【摘要】中國的對外開放歷程可以分為以要素流動為核心的開放階段和以規(guī)則引領(lǐng)為核心的開放階段。在多邊規(guī)則與區(qū)域規(guī)則共同引領(lǐng)高水平對外開放的新的時期，我國重點(diǎn)聚焦制度型開放，主動參與全球和區(qū)域多個層面的經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，統(tǒng)籌推進(jìn)自由貿(mào)易協(xié)定和自由貿(mào)易試驗區(qū)相結(jié)合的制度型開放，突出強(qiáng)調(diào)互利共贏理念和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體目標(biāo)，體現(xiàn)了鮮明的時代特征。伴隨國內(nèi)外環(huán)境變化，我國推動制度型開放面臨著地緣政治緊張疊加“逆全球化”，世界經(jīng)濟(jì)“脫鉤斷鏈”風(fēng)險增大；全球經(jīng)濟(jì)治理體系亟待重塑，高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則出現(xiàn)博弈；制度型開放經(jīng)驗尚顯不足，兼顧開放與安全的壓力與日俱增等新形勢、新挑戰(zhàn)。深入推進(jìn)制度型開放，要深刻認(rèn)識可能面臨的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，順應(yīng)歷史潮流，積極應(yīng)變，主動求變，以深層次改革穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放。
【關(guān)鍵詞】制度型開放 時代特征 高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則 高水平對外開放
【中圖分類號】F114.46 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.005
【作者簡介】莊芮，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院特約研究員、國際經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長、教授、博導(dǎo)。研究方向為國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系、中國對外開放。主要著作有《中國外資流入與外貿(mào)發(fā)展關(guān)系研究》（合著）、《論建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制》（論文）等。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“開放是中國式現(xiàn)代化的鮮明標(biāo)識。必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革，依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，在擴(kuò)大國際合作中提升開放能力，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。”在新的歷史時期，穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放是一項重要任務(wù)。伴隨國內(nèi)外環(huán)境變化，我國推動制度型開放面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，正確認(rèn)識當(dāng)前我國推進(jìn)制度型開放的時代特征與主要形勢，對于科學(xué)有效地完成各階段任務(wù)具有重要意義。
我國制度型開放的時代特征
我國改革開放四十多年的歷程可分為兩個階段。一是以要素流動為核心的開放階段（1978年至2001年）。1979年，我國在沿海的深圳、珠海、汕頭、廈門四地設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開啟了對外開放試點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“特”主要體現(xiàn)在對特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理實行特殊政策，如外貿(mào)領(lǐng)域下放外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、提高地方政府外匯留成比例，外資領(lǐng)域減免企業(yè)所得稅、放寬外企投資范圍，等等。這些措施的目的是激發(fā)市場活力，探索中國發(fā)展對外貿(mào)易、引進(jìn)外商投資的有效路徑。20世紀(jì)80至90年代，沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功經(jīng)驗逐步推廣到沿江、沿邊地區(qū)和內(nèi)陸城市，我國全方位對外開放的地域格局基本形成。[1]1986～2001年，為了申請恢復(fù)我國關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約國地位和加入世界貿(mào)易組織，我國進(jìn)一步以開放促改革，不斷加快外貿(mào)外資管理體制改革，1988～1990年實行外貿(mào)承包經(jīng)營責(zé)任制；1986和1988年先后出臺《中華人民共和國外資企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》；1994年匯率并軌；1999年頒布《外商收購國有企業(yè)的暫行規(guī)定》，等等。與改革開放初期的試點(diǎn)探索相比，這些舉措已然具有整體性、全局性特征。綜合而言，我國加入世界貿(mào)易組織前的對外開放，主要采取降低關(guān)稅、招商引資等優(yōu)惠政策，以邊境措施促進(jìn)商品、資本等要素流動，由此也帶來了我國加工貿(mào)易蓬勃發(fā)展、外資大多進(jìn)入制造業(yè)并在外貿(mào)進(jìn)出口中占比過半的歷史局面。
二是以規(guī)則引領(lǐng)為核心的開放階段（2001年至今）。這一階段可細(xì)分為兩個時期——多邊規(guī)則為主的時期和多邊與區(qū)域規(guī)則并重的時期。2001～2007年，我國遵守加入世界貿(mào)易組織的承諾，嚴(yán)格按照規(guī)則進(jìn)一步規(guī)范并開放國內(nèi)市場。首先加強(qiáng)制度建設(shè)，將世界貿(mào)易組織所倡導(dǎo)的非歧視、透明度、公平競爭等基本原則融入中國的法律法規(guī)和有關(guān)制度，強(qiáng)化各級政府和企業(yè)的市場意識、開放意識、公平競爭意識、法治精神和知識產(chǎn)權(quán)觀念，集中清理了2300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章；其次進(jìn)一步降低關(guān)稅、放開外貿(mào)經(jīng)營權(quán)，2004年7月，取消外貿(mào)經(jīng)營權(quán)審批，有效促進(jìn)了國有企業(yè)、外商投資企業(yè)和民營企業(yè)多元化外貿(mào)經(jīng)營格局的形成；同時擴(kuò)大外資準(zhǔn)入、降低服務(wù)業(yè)的外資進(jìn)入門檻，國務(wù)院新聞辦公室于2011年12月7日發(fā)表的《中國的對外貿(mào)易》白皮書顯示，在世界貿(mào)易組織服務(wù)貿(mào)易分類的160個分部門中，中國開放了100個，開放范圍已接近發(fā)達(dá)國家平均水平。[2]自2006年起，中國外資政策進(jìn)一步調(diào)整，總的方向是放松管制和逐漸取消外資的“超國民待遇”，建立與國際接軌的引資機(jī)制。[3]
2007年，黨的十七大報告提出要“實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加強(qiáng)雙邊多邊經(jīng)貿(mào)合作”。以此為標(biāo)志，我國商簽自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的步伐日益加快，對外開放進(jìn)入多邊規(guī)則與區(qū)域規(guī)則共同引領(lǐng)的新的時期。一方面，我國一如既往堅定支持以世界貿(mào)易組織為代表的多邊貿(mào)易體制，持續(xù)推動多邊框架下的貿(mào)易投資自由化便利化。2010年，我國加入世界貿(mào)易組織的所有承諾全部履行完畢；2015年，中國成為第16個接受世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》的成員。另一方面，我國積極開展國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，以商簽雙邊、諸邊FTA方式構(gòu)建高水平自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2008年以來，“巨型FTA”（Mega FTA）日漸成為構(gòu)筑新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要平臺，從“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）到《全面與進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），其內(nèi)容已由傳統(tǒng)FTA涉及的邊境措施延伸至“邊境后措施（behind the border）”。截至2024年初，中國已簽署22個自由貿(mào)易協(xié)定，涉及29個國家和地區(qū)。
在多邊規(guī)則與區(qū)域規(guī)則共同引領(lǐng)高水平對外開放的新的時期，我國對外開放思想自黨的十八大以來進(jìn)一步豐富和拓展，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放成為我國建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必然要求，其鮮明時代特征表現(xiàn)為以下幾個方面。
主動參與全球和區(qū)域多個層面的經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定。習(xí)近平總書記明確提出，要“實行積極主動的開放政策，形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的全面開放新格局”。[4]多邊層面，中國積極推動世界貿(mào)易組織改革，分別于2018年11月、2019年5月發(fā)布了《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》，表明我國關(guān)于世界貿(mào)易組織改革的三個基本原則和五點(diǎn)主張，更從實際操作角度提出世界貿(mào)易組織改革的四個行動領(lǐng)域。2023年7月，中國在世界貿(mào)易組織牽頭推動的《投資便利化協(xié)定》成功結(jié)束文本談判，后續(xù)將進(jìn)一步支持該協(xié)定納入世界貿(mào)易組織法律框架。
區(qū)域?qū)用?，中國通過雙邊和諸邊FTA積極參與區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判。RCEP生效后，我國廣泛開展相關(guān)專題培訓(xùn)，幫助各級政府和企業(yè)了解RCEP內(nèi)容，同時出臺《關(guān)于高質(zhì)量實施〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉（RCEP）的指導(dǎo)意見》，以期全面落實協(xié)定規(guī)定的市場開放承諾和規(guī)則。[5]2021年9月16日，中國正式申請加入CPTPP，其后已按照加入程序與各成員進(jìn)行了溝通和磋商。在RCEP和CPTPP等制度合作平臺之外，中國也主動對接功能合作領(lǐng)域的國際規(guī)則。2021年11月1日，中國正式提出申請加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），以開放態(tài)度積極融入全球規(guī)則。
統(tǒng)籌推進(jìn)自由貿(mào)易協(xié)定和自由貿(mào)易試驗區(qū)相結(jié)合的制度開放。自2013年9月上海自由貿(mào)易試驗區(qū)（FTZ）正式設(shè)立以來，10余年間，我國已陸續(xù)建成22個自由貿(mào)易試驗區(qū)。在對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、推進(jìn)高水平對外開放的過程中，F(xiàn)TA和FTZ并行發(fā)展、相得益彰。FTA重在開放，主要與貿(mào)易伙伴談判商定彼此接受的貿(mào)易投資自由化、便利化等諸多規(guī)則，從而在世界貿(mào)易組織基礎(chǔ)上進(jìn)一步相互開放市場；FTZ重在改革，主要通過關(guān)境內(nèi)局部的試點(diǎn)探索和創(chuàng)新舉措，提煉形成可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗或開放措施，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)整體實踐。
隨著CPTPP和RCEP相繼生效，其中蘊(yùn)含的新一代高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則影響深遠(yuǎn)。中國秉持“以開放促改革”理念，統(tǒng)籌推進(jìn)FTA和FTZ，借助FTA積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，通過FTZ進(jìn)行新一代高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接試驗，二者共存共生、相輔相成，是新時代我國深化改革開放的有效路徑。黨的二十大報告提出，要“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，擴(kuò)大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。2023年6月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn) 推進(jìn)制度型開放若干措施的通知》提出，要“在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港聚焦若干重點(diǎn)領(lǐng)域試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，統(tǒng)籌開放和安全，構(gòu)建與高水平制度型開放相銜接的制度體系和監(jiān)管模式”。[6]黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，鼓勵首創(chuàng)性、集成式探索”。[7]未來，我國FTZ的試點(diǎn)探索應(yīng)逐步“連點(diǎn)成線”乃至“連線成面”，助推全國整體形成更高水平的對外開放新格局。
突出強(qiáng)調(diào)互利共贏理念和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體目標(biāo)。黨的十九大報告提出，要“堅持推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”“奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略”。[8]2018年7月，我國正式發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大進(jìn)口促進(jìn)對外貿(mào)易平衡發(fā)展的意見》，提出堅持深化改革創(chuàng)新、堅持進(jìn)口出口并重、堅持統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展、堅持互利共贏戰(zhàn)略等4條基本原則，強(qiáng)調(diào)要“將擴(kuò)大進(jìn)口與推進(jìn)‘一帶一路’建設(shè)、加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略緊密結(jié)合，增加自相關(guān)國家和地區(qū)進(jìn)口，擴(kuò)大利益融合，共同推動開放型世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。[9]同年11月，中國國際進(jìn)口博覽會成功舉辦，習(xí)近平主席在開幕式主旨演講中指出：“中國主動擴(kuò)大進(jìn)口，不是權(quán)宜之計，而是面向世界、面向未來、促進(jìn)共同發(fā)展的長遠(yuǎn)考量”“中國真誠向各國開放市場，中國國際進(jìn)口博覽會不僅要年年辦下去，而且要辦出水平、辦出成效、越辦越好”。[10]我國2013年提出的共建“一帶一路”倡議同樣奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，著眼人類前途命運(yùn)和時代發(fā)展大勢，堅持共商、共建、共享原則，為“人類向何處去”這一世界之問、歷史之問、時代之問提供了中國答案。
新時代我國制度型開放面臨的主要挑戰(zhàn)
制度型開放廣泛涉及規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面，深入推進(jìn)制度型開放，我們需要深刻認(rèn)識可能面臨的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，做好充分準(zhǔn)備。
地緣政治緊張疊加“逆全球化”，世界經(jīng)濟(jì)“脫鉤斷鏈”風(fēng)險增大。近年來，地緣沖突頻發(fā)，烏克蘭危機(jī)至今仍未緩解，中東局勢持續(xù)緊張，對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境造成負(fù)面影響。與此同時，歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍然延續(xù)貿(mào)易保護(hù)主義思維，其逆全球化舉措使世界貿(mào)易投資自由化、便利化進(jìn)程不斷受阻。2024年9月13日，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）宣布美對華加征301關(guān)稅四年期復(fù)審最終修訂結(jié)果，在繼續(xù)加征關(guān)稅基礎(chǔ)上，提高部分產(chǎn)品加征關(guān)稅稅率，并擬進(jìn)一步擴(kuò)大加征關(guān)稅產(chǎn)品范圍。[11]
投資方面，美國2022年8月通過的《芯片和科學(xué)法案》（The Chips and Science Act）明確將中國、朝鮮、俄羅斯、伊朗等國列為“關(guān)注國”（Foreign Country of Concern），并設(shè)置專門條款，禁止中國公司參與“美國制造計劃”（The Manufacturing USA Program），同時禁止那些接受美國政府資助的半導(dǎo)體企業(yè)在未來10年向中國及其他“關(guān)注國”擴(kuò)大或新增先進(jìn)制程的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)投資，否則將收回其全部資助。[12]2023年8月，美國政府頒布《關(guān)于解決美國對受關(guān)注國家的特定國家安全技術(shù)和產(chǎn)品投資的行政令》（EO14105），要求限制美國主體在中國進(jìn)行特定領(lǐng)域的投資活動。[13]2024年10月，美國相關(guān)官員進(jìn)一步要求在半導(dǎo)體領(lǐng)域?qū)χ袊A為及其他相關(guān)公司進(jìn)行限制。此類“小院高墻”的錯誤理念及貿(mào)易保護(hù)主義行徑，已嚴(yán)重破壞國際貿(mào)易投資環(huán)境，對全球價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈發(fā)展極為不利，但較長一段時期內(nèi)恐怕難以改觀，必然對我國制度型開放形成沖擊。
全球經(jīng)濟(jì)治理體系亟待重塑，高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則出現(xiàn)博弈。戰(zhàn)后維持世界經(jīng)濟(jì)秩序的幾大機(jī)制，如貿(mào)易領(lǐng)域的世界貿(mào)易組織、金融領(lǐng)域的國際貨幣基金組織（IMF）等，自20世紀(jì)90年代以來屢遭挫折。世界貿(mào)易組織多哈回合談判歷經(jīng)20余年仍進(jìn)展艱困；2019年12月，在美國屢次阻撓成員遴選的情況下，已運(yùn)轉(zhuǎn)數(shù)十載的世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)因法官人數(shù)不足而正式停擺，迄今未能突破僵局；2008年金融危機(jī)和2009年歐債危機(jī)爆發(fā)，IMF暴露出緊急協(xié)調(diào)效率低、治理效果不夠明顯等缺點(diǎn)，其援助時機(jī)把握及援助模式等備受詬病。另外，隨著新興經(jīng)濟(jì)體不斷成長，發(fā)展中國家在IMF中的話語權(quán)包括提高投票權(quán)份額等訴求成為推動IMF改革的重要因素。事實上，戰(zhàn)后維持世界經(jīng)濟(jì)秩序的幾大機(jī)制建立初期，全球經(jīng)濟(jì)治理與全球化進(jìn)程相互促進(jìn)，相關(guān)機(jī)制為全球經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了有利環(huán)境。20世紀(jì)90年代后，全球經(jīng)濟(jì)治理體系加速失靈。[14]在全球經(jīng)濟(jì)陷入深度調(diào)整、世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生巨大變化的背景下，全球治理出現(xiàn)議題分散、主體增多等新趨勢，新興經(jīng)濟(jì)體參與治理的呼聲提升到前所未有的高度，而各國之間政策目標(biāo)差異與利益紛爭導(dǎo)致治理難度日益加大。[15]
在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化共存共生的當(dāng)今世界，以CPTPP和RCEP為代表的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）通過成員間國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)揮著國際區(qū)域治理作用，一定程度上拓展并引領(lǐng)了國際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)域的治理議題。然而，從前景看，已生效的CPTPP和RCEP各具特色，其成員既有交疊（如澳大利亞、新西蘭、日本、文萊、馬來西亞、新加坡、越南），也有諸多不同。2023年7月，已脫離歐盟的英國簽署文件確認(rèn)加入CPTPP。英國加入之后，CPTPP成員從亞太地區(qū)擴(kuò)容至歐洲。屆時，無論在協(xié)定內(nèi)容還是市場范圍方面，CPTPP與RCEP之間的競合恐難避免。除CPTPP和RCEP之外，DEPA等專項協(xié)定以及各種雙邊、諸邊FTA（如美墨加協(xié)定，簡稱USMCA）同樣存在博弈。有研究指出，目前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則領(lǐng)域已經(jīng)形成美歐亞“三分天下”的局面。美國的經(jīng)貿(mào)理念與談判主張在國際層面主要體現(xiàn)在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）、CPTPP與USMCA之中，NAFTA可以稱之為美式模板的1.0版本，CPTPP為2.0版本，USMCA為3.0版本；歐盟的經(jīng)貿(mào)理念與談判主張（歐式模板）主要體現(xiàn)在歐盟與加拿大之間的《全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA）和《歐盟-日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）之中；亞太地區(qū)主要國家的經(jīng)貿(mào)理念與談判主張主要體現(xiàn)在RCEP以及東盟、中日韓等簽署的自由貿(mào)易協(xié)定之中，由于RCEP囊括了亞太主要經(jīng)濟(jì)體，而且反映了締約方最新和最先進(jìn)的經(jīng)貿(mào)訴求，因此RCEP可以被視為亞太模板的1.0版本。[16]
對于中國而言，推動制度型開放首先要對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。當(dāng)前，多邊、區(qū)域、專項合作等多個維度的經(jīng)貿(mào)規(guī)則博弈，增加了我國對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的難度，而以開放促改革的具體任務(wù)也自然面臨立體化約束。
我國制度型開放經(jīng)驗尚顯不足，兼顧開放和安全的壓力與日俱增。2018年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“要適應(yīng)新形勢，把握新特點(diǎn)，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。[17]在高度聚焦制度型開放的過程中，我國依托FTA和FTZ等多層次平臺，大力推動外貿(mào)外資等各個領(lǐng)域不斷深化體制機(jī)制改革，以適應(yīng)高水平對外開放要求。然而，當(dāng)前仍存在不少現(xiàn)實瓶頸有待突破。例如，外貿(mào)方面，前期基于加工貿(mào)易模式而形成的外貿(mào)體制總體偏重出口，具有“獎出限入”導(dǎo)向。相較之下，我國促進(jìn)進(jìn)口的政策體系較為薄弱，配套措施仍需完善。在更具潛力和空間的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，我國促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口的政策措施尤顯不足。又如，外資方面，盡管“準(zhǔn)入前國民待遇＋負(fù)面清單”管理制度已經(jīng)實施，且負(fù)面清單持續(xù)縮短，但現(xiàn)階段仍然存在全國版和自貿(mào)試驗區(qū)版兩張負(fù)面清單，《跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）和《自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）施行時間較短，全國整體性的營商環(huán)境改善和開放水平提升尚需努力。同時，我國對外直接投資（ODI）迄今發(fā)展不過二十余年，相關(guān)政策法規(guī)比較零散，對外投資管理體制未成體系，諸多方面（如爭端解決、風(fēng)險預(yù)警等）存在一定制度缺位，推動“引進(jìn)來”和“走出去”協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制尚需完善。
在實現(xiàn)更高水平對外開放的進(jìn)程中，兼顧開放與安全至關(guān)重要。CPTPP、RCEP、DEPA等高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對國有企業(yè)、數(shù)據(jù)流動、環(huán)境保護(hù)等具體領(lǐng)域提出了嚴(yán)格要求，我國必須堅守經(jīng)濟(jì)安全底線，從過去相對簡單的要素流動型開放向穩(wěn)妥推進(jìn)制度型開放轉(zhuǎn)變。
我國推動制度型開放面臨的時代機(jī)遇
面對壓力和挑戰(zhàn)，中國仍將堅定不移地推進(jìn)改革開放，因為實踐充分證明，“改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路，是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招”。[18]從國內(nèi)外形勢看，我國推動制度型開放恰逢其時。
新一代高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則初步形成，對標(biāo)方向明確。現(xiàn)階段我國制度型開放的關(guān)鍵在于對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。伴隨CPTPP和RCEP的生效，新一代高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則逐步清晰。在現(xiàn)有的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，CPTPP涵蓋的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則最為全面。已經(jīng)生效的RCEP、已經(jīng)完成談判但尚未簽署的《中歐投資協(xié)定》（草案）、世界貿(mào)易組織正在進(jìn)行的部分成員參加的一些諸邊談判議題都包含高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。中國已經(jīng)申請加入的DEPA的規(guī)則，也體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)。[19]
CPTPP共30章內(nèi)容，不僅包含貿(mào)易、投資等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定傳統(tǒng)議題，而且廣泛涉及監(jiān)管一致、知識產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境、透明度和反腐敗等“21世紀(jì)新議題”。各議題的條款規(guī)定細(xì)致、深入、具體，幾乎每個相關(guān)概念都有清晰界定。無論傳統(tǒng)議題還是新議題，CPTPP都有從定義、適用范圍到爭端解決的系統(tǒng)規(guī)則，并且細(xì)化規(guī)范可能出現(xiàn)的各類情形，以盡量避免發(fā)生歧義和糾紛。RCEP包含20個章節(jié)，貿(mào)易投資規(guī)則主要涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資和自然人臨時移動等方面的市場開放，也納入知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、競爭等現(xiàn)代化議題。[20]從協(xié)定條目和規(guī)則深度來看，CPTPP與RCEP各具特色，我國可以先對標(biāo)已加入的RCEP，根據(jù)二者之間的差距為進(jìn)一步對標(biāo)CPTPP做準(zhǔn)備。與此同時，一些專門領(lǐng)域如貿(mào)易、投資、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等可參照對標(biāo)多邊層面的《貿(mào)易便利化協(xié)定》《投資便利化協(xié)定》《中歐投資協(xié)定》以及DEPA。
我國自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)新探索十余年，已然取得明顯成效。十余年間我國設(shè)立的22個自由貿(mào)易試驗區(qū)均對照其總體方案開展試點(diǎn)探索，目前已提煉形成不少可復(fù)制可推廣的創(chuàng)新舉措，為全國分領(lǐng)域?qū)嵤┲贫刃烷_放提供了“先行先試”的寶貴經(jīng)驗。貿(mào)易領(lǐng)域，上海自貿(mào)試驗區(qū)率先推出“單一窗口”平臺，促進(jìn)了海關(guān)、邊檢、海事等貿(mào)易各相關(guān)部門的“放管服”改革；天津自貿(mào)試驗區(qū)實施的“兩步申報”“船邊自提”“抵港直裝”等創(chuàng)新措施，提升了貨物通關(guān)便利化水平；海南自貿(mào)港將服務(wù)貿(mào)易管理事項納入國際貿(mào)易“單一窗口”的措施，入選了全國深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)最佳案例。[21]投資領(lǐng)域，上海自貿(mào)試驗區(qū)牽頭開展的外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”管理模式探索，自2016年10月起推廣到全國，為《中華人民共和國外商投資法》的制定出臺奠定了基礎(chǔ)；國家發(fā)展改革委和商務(wù)部于2024年9月發(fā)布的全國《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2024年版）》，已將外資準(zhǔn)入負(fù)面清單限制措施由31條減至29條，制造業(yè)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入限制措施實現(xiàn)“清零”；2021年，《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》發(fā)布，以此為基礎(chǔ)，商務(wù)部于2024年3月發(fā)布了全國版的《跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）和《自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）。新興領(lǐng)域，2022年4月，由北京國際大數(shù)據(jù)交易所研發(fā)的北京數(shù)據(jù)托管服務(wù)平臺正式投入使用，提供數(shù)據(jù)托管、脫敏輸出、融合計算、建檔備案等服務(wù)，為“線上＋線下”數(shù)據(jù)跨境流動提供新型解決方案；[22]2024年2月，《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)企業(yè)數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》出臺；2024年8月，北京市網(wǎng)信辦、北京市商務(wù)局、北京市政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局聯(lián)合發(fā)布《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)據(jù)出境負(fù)面清單管理辦法（試行）》與《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)據(jù)出境管理清單（負(fù)面清單）（2024版）》。
目前，商務(wù)部已提煉形成四批我國自由貿(mào)易試驗區(qū)“最佳實踐案例”。2023年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)第七批改革試點(diǎn)經(jīng)驗復(fù)制推廣工作的通知》，明確要求各地區(qū)、各部門“將復(fù)制推廣工作作為貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措”，且“同一領(lǐng)域的改革試點(diǎn)經(jīng)驗要加強(qiáng)系統(tǒng)集成，不同領(lǐng)域的改革試點(diǎn)經(jīng)驗要強(qiáng)化協(xié)同耦合，推動各方面制度更加成熟更加定型，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制”。[23]
改革開放多年積累的經(jīng)驗，為穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放提供了堅實基礎(chǔ)。1978年改革開放至今，我國歷經(jīng)數(shù)十年實踐，已積累起諸多寶貴經(jīng)驗。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。習(xí)近平總書記指出:“改革開放40年的實踐啟示我們：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。”[24]中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心，堅持和發(fā)展中國特色社會主義，不斷推進(jìn)改革開放。走自己的路，是黨百年奮斗得出的歷史結(jié)論，也是我國深度參與國際競爭形成全面開放新格局的制勝法寶。[25]二是漸進(jìn)改革，穩(wěn)步開放。中國的經(jīng)濟(jì)改革從農(nóng)村開始，逐步深入到國有企業(yè)改革、住房改革、教育改革、醫(yī)療改革等各個領(lǐng)域；對外開放從東南沿海的經(jīng)濟(jì)特區(qū)起步，漸次推廣到沿海、沿江、沿邊乃至內(nèi)陸；外貿(mào)體制機(jī)制和外資管理體制也順應(yīng)時代發(fā)展，穩(wěn)步從放開外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、給予外資優(yōu)惠以鼓勵其從事加工貿(mào)易，日益推進(jìn)到如今的進(jìn)出口并重、貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易共同發(fā)展，以及實施“準(zhǔn)入前國民待遇＋負(fù)面清單”管理制度。三是與時俱進(jìn)，創(chuàng)新引領(lǐng)。創(chuàng)新是改革開放的生命。[26]我國40多年來一直秉持“守正創(chuàng)新”理念堅定推動改革開放。在新的歷史條件下，2013年我國提出共建“一帶一路”倡議，并結(jié)合全球數(shù)字化、綠色化發(fā)展趨勢，與相關(guān)國家和地區(qū)積極開展健康、綠色、創(chuàng)新、數(shù)字等新領(lǐng)域合作，致力于培育合作新增長點(diǎn)。從未來前景看，中國將進(jìn)一步聚焦2023年10月宣布的支持高質(zhì)量共建“一帶一路”的八項行動，從設(shè)施聯(lián)通建設(shè)、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、合作機(jī)制創(chuàng)新、國際交流培養(yǎng)等多個方面深化合作，包括加強(qiáng)各國在規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等方面的深度對接，推動共建“一帶一路”成為構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)的壓艙石。[27]
在新的歷史條件下，我國制度型開放任重道遠(yuǎn)，但歷史經(jīng)驗告訴我們，“開放帶來進(jìn)步，封閉必然落后”“只有順應(yīng)歷史潮流，積極應(yīng)變，主動求變，才能與時代同行”。[28]
（本文系國家社會科學(xué)基金重大專項和“對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)區(qū)域國別研究聯(lián)合專項課題資助項目”的階段性成果，項目批準(zhǔn)號分別為19VHQ005、LHZX202203）
注釋
[1]江小涓：《中國開放三十年的回顧與展望》，《中國社會科學(xué)》，2008年第6期。
[2]《國務(wù)院新聞辦發(fā)表〈中國的對外貿(mào)易〉白皮書》，2011年12月7日，https://www.gov.cn/jrzg/2011-12/07/content_2013503.htm。
[3]劉建麗：《新中國利用外資70年：歷程、效應(yīng)與主要經(jīng)驗》，《管理世界》，2019年第11期。
[4][18][24][26][28]《習(xí)近平：在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，2018年12月18日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-12/18/content_5350078.htm。
[5]《商務(wù)部等6部門關(guān)于高質(zhì)量實施〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉（RCEP）的指導(dǎo)意見》，2022年1月24日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/26/content_5670518.htm。
[6]《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放若干措施的通知》，2023年6月29日，https://www.gov.cn/zhengce/content/202306/content_6889026.htm。
[7]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，2024年7月21日，https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm?sid_for_share=80113_2。
[8]《習(xí)近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日，https://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。
[9]《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于擴(kuò)大進(jìn)口促進(jìn)對外貿(mào)易平衡發(fā)展意見的通知》，2018年7月9日，http://wms.mofcom.gov.cn/ztxx/jkzt/art/2018/art_b813a153eb7748e79e352de765d5402b.html。
[10]《習(xí)近平在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上的主旨演講（全文）》，2018年11月5日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-11/05/content_5337572.htm。
[11]"USTR Finalizes Action on China Tariffs Following Statutory Four-Year Review," 13 September 2024, https://www.ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2024/september/ustr-finalizes-action-china-tariffs-following-statutory-four-year-review.
[12]U.S. Congress, PUBLIC LAW 117–167—AUG. 9, 2022, https://www.congress.gov/117/plaws/publ167/PLAW-117publ167.pdf.
[13]The White House, Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern, 9 August 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/.
[14]朱旭、韓文超：《全球經(jīng)濟(jì)治理體系失靈、矛盾與中國的優(yōu)化實踐》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》，2023年第9期。
[15]參見隆國強(qiáng)主編：《構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制：中國對外開放40年》，廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2017年。
[16]林創(chuàng)偉、白潔、何傳添：《高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則解讀、形成的挑戰(zhàn)與中國應(yīng)對》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》，2022年第11期。
[17]《中央經(jīng)濟(jì)工作會議舉行 習(xí)近平 李克強(qiáng)作重要講話》，《人民日報》，2018年12月22日，第1版。
[19]崔凡：《國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展趨勢與對接內(nèi)容》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2022年第1期。
[20]《〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉（RCEP）》，http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。
[21][22]裴長洪、倪江飛：《我國制度型開放與自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）實踐創(chuàng)新》，《國際貿(mào)易問題》，2024年第3期。
[23]《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)第七批改革試點(diǎn)經(jīng)驗復(fù)制推廣工作的通知》，2023年7月10日，https://www.gov.cn/zhengce/content/202307/content_6890912.htm。
[25]葉靜：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)對外開放的百年歷程與基本經(jīng)驗》，《科學(xué)社會主義》，2021年第6期。
[27]《八項行動奠定共建“一帶一路”新十年良好開局》，2024年10月15日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/0ABKEIL7.html。
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
Correctly Understand the Characteristics of the Times in Promoting Institutional Opening Up
Zhuang Rui
Abstract: China's opening up process can be divided into two stages: The opening up stage with factor flow as the core and the opening up stage with rule guidance as the core. In the new era of multilateral rules and regional rules jointly leading the high-level opening up, China focuses on institutional opening up, actively participates in the formulation of global and regional economic and trade rules at multiple levels, promotes institutional opening up in coordination with FTA development, and emphasizes the mutual benefit and win-win philosophy and the goal of building a community with a shared future for mankind, which reflects the distinctive characteristics of the times. Along with the environmental changes at home and abroad, China's determination to promote institutional opening up is faced with geopolitical tensions intertwined with the superimposing of "anti-globalization", and the risk of "decoupling and chain breaking" of the world economy is increasing. The global economic governance system needs to be reshaped urgently, and high-standard international economic and trade rules are being contested. The country still lacks sufficient experience of institutional opening up, while new situations and challenges such as the increasing pressure on balancing opening up and national security are emerging. To further promote institutional opening up, a deep understanding of the internal and external challenges is needed so as to adapt to the historical trend, actively respond to changes, and take the initiative to steadily expand institutional opening up with deep-level reform.
Keywords: institutional opening up, characteristics of the times, high standards international economic and trade rules, high-standard opening up
