改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的偉大成就世所罕見，改革開放是取得偉大成就的關鍵一招。實踐表明，中國特色發(fā)展道路的強大生命力和巨大優(yōu)越性，要靠在不斷改革中發(fā)展完善的體制機制作為保障。改革開放以來，我國體制改革可以梳理出發(fā)展型改革與治理型改革兩條主線。研究部署現(xiàn)代化建設階段的改革任務，需要兩條主線同步推進，同時根據(jù)主要問題和矛盾的變化，明確不同時期的重點任務和推進方式。處理好“發(fā)展—治理”兩大改革的關系，事關發(fā)展與穩(wěn)定兩個大局和中國式現(xiàn)代化建設目標的順利實現(xiàn)。
發(fā)展型改革與治理型改革兩條主線的繼起與并存
十一屆三中全會以來，我國改革中的兩個主題始終并存，以2013年為界，側重點有所不同。
發(fā)展型改革為主的時期（1978-2013）。改革開放初期，我國生產力發(fā)展水平低，以發(fā)展型改革為主線，核心任務是解放和發(fā)展生產力，激發(fā)市場主體的活力，促進經(jīng)濟加速發(fā)展，盡快提高人民生活水平和國家經(jīng)濟實力。早期改革的主要內容包括上世紀70年代末期開始的農村改革、80年代初期的國有企業(yè)改革和價格體系改革等，都是在計劃經(jīng)濟體制框架下增加市場因素和相應活力。1993年召開的十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，明確使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。2003年召開的十六屆三中全會進一步提出，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此這個時期的改革圍繞社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，從國家宏觀調控方式改革、要素市場改革、勞動力市場改革、國有企業(yè)改革、財稅體制改革、社會保障制度建設等多方面推進發(fā)展型改革，目的都是調動個人、企業(yè)和地方的積極性，解放和發(fā)展生產力，促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。
發(fā)展型改革與治理型改革并重的時期（2013至今）。2013年召開的十八屆三中全會，做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將治理型改革擺在改革總目標的地位，同時強調經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點。文件提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，部署了包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊、黨的建設制度等多方面改革。同時提出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
改革由發(fā)展型改革為主轉向發(fā)展與治理兩條主線并重，有深刻的現(xiàn)實背景和理念指引。發(fā)展型改革推進三十多年后，解決發(fā)展中積累下來的突出問題，規(guī)范社會各方行為，調節(jié)各方利益關系，成為全社會的共同要求，也必然成為黨治國理政的重要任務。例如脫貧攻堅、依法行政、共同富裕、環(huán)境保護與生態(tài)建設等，都是亟待解決的重大問題，否則既影響全面小康目標的實現(xiàn)，又會阻礙開啟現(xiàn)代化建設的新征程。同時，過去10年中穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)也是始終存在的重要任務，以發(fā)展型改革解放和發(fā)展生產力的要求依然普遍。因此這個階段的發(fā)展任務和治理任務就需要兩種改革并行推進。
改革新階段：發(fā)展型改革再加力，治理型改革不停步
2020年10月，習近平總書記深刻指出，當前改革又到了一個新的歷史關頭，推進改革的復雜性、敏感程度、艱巨程度不亞于40年前，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合，不失時機，蹄疾步穩(wěn)深化重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革。
新的改革任務之所以復雜、敏感而艱巨，是我們黨提出了新的發(fā)展目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。國內外經(jīng)驗都表明，發(fā)展與穩(wěn)定是現(xiàn)代化進程中的兩大核心任務，能否處理好兩者的關系，是現(xiàn)代化建設能否順利推進的關鍵。下一步改革的目標和任務就是要為中國式現(xiàn)代化建設提供制度保障，因此，解放和發(fā)展生產力、提供與現(xiàn)代化國家相匹配的治理能力，仍然是改革的兩個重點和兩條主線。
達到中等發(fā)達國家水平要求保持較快增長，發(fā)展型改革要加大力度。我國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排是分兩步走，第一步要求，到2035年，人均收入達到中等發(fā)達國家水平，這對今后11年的增長速度提出明確要求。這要求我們繼續(xù)解放和發(fā)展生產力。2023年中央經(jīng)濟工作會議明確要求，必須堅持依靠改革開放增強發(fā)展內生動力，統(tǒng)籌推進深層次改革和高水平開放，不斷解放和發(fā)展社會生產力，激發(fā)和增強社會活力。
現(xiàn)代化發(fā)展是多元目標，治理型改革不能停步。中國式現(xiàn)代化建設是一個多元發(fā)展目標。在促進經(jīng)濟增長的同時，社會和諧、共同富裕、綠色環(huán)保等方面的制度建設不能停步，才能保障發(fā)展與穩(wěn)定這兩大現(xiàn)代化核心關系的協(xié)調穩(wěn)定?；A的要求是，國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，要求在中國共產黨的領導下，規(guī)范政府、企業(yè)、社會等多元主體的行為，明確各自權責，最大限度發(fā)揮協(xié)同效應，使整個經(jīng)濟社會運行有規(guī)則可循，行為結果可預期。要以規(guī)范化的治理體系和高水平的治理能力，使全社會認為黨和國家的政治決策和政策承諾具有長期性穩(wěn)定性，這既是推進現(xiàn)代化國家建設的制度保障，更是現(xiàn)代化國家治理應有的內在品質和突出特點。
今后重點改革任務：提高效率與促進和諧
下一輪深化改革，兩條主線既要堅持又要創(chuàng)新：一是堅持解放和發(fā)展生產力這條主線，關鍵是創(chuàng)新各類資源配置效率，提高全要素生產率；二是堅持推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵是處理好各方面權責利關系，提高多元復雜訴求下協(xié)同治理能力。
首先，研究尋求牽一發(fā)動全身的重大改革任務。過去多年，我們有過一些重大發(fā)展型改革舉措，較早時期這類改革的共同特點，是改革起步于一個資源配置極端失衡的制度中，大量生產要素要么被普遍抑制了積極性主動性，要么被錯配在低效率部門，因此改革只要能普遍調動人的積極性，如各種類型的承包制，只要能將生產要素從低效率部門轉向高效率部門，如大量農民工和土地從農業(yè)轉向工業(yè)，就能帶來生產力普遍而持久的提升。稍后時期這類改革的共同特點，是改革前存在大量估值極端失衡、產出效益極低的公共資源，改變這些資源的配置領域和配置方式，就能帶來多方收入增加特別是政府財力的極大增加，支撐經(jīng)濟高速增長，例如大規(guī)?；A設施建設、快速的城鎮(zhèn)化進程、大量的房地產發(fā)展等，都得益于國有和集體土地的開發(fā)和增值。下一步改革，各方都期待同時也應該尋求這類影響全局帶來泛在發(fā)展新動能的重大改革，但經(jīng)過多年改革之后，還有哪些改革具備相應的基礎條件，能夠釋放巨大動能并帶動全局，需要認真研究探討。
其次，發(fā)展型改革要聚焦于提高全要素生產率。一要繼續(xù)推進要素市場化配置改革。實現(xiàn)所有要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。二要確立競爭政策的基礎性地位。除了對為數(shù)不多的特定行業(yè)和企業(yè)實行進入限制或經(jīng)營活動管制外，其他行業(yè)和企業(yè)一律實現(xiàn)“市場主體競爭地位中性”，任何企業(yè)都不能從免于競爭的保護中獲取特殊利益。競爭政策有效發(fā)揮作用，才能產生“優(yōu)勝劣汰”的機制，使各類要素向優(yōu)勢企業(yè)聚集。三要推進國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，能夠發(fā)揮國有經(jīng)濟支撐國家重大發(fā)展任務和民營經(jīng)濟體制機制靈活的雙重優(yōu)勢，提升生產要素配置效率。四要加快城市農村之間人口和相關資源雙向流動。除個別超大型城市外，取消對農村人口進城落戶的限制。加快建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。在鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設中，促進人員、資金、技術、土地等要素在城鄉(xiāng)之間更大程度的雙向自由流動，改變城鄉(xiāng)分隔時的資源錯配，提高配置效率。五要推進市場在配置跨境資源中發(fā)揮更大作用。制度型開放的核心就是要讓市場在跨境資源配置中發(fā)揮更重要的作用。除了極少數(shù)關鍵資源、重要產品和核心技術需要有特殊管理政策外，跨境資源配置也要實現(xiàn)各類主體競爭地位平等，對出口和進口、利用外資和對外投資、國內企業(yè)和外資企業(yè)，不實行特別鼓勵或限制政策，而是讓市場自主做出選擇，這部分跨境資源高效配置，能有效提升全要素生產率。
再次，治理型改革要聚焦于解決突出矛盾促進社會和諧。一要科學合理界定中央和地方政府的事權和支出責任。央地財稅關系是央地關系的基礎，維護中央對重大全局問題的決策權和調動地方積極性主動性是處理好這個關系的要害。二要按照共同富裕的要求推進稅制改革。改革重點是從流轉稅為主導逐步轉向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對企業(yè)法人征稅轉向對自然人和法人共同征稅，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的格局。三要將農村資源轉讓收益優(yōu)先用于農村人口社會保障。使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，為相對低收入人群提供更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)。四要完善促進綠色發(fā)展的體制機制。通過法律、規(guī)劃、標準、信息披露、財稅金融政策和碳市場交易等，推動綠色發(fā)展技術和計劃得以迅速實施并具可持續(xù)性。五要以社區(qū)作為基本支撐點加強社會治理，推動社會治理和服務重心向基層下移，健全城鄉(xiāng)基層治理體系，夯實基層社會治理基礎。暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，讓人民群眾切身體驗到與現(xiàn)代化國家相匹配的服務與治理水平。
要推進的重點改革可能還有許多。下一步改革要從中國國情實際出發(fā)，從中國發(fā)展目標出發(fā)，不固守過去的改革路徑，不回避重要而艱巨的改革要求，實事求是、與時俱進地確定發(fā)展型改革和治理型改革的主要任務，為推進中國式現(xiàn)代化建設提供制度保障。
（作者為中國社會科學院大學教授。欲了解作者更多觀點，請參閱《中國經(jīng)濟問題》2024年第1期《統(tǒng)籌推進發(fā)展型改革與治理型改革 為中國式現(xiàn)代化提供制度保障》一文）
原標題：處理好“發(fā)展—治理”兩大改革的關系，事關中國式現(xiàn)代化建設目標的順利實現(xiàn)—— 統(tǒng)籌推進發(fā)展型改革與治理型改革
