4月16日，《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記的重要文章《促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，文章指出：“社會保障是保障和改善民生、維護(hù)社會公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，是治國安邦的大問題。”從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角度來思考社會保障的總量、結(jié)構(gòu)和體系改革對于宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，具有十分重要的意義。要把落腳點(diǎn)放在高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展上，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是其中十分重要的考量，制度在一些特殊時(shí)期對社保收支的調(diào)整和改革會產(chǎn)生什么樣的宏觀效應(yīng)，是值得我們關(guān)注的。目前，社會保障制度改革已經(jīng)進(jìn)入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段，這一階段不僅僅要求我們要考慮跨期平衡保障、收付一致的原則，同時(shí)還要保障分配再平衡，達(dá)到共同富裕的效果，還有一點(diǎn)就是要求我們更加關(guān)注社保對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，也就是它的減震器作用。
好的社會保障網(wǎng)會產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)緩沖作用，從而使周期平衡性變得更好
減震器作用的原理很簡單，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)社會保障的收入一般比較平穩(wěn)，支出相對減少，因此會有一定盈余。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，社保相應(yīng)的收入會大幅度降低。特別是由于一些政策調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，企業(yè)破產(chǎn)等因素帶來的收入下降尤其明顯。同時(shí)，這種情況也會導(dǎo)致支出特別是應(yīng)對失業(yè)的支出會有大幅度的上揚(yáng)。這也就是社保調(diào)整會給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來周期性的平衡效應(yīng)。所以，好的社會保障網(wǎng)會產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)緩沖作用，從而使周期平衡性變得更好。但事實(shí)上，對世界各國進(jìn)行研究，特別是對OECD國家進(jìn)行研究可以發(fā)現(xiàn)，很多國家尤其是人均GDP剛剛邁過一萬美元門坎的國家，社保體系的不健全往往成為經(jīng)濟(jì)震蕩的很重要的因素。
出現(xiàn)這一情況的原因值得我們分析，特別在最近經(jīng)濟(jì)三大下行壓力疊加的狀況中社會保障體系到底發(fā)揮了什么功能。從很多供給端和消費(fèi)端所反映的狀況中我們看到，社保體系對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效應(yīng)可能是順周期的作用。這里不能簡單地把社保的收入與支出進(jìn)行統(tǒng)一分析，因?yàn)樯绫ｓw系的收入主要影響的是供給端，支出對于消費(fèi)端的影響更大。對于供給端來講，雖然GDP增長速度下滑，但是上繳的“五險(xiǎn)一金”往往是剛性的，這一剛性支付就會導(dǎo)致企業(yè)的費(fèi)率上升，企業(yè)負(fù)擔(dān)會進(jìn)一步加重，所以在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)社保對供給端的壓制作用是比較明顯的。
在啟動社會保障收支進(jìn)行逆周期調(diào)整時(shí)必須考慮的幾個問題
在支出方面，社保體系很重要的一點(diǎn)是構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)成消費(fèi)端的變化。這時(shí)就會看到它的穩(wěn)定作用，但是社會保障支出加大帶來的擴(kuò)張效應(yīng)往往是不足的。原因很簡單，當(dāng)?shù)褪杖胝吣玫较嚓P(guān)補(bǔ)貼時(shí)邊際消費(fèi)支出比較大。但生活一旦相對穩(wěn)定，這種轉(zhuǎn)移支付會很快地轉(zhuǎn)為審慎性儲蓄。因此，我們會看到社保支出通過對消費(fèi)的刺激而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用實(shí)際上是非線性的。由此，我們在啟動社會保障收支進(jìn)行逆周期調(diào)整時(shí)必須考慮以下幾個問題。
第一，財(cái)政支出里到底是以加大一次性轉(zhuǎn)移支付和社保缺口的支付為重點(diǎn)，還是以投資型、公共投資擴(kuò)張為主體？財(cái)政支出乘數(shù)是籠統(tǒng)的概念，如果要很清晰地表達(dá)，如何通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整使財(cái)政支出乘數(shù)效應(yīng)得到擴(kuò)大？這會引出一個重要的問題，那就是投資所產(chǎn)生的乘數(shù)短期很高，中期很弱，長期可能很麻煩。從可持續(xù)的角度、中期的角度看，社保體系對于民生、對于社保救助中支出和乘數(shù)效應(yīng)的提升有何影響，需要我們關(guān)注。
第二，對于供應(yīng)端而言，稅負(fù)減免到底是減稅好還是減費(fèi)好，把握住這一點(diǎn)非常重要。因?yàn)闇p稅會減少政府公共財(cái)政的收入，減費(fèi)在某種程度上會導(dǎo)致基金支付缺口加大。這種缺口加大如果導(dǎo)致政策不能可持續(xù)，最后還是由財(cái)政進(jìn)行兜底。這里要區(qū)分的很重要的一點(diǎn)是，減稅和減費(fèi)對于社保體系建設(shè)而言是一種推進(jìn)還是一種延遲。第二點(diǎn)，兩種措施對最終財(cái)政的影響到底是什么樣的。最為關(guān)鍵的是對于企業(yè)主體降成本在總量上和結(jié)構(gòu)上的沖擊，不同的角度效果也不一樣。比如很多企業(yè)，像中小企業(yè)交稅少，但所繳納費(fèi)用是剛性的。因?yàn)槎悤S著增加值利潤的變化而變化，所以這一形式實(shí)際上是順周期效應(yīng)。但所需要繳納的費(fèi)用不是順周期的，它是周期中性的。所以很多觀點(diǎn)的提出應(yīng)當(dāng)以減費(fèi)為主，而不應(yīng)該是以減稅為主，并且中國的費(fèi)率負(fù)擔(dān)很高，相對而言稅率并不是很高。這需要我們有一個很重要的權(quán)衡。此外，除了稅費(fèi)減免能否采取超常規(guī)措施進(jìn)行擴(kuò)張，很重要的一點(diǎn)就是一次性疫情補(bǔ)貼、特殊補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付，它們的效果會不會比減費(fèi)要好呢？這是我們需要考慮的。因?yàn)槠髽I(yè)往往愿意從既定的框架來思考問題，政府決策部門也愿意在既定的工具中來進(jìn)行選擇，而一次性轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼需要有一些新的工具創(chuàng)新和通道創(chuàng)造。
第三，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷在經(jīng)濟(jì)緩沖中的作用是不同的，失業(yè)補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助可能在自動穩(wěn)定器上的作用更為顯著。因?yàn)槭I(yè)是順周期的現(xiàn)象，但是失業(yè)救助、失業(yè)補(bǔ)貼確實(shí)是逆周期的，這個逆周期是發(fā)揮社保體系自動穩(wěn)定器作用的重要舉措。
當(dāng)前，發(fā)揮社保在宏觀穩(wěn)定和逆周期上的功效所面臨的問題
第一，財(cái)政中社保支出占比太低，難以發(fā)揮社保宏觀經(jīng)濟(jì)減震器的作用。2021年，我國社會保障支出占財(cái)政支出的比率僅為13.7%，大大低于西方國家。這也導(dǎo)致中國社會保障在宏觀穩(wěn)定上的影響不明顯。與此同時(shí)，全社會固定資產(chǎn)總投資額接近60萬億，政府投資各類加總超過10多萬億。政府投資利用專項(xiàng)債擁有地方配比和銀行貸款配比等政策產(chǎn)生了強(qiáng)勁的乘數(shù)擴(kuò)張效應(yīng)，社保支出擴(kuò)展顯然沒有這種直接的乘數(shù)擴(kuò)張效應(yīng)。第二，社會保障支出占GDP的比重也相對較低，前年達(dá)到3.21%，去年下降到2.96%，這一比重在全世界范圍內(nèi)是非常低的一個比重，因此想讓社保體系在宏觀上起到明顯作用還存在困難。第三，在失業(yè)保險(xiǎn)支出占社會保障基金支出的比重方面，這一數(shù)據(jù)近年來不升反降。在十多年中，這一數(shù)據(jù)下降了差不多2.8個百分點(diǎn)。所以社會保障體系對于宏觀經(jīng)濟(jì)周期性穩(wěn)定的作用不明顯，原因就集中在這里。第四，我國在失業(yè)救助、失業(yè)保障上面的制度構(gòu)建，實(shí)際上滯后于在社會保障制度上的建設(shè)，尤其是失業(yè)保障的覆蓋率，前年是2.295億人，今年是2.28億人，反而下降了150萬人。另外，它的支出規(guī)模在回落。在失業(yè)補(bǔ)貼量方面，失業(yè)補(bǔ)貼占整個經(jīng)濟(jì)的比重也是在下降的。我國在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面提倡“六保”，其中很重要的一點(diǎn)就是保就業(yè)，它是民生和宏觀兩者穩(wěn)定的基石。但在梳理這些參數(shù)時(shí)就會發(fā)現(xiàn)，在宏觀政策體系以及社會保障體系構(gòu)建中，我們對經(jīng)濟(jì)的減震器、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和財(cái)政自動穩(wěn)定器的效應(yīng)考慮得還不是很充分。
社保制度的改革在追求系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段，要推動高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展，不僅僅要在精算平衡、公平正義方面發(fā)揮很好的作用，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)適度考慮在整個宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的功能，這樣可能使我們在社會體系和社會保障體系的構(gòu)建中，進(jìn)行全面的結(jié)構(gòu)性思考。
（作者為中國人民大學(xué)副校長）
