5月5日，在江西省吉安市泰和縣上模鄉(xiāng)油洲村，高架引水渠橫跨田園，連通灌渠，保障農(nóng)田灌溉，助力農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收。鄧和平攝/光明圖片
糧食安全是國家安全的基本保障、治國理政的頭等大事。我國一直突出強調(diào)糧食生產(chǎn)在保障糧食安全中的決定性作用，黨的十八大后，形成了“谷物基本自給、口糧絕對安全”新的糧食安全觀，進一步強調(diào)把“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。目前我國稻谷、小麥和玉米等口糧的自給率均超過95%，較好實現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)。隨著城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)日趨多元，肉蛋奶等重要農(nóng)產(chǎn)品的消費需求剛性增長，糧食產(chǎn)加銷日趨分離使糧食產(chǎn)業(yè)鏈安全問題日益凸顯，需要統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，從“為大國筑底”的戰(zhàn)略高度推動“三個轉(zhuǎn)變”，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給的綜合生產(chǎn)能力，提升糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合競爭力，努力構(gòu)建新時代糧食安全發(fā)展新的格局。
1.從傳統(tǒng)“口糧觀”向“大食物觀”轉(zhuǎn)變
隨著我國全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，人民對美好生活的向往更加強烈，在食物消費領(lǐng)域日益表現(xiàn)出多樣化多層次的需求特征。城鄉(xiāng)居民消費需求從過去的“吃得飽”“吃得好”，向著現(xiàn)在的“吃得營養(yǎng)”“吃得健康”加速轉(zhuǎn)型，食物消費結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)口糧消費下降，而肉蛋奶、果蔬、糖油等非主糧食物消費快速增長的大趨勢。因此，對于糧食的認(rèn)識應(yīng)順應(yīng)新時代居民食物消費不斷升級的新變化和新要求，從傳統(tǒng)狹義的谷物、豆類和薯類等“口糧觀”，拓展到與糧食消費具有直接替代性的肉蛋奶、蔬果油糖茶等重要農(nóng)產(chǎn)品及食品，樹立“大食物觀”。
2013年的中央經(jīng)濟工作會議提出“堅持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重，更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全”；2015年的中央農(nóng)村工作會議提出，要樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念，推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；2016年的中央一號文件將“樹立大食物觀”作為推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。今年全國兩會期間，習(xí)近平總書記又一次強調(diào)“大食物觀”，指出要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行。因此，保障國家糧食安全，要順應(yīng)新時代的要求，樹立“大食物觀”。在大食物觀下，端牢中國人的飯碗，應(yīng)包括糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量保障、產(chǎn)品質(zhì)量保障及營養(yǎng)安全保障。其中，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障是底線，耕地與水資源安全、食物安全是基本前提，糧食品種結(jié)構(gòu)合理和食物營養(yǎng)健康是發(fā)展方向，三位一體、缺一不可。
2.從保障口糧供給向保障糧食與重要農(nóng)產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)變
保障食物的用糧需求是我國糧食安全戰(zhàn)略的首要任務(wù)。從消費結(jié)構(gòu)看，我國每年糧食食用消費約2.5億噸，飼料消費約2.7億噸，工業(yè)用糧約1.6億噸。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度滯后于食物需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變速度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)存在產(chǎn)需偏離的結(jié)構(gòu)性失衡，這是影響我國糧食生產(chǎn)安全的主要矛盾，主要表現(xiàn)為口糧有余與飼料糧短缺并存的狀態(tài)。
長期以來，我國能量飼料糧與蛋白飼料糧播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比重大幅低于動物源能量與蛋白在膳食總攝入量中的占比。糧飼種植結(jié)構(gòu)與食物需求結(jié)構(gòu)偏離導(dǎo)致口糧過剩與飼料糧短缺并存。據(jù)測算，2018—2019年，我國小麥、稻谷總計結(jié)余5492萬噸，圍繞“口糧絕對安全”目標(biāo)所保障的“口糧”需求量實際是依據(jù)口糧品種的總消費量確定的，而不是口糧實際的食用消費需求。隨著食物消費結(jié)構(gòu)升級及用途轉(zhuǎn)變，前者可能繼續(xù)增長，而后者則絕對下降。從實際消費看，口糧性質(zhì)的食用消費量在稻谷、小麥等口糧品種的總產(chǎn)量和總消費量中的占比都在下降，稻谷食用消費占國內(nèi)總產(chǎn)量的比重不到75%，小麥更是低于70%。如果以實際食用消費量來衡量的口糧需求為標(biāo)準(zhǔn)，口糧與飼料糧的結(jié)構(gòu)性問題更加突出。
從我國當(dāng)前的糧食品質(zhì)看，存在低水平的產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象，不能滿足食物消費結(jié)構(gòu)升級的需求變化，表現(xiàn)為普通品種糧食過剩與差異化高品質(zhì)糧食短缺并存，并成為糧食“高產(chǎn)出、高進口、高庫存”現(xiàn)象的重要原因。根據(jù)我國海關(guān)總署官網(wǎng)數(shù)據(jù)計算，2021年我國進口農(nóng)產(chǎn)品約1.4萬億元，凈進口農(nóng)產(chǎn)品8759億元；進口食品近1.3萬億元，凈進口食品7840億元。其中，進口糧食超過1.6億噸，出口糧食僅331萬噸。城鄉(xiāng)居民對優(yōu)質(zhì)谷物的新增消費需求中，相當(dāng)一部分是由進口來滿足的。
從空間生產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，我國糧食生產(chǎn)布局越來越集中，糧食供銷存在偏離。一方面，一些傳統(tǒng)糧食產(chǎn)區(qū)的供銷處于“弱平衡”甚至是不平衡狀態(tài)，而主銷區(qū)的供銷不平衡狀況進一步加??；另一方面，糧食生產(chǎn)與耕地資源、生產(chǎn)潛力之間存在偏離。2013—2017年，全國耕地面積減少0.2%，其中，高產(chǎn)出和中等產(chǎn)出地區(qū)耕地減少速度分別是全國平均水平的1.3倍和2.3倍，低產(chǎn)出地區(qū)耕地面積增加0.2%。全國耕地總量的保持靠的是低單產(chǎn)地區(qū)耕地數(shù)量的增加，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)進一步向比較優(yōu)勢相對低的低單產(chǎn)地區(qū)集中的趨勢。
種業(yè)科技支撐存在短板，優(yōu)質(zhì)新品種培育緩慢。以小麥為例，2019年，全國審定的新品種達到中強筋品質(zhì)指標(biāo)的小麥品種只有18個，僅占小麥審定品種總量的1.8%。又如玉米，2017年至2019年審定的適合機收的籽粒品種僅有24個，占同期玉米審定品種總量的比例不足1%。在經(jīng)濟作物領(lǐng)域，尤其是蔬菜大類，存在品種多而不優(yōu)的問題，高品質(zhì)蔬菜品種基本依靠進口。畜牧業(yè)的白羽雞更是全部依靠進口。養(yǎng)豬業(yè)引進國外品種成為養(yǎng)殖企業(yè)（戶）最優(yōu)選擇，地方品種資源市場占有率不斷縮小，目前僅為2%左右。其背后反映的是品種選育模式的落后。目前國際種業(yè)進入跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的融合創(chuàng)新階段，追求實現(xiàn)雜交技術(shù)、生物育種技術(shù)、數(shù)字育種技術(shù)的集成應(yīng)用，而我國當(dāng)前仍以專家團隊的作坊式為主，集團化的商業(yè)化育種體系沒有建立起來。高?？蒲性核N項目的短周期與育種產(chǎn)業(yè)要求的長周期不相適應(yīng)，研發(fā)、育種、產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，育種體系化、商業(yè)化水平低。目前全國7372家持證農(nóng)作物種子企業(yè)中仍以小微企業(yè)為主，實現(xiàn)育繁推一體化的企業(yè)僅109家，僅占1.5%。此外，種質(zhì)資源“應(yīng)保盡保”機制不健全，種質(zhì)資源精準(zhǔn)鑒定和優(yōu)質(zhì)基因挖掘不充分，種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護存在制度性缺陷，市場監(jiān)管能力仍待增強。
為保障國家糧食安全，應(yīng)大力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致的錯配，在戰(zhàn)略層面，適時從保障糧食安全向保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全轉(zhuǎn)變，重點是調(diào)整糧食與畜產(chǎn)品、口糧與飼料糧、飼草的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，按照城鄉(xiāng)居民食用消費需求標(biāo)準(zhǔn)，合理控制普通口糧的糧食生產(chǎn)規(guī)模，同時促進特色品質(zhì)口糧以及肉、奶及飼料糧、果蔬等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。要處理好糧食生產(chǎn)“保產(chǎn)量”與“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的關(guān)系，從單一強調(diào)“保產(chǎn)量”向“保產(chǎn)量”與“優(yōu)結(jié)構(gòu)”相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，以保障居民消費升級對高品質(zhì)、差異化糧食及糧食制品的增長性需求。
3.從保障產(chǎn)出端安全向保障全鏈條系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變
當(dāng)前，我國糧食加工水平不斷提升，糧食產(chǎn)加銷環(huán)節(jié)和空間布局日趨分離，全面提升糧食安全保障水平必須從保障生產(chǎn)供給端安全向保障生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、流通與消費全鏈條的系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變，以全面提升糧食安全保障水平，構(gòu)建國家糧食安全發(fā)展新的格局。
以建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶為契機，積極構(gòu)建以糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)為重點的糧食產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈三鏈融合并協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系。以發(fā)展縣域經(jīng)濟為切入點，加快培育糧食產(chǎn)業(yè)特色園區(qū)，落實把糧食初級產(chǎn)品加工留在產(chǎn)區(qū)的具體政策，加強物流、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施及專業(yè)交易市場等建設(shè)，促進糧食產(chǎn)品精深加工和多元化利用，提升糧食價值增值鏈條和供應(yīng)鏈能力，發(fā)展“行業(yè)協(xié)會+加工企業(yè)+基地+服務(wù)主體+農(nóng)戶”的現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營組織體系，打造反哺糧農(nóng)的合理利益分配機制，構(gòu)建起促進主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收、地方政府增稅、企業(yè)增利的多方共贏長效機制。
通過財政、稅收手段不斷優(yōu)化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的空間布局。鼓勵飼料糧優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和增產(chǎn)潛力大的地區(qū)、畜牧業(yè)集中地區(qū)優(yōu)先加快糧飼結(jié)構(gòu)調(diào)整，在生產(chǎn)潛力低、生態(tài)環(huán)境承載力低的地區(qū)，加強綠色生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，改變潛能過度開發(fā)狀況；在高潛力地區(qū)，加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提高潛力開發(fā)水平。
提升種業(yè)對糧食安全的保障水平。全面落實“種業(yè)振興行動方案”，加快創(chuàng)新以龍頭企業(yè)為主體的育繁推一體化的商業(yè)化育種模式，繼續(xù)修訂完善專利法，加強對基因技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護，發(fā)揮好知識產(chǎn)權(quán)保護對種業(yè)原始創(chuàng)新的促進作用。同時強化信息化建設(shè)，加強對耕地和水資源存量、耕地用途管制等的科學(xué)監(jiān)管，為落實黨政同責(zé)機制提供科學(xué)支撐。
（作者：劉長全、苑鵬，均系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
