qū)競爭，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平和程度的差異無疑會加大這種競爭力度，發(fā)達地區(qū)、發(fā)達縣區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的先行優(yōu)勢及其累積因果關系效應，也必然會給縣域經(jīng)濟的內(nèi)循環(huán)發(fā)展帶來更大的壓力。
第四，縣域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分問題，仍是困擾中國縣域經(jīng)濟長期發(fā)展的突出壓力。盡管目前中國縣域經(jīng)濟發(fā)展迅速，但仍存在著發(fā)展不平衡不充分的問題，尤其是東西部縣域之間發(fā)展差異明顯。2020年中國百強縣中，東部地區(qū)占68席，遠遠超過中部、西部和東北地區(qū)的總和，百強縣的前十名中，東部地區(qū)占了9席。與此同時，中國縣域經(jīng)濟發(fā)展也存在著不充分的問題，這主要表現(xiàn)在各種發(fā)展壁壘仍然存在，包括由行政區(qū)劃帶來的政策差異壁壘，由產(chǎn)業(yè)基礎和配套設施差距帶來的產(chǎn)業(yè)集聚承載力壁壘，以及由區(qū)域分割帶來的科技研發(fā)壁壘，等等。
第五，在脫貧攻堅過程中，縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨著在內(nèi)循環(huán)中充分發(fā)揮消除絕對貧困的穩(wěn)定器的內(nèi)在壓力。應當看到，“輸血式”扶貧、結對扶貧等方式將使貧困人口面臨著返貧的壓力；而消費扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧也面臨著可持續(xù)發(fā)展的壓力。“雙循環(huán)”視角下的縣域經(jīng)濟發(fā)展，必須依賴于縣域層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及由此帶來的持續(xù)地為縣域層面各類人群提供就業(yè)和增加收入的能力。這意味著，在未來很長一段時間內(nèi)，縣域經(jīng)濟必須依賴“雙循環(huán)”尤其是國內(nèi)大循環(huán)來實現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，以支持貧困人口的持續(xù)增收，防止返貧。
“雙循環(huán)”視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展的對策
“雙循環(huán)”視角下，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征，也面臨著新的挑戰(zhàn)，需要從體制機制變革、加大延鏈補鏈和強鏈力度、推動數(shù)字經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟的深度融合、加速推進城鎮(zhèn)化與公共服務均等化以及推動建設更高質(zhì)量和更高水平的開放型經(jīng)濟等入手，實現(xiàn)新時代縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。
以體制機制變革消除縣域壁壘，提高縣域之間內(nèi)循環(huán)合作效率。一是將縣域經(jīng)濟定位放到更大的區(qū)域中去，通過制定更高層級的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)資源和要素在縣域間雙向良性互動，構建共治共建共享體制機制，破解縣級行政區(qū)劃的約束。二是健全多元投入機制，強化推進東部縣區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級，建立東部縣區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)和加工組裝產(chǎn)業(yè)向中西部轉移的引導機制，加大對中西部和東北地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)承接的定向支持力度。三是著力改善提升中西部地區(qū)的交通、信息、能源等基礎設施條件，強化財稅金融服務。
加大產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈的延鏈、補鏈、強鏈的工作力度，提高縣域經(jīng)濟“雙循環(huán)”的效率和安全水平。一是加大以科技創(chuàng)新培育發(fā)展新動能的力度，積極營造科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化以及新技術快速大規(guī)模應用的創(chuàng)新環(huán)境。二是圍繞縣域發(fā)展的首位產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)鏈、龍頭企業(yè)、重大投資項目等，強化產(chǎn)業(yè)招商，正確引導企業(yè)投資和社會投資，著力培養(yǎng)引領縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。三是加強產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展能力，在推動縣域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉型的基礎上鞏固傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色升級版等的協(xié)同發(fā)展，提高縣域經(jīng)濟參與“雙循環(huán)”的內(nèi)驅力、控制力和穩(wěn)健性。四是加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新主體的培育，強化傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)的投資力度，重點推進縣鎮(zhèn)都市采摘農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和家庭農(nóng)村等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。
充分利用數(shù)字經(jīng)濟等新技術新業(yè)態(tài)，為縣域經(jīng)濟“雙循環(huán)”提供新動能。一是充分利用區(qū)塊鏈技術，深入探索數(shù)字經(jīng)濟新模式，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟、數(shù)字鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的深度融合。二是圍繞數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”以及分享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，培育縣域經(jīng)濟發(fā)展的新動能，建立安全、共享和高效的縣域經(jīng)濟發(fā)展體系。三是重點推進新基建、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的深度融合，強化稅收優(yōu)惠和投融資便利。
以新型城鎮(zhèn)化為著力點，以公共服務均等化為目標，推動縣域層面城鄉(xiāng)融合，促進縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。一是推進新型城鎮(zhèn)化。在縣域范圍內(nèi)，以新型城鎮(zhèn)化作為新的發(fā)展極，強化規(guī)劃建設、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體和平臺建設，建立縣域內(nèi)要素發(fā)展的重要集聚點和重要平臺。二是推進公共服務均等化。以現(xiàn)代化基本公共服務、城市文明和市鎮(zhèn)生活方式向農(nóng)村延伸為契機，健全縣域內(nèi)農(nóng)村基礎設施建設投入的長效機制，培育城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的新動能。三是在養(yǎng)老、社保、醫(yī)療、教育等備受關注的民生領域，進行更大區(qū)域更大范圍更深程度的區(qū)域一體化建設，破解縣域行政區(qū)劃所造成的人為隔斷，將區(qū)域發(fā)展的成果真正惠及縣域內(nèi)所有居民。
充分利用資源和要素優(yōu)勢，以更高水平的開放促進縣域經(jīng)濟參與國際循環(huán)。一是推動縣域內(nèi)優(yōu)勢企業(yè)以核心技術、自主品牌等為依托，帶動產(chǎn)品和服務、技術、標準等“走出去”，拓展供應鏈協(xié)同的廣度和深度，增強對全球供應鏈的整合能力，占據(jù)全球價值鏈中的有利位置。二是充分發(fā)揮縣域內(nèi)中小企業(yè)在全球供應鏈體系中的配套力度，鼓勵專精特新產(chǎn)品開發(fā)，鼓勵開展跨國并購，建立全球創(chuàng)意、研發(fā)、生產(chǎn)、管理體系，提升縣域企業(yè)國際化布局能力與國際化運營能力。三是充分利用“一帶一路”倡議，進一步強化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的開放型經(jīng)濟聯(lián)系，積極推動縣域組團與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在交通節(jié)點、資源產(chǎn)出區(qū)域合作共建外貿(mào)出口生產(chǎn)加工基地，共同開拓國外市場，以更高水平的開放促進縣域經(jīng)濟參與國際循環(huán)。
（作者為蘭州大學經(jīng)濟學院院長、教授，蘭州大學縣域經(jīng)濟發(fā)展研究院（鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院）副院長）
