●公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和漁業(yè)補(bǔ)貼三個(gè)領(lǐng)域國際規(guī)則的近期發(fā)展，充分體現(xiàn)了補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性。我國需要就此三方面作出應(yīng)對(duì)。
●要充分運(yùn)用WTO既有規(guī)則，對(duì)部分國家頻頻揮舞反補(bǔ)貼大棒予以堅(jiān)決有效的反擊，在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)積累更多的于我有利的案例，維護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)，以此為契機(jī)，全面梳理國內(nèi)補(bǔ)貼實(shí)踐，對(duì)一些不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不統(tǒng)一的做法予以更正或調(diào)整，提高相關(guān)規(guī)則制定和實(shí)施的法制化水平。此外，以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關(guān)國際規(guī)則的形成或重構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況妥善選擇立場，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。
全球金融危機(jī)以來，在甚囂塵上的反全球化浪潮和日漸升溫的貿(mào)易保護(hù)主義論調(diào)中，中國成為貿(mào)易救濟(jì)措施的最大受害者。對(duì)我國而言，面臨的一個(gè)核心爭議點(diǎn)就是對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定，包括與之密切相關(guān)的國有企業(yè)的定性問題。而作為WTO規(guī)則談判的一個(gè)專門議題，漁業(yè)補(bǔ)貼問題目前在國際范圍內(nèi)受到高度關(guān)注，也是相關(guān)研究較為集中的領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼則是另一個(gè)具有代表性的重要議題，突出反映了補(bǔ)貼領(lǐng)域的南北矛盾。
公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定與國有企業(yè)定性
根據(jù)《補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1（a）（1）條，補(bǔ)貼提供者分為三類，即政府、公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)。對(duì)于何謂“公共機(jī)構(gòu)”（public body），《補(bǔ)貼協(xié)定》和其他WTO協(xié)定均無明確定義。實(shí)踐中一個(gè)爭議較多的問題是：國有企業(yè)（包括國有商業(yè)銀行）是否屬于公共機(jī)構(gòu)，其所從事的貸款、參股、貸款擔(dān)保以及向下游企業(yè)提供貨物或服務(wù)的行為，是否因此構(gòu)成《補(bǔ)貼協(xié)定》所規(guī)制的補(bǔ)貼。
圍繞這一主題，在WTO爭端解決實(shí)踐和成員方的反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐中發(fā)展出兩種基本的認(rèn)定方法，即所謂“政府控制說”和“政府權(quán)力說”，并由此形成分別以美國、歐盟為代表和以中國、印度為代表的兩大陣營。
在“美國-雙反措施案”中，WTO上訴機(jī)構(gòu)首次提出并運(yùn)用“政府權(quán)力說”，否定了專家組基于“政府控制說”而對(duì)中國國有企業(yè)所作的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定。WTO上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)，在判定特定行為是否系公共機(jī)構(gòu)之行為時(shí)，必須評(píng)估該實(shí)體的核心特征及其與政府的關(guān)系，且必須集中關(guān)注與該實(shí)體是否被賦予或行使政府權(quán)力這一問題有關(guān)的證據(jù)。僅憑政府對(duì)某一實(shí)體的所有權(quán)和控制并不足以確定其構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)，還需考察其他方面；在中國政府所質(zhì)疑的12 起反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國商務(wù)部僅基于相關(guān)國有企業(yè)是由中國政府所有或控制即認(rèn)定其為公共機(jī)構(gòu)，不符合《補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1（a）（1）條之規(guī)定。
在美國等發(fā)達(dá)成員看來，中國作為非市場經(jīng)濟(jì)國家，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行與政府之間的聯(lián)系過于緊密，首要表現(xiàn)就是政府與企業(yè)和銀行之間的所有權(quán)和控制關(guān)系；后者在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)不可能不受政府的指示和干預(yù)，其所投入的各項(xiàng)生產(chǎn)要素的價(jià)格也不可能完全由市場定價(jià)。
從2006年美國以反補(bǔ)貼手段遏制中國經(jīng)濟(jì)競爭力以來，中國經(jīng)過多次“實(shí)戰(zhàn)”考驗(yàn)，應(yīng)對(duì)水平有所提升，運(yùn)用WTO規(guī)則維護(hù)自身利益的能力顯著增強(qiáng)，通過“雙反措施案”、“熱軋?zhí)间摪?rdquo;和“反補(bǔ)貼稅案”，在WTO爭端解決中確立和鞏固了“政府權(quán)力說”這一對(duì)我較為有利的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定方法。盡管如此，一些障礙和不確定性依然存在。
首先，專家組和上訴機(jī)構(gòu)并未明確界定何謂“政府權(quán)力”，也未明確列舉判定某一實(shí)體是否“擁有、行使或被賦予政府權(quán)力”時(shí)需要考察的相關(guān)要素。這種高度依賴個(gè)案分析的進(jìn)路固然有其合理性，但難免給公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定帶來較大的不確定性。其次，即使是基于不摻雜過多“控制”要素的相對(duì)純粹的“政府權(quán)力說”，中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行也遠(yuǎn)非高枕無憂。例如，在“雙反措施案”中，盡管上訴機(jī)構(gòu)總體上否定了“政府控制說”以及美國商務(wù)部據(jù)此作出的中國國有企業(yè)構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，但維持了后者關(guān)于中國國有商業(yè)銀行構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定。其主要理由是我國《商業(yè)銀行法》第34條要求商業(yè)銀行“根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)”，是國有商業(yè)銀行代表中國政府履行政府職能的證據(jù)。最后，美國在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）中創(chuàng)造了“國營企業(yè)”這一新術(shù)語，將之寬泛地界定為“締約方所有的或者通過所有者權(quán)益控制的企業(yè)”，以之取代“公共機(jī)構(gòu)”作為補(bǔ)貼主體。
南北矛盾下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼
《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的國內(nèi)補(bǔ)貼規(guī)則總體上傾向于發(fā)達(dá)成員。在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼國際規(guī)則體系下，中國作為一個(gè)發(fā)展中大國，所處境地并不十分有利。
在2001年加入WTO時(shí)中國即已明確承諾對(duì)農(nóng)產(chǎn)品不維持或采取任何出口補(bǔ)貼，主動(dòng)放棄了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》所規(guī)定的“特權(quán)”，實(shí)際上是承擔(dān)了一種“超WTO”（WTO plus）義務(wù)。中國在加入WTO時(shí)所確認(rèn)的“黃箱”微量支持水平為8.5%，雖然高于發(fā)達(dá)國家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國家所允許的10%的比例。此外，盡管我國并無大規(guī)模農(nóng)業(yè)國內(nèi)補(bǔ)貼的傳統(tǒng)，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，近年來逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼和扶持力度，這些國內(nèi)支持政策和措施正日益受到關(guān)注并成為標(biāo)靶。
正在進(jìn)行之中的“中國-農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持案”就是一個(gè)典型的例子。本案中雙方的關(guān)鍵分歧在于，糧食最低收購價(jià)格是否屬于“黃箱”政策，以及與此相關(guān)地，8.5%的微量支持水平如何認(rèn)定。
中方認(rèn)為，對(duì)重要主糧的國內(nèi)支持是保障糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是我國的合法權(quán)益；同時(shí)，按照《補(bǔ)貼協(xié)定》所規(guī)定的相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，中國向WTO貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)提交的《中國貿(mào)易政策審議報(bào)告》中歷年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量均未超過承諾水平。美方則認(rèn)為，最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格等也屬扭曲貿(mào)易的“黃箱”措施，而《中國貿(mào)易政策審議報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)卻未將其涵蓋在內(nèi)，亦未作出解釋，因此中方所計(jì)算的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量不足以令人信服。
無論最終結(jié)果如何，本案都反映出我國在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方面的一些問題，需要引起注意。
首先，農(nóng)業(yè)的系統(tǒng)化法制化水平不高，《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定過于原則，實(shí)踐中主要依據(jù)中央文件，地方在實(shí)施中又有不同做法，不夠明晰和統(tǒng)一，易于授人以短。其次，補(bǔ)貼分類較為籠統(tǒng)，實(shí)施中不夠細(xì)化，以致出現(xiàn)雖然綜合支持總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例不逾限，但針對(duì)特定產(chǎn)品的綜合支持量卻超過“微量”水平的可能。第三，國內(nèi)各相關(guān)部門之間缺乏信息溝通和協(xié)調(diào)行動(dòng)，導(dǎo)致某些農(nóng)業(yè)支持措施的預(yù)期定位與實(shí)際性質(zhì)錯(cuò)位，空擔(dān)“黃箱”之名而行“綠箱”之實(shí)。
貿(mào)易與環(huán)境問題交織中的漁業(yè)補(bǔ)貼
漁業(yè)補(bǔ)貼是多哈回合規(guī)則談判中一項(xiàng)單獨(dú)的專門議題（其他兩項(xiàng)是反傾銷、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼），僅此一點(diǎn)就足以說明漁業(yè)補(bǔ)貼問題的重要性和特殊性。而造成漁業(yè)補(bǔ)貼特殊性的一個(gè)關(guān)鍵因素，是其與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展緊密交織在一起。
在WTO框架之外，作為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的TPP已經(jīng)率先對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼問題作出了專門規(guī)定。TPP第20章基本體現(xiàn)了美國的愿望，將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的議題盡可能納入其中。簡言之，TPP禁止向特定捕撈活動(dòng)（助長產(chǎn)能過剩和過度捕撈）和向特定漁船（從事IUU捕撈）提供的補(bǔ)貼，其關(guān)注重點(diǎn)與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第14.6項(xiàng)是一致的。
中國是世界第一漁業(yè)生產(chǎn)大國、水產(chǎn)品貿(mào)易大國和主要遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家，也是漁業(yè)補(bǔ)貼大國，WTO漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律可能的發(fā)展演變與中國息息相關(guān)。從在漁業(yè)補(bǔ)貼談判中的過往表現(xiàn)看，我國總體上與發(fā)展中國家立場接近，向規(guī)則談判小組遞交的提案也著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。但從近年來的實(shí)際情況看，我國國內(nèi)對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼的態(tài)度和方法正在逐漸發(fā)生變化，突出反映在油價(jià)補(bǔ)貼這項(xiàng)漁業(yè)補(bǔ)貼“大頭”的調(diào)整上。2015年6月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策 促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，比照國際規(guī)則解讀，上述政策調(diào)整實(shí)質(zhì)上包含兩層核心意思，一是避免提供助長產(chǎn)能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼；二是減少潛在的可訴性補(bǔ)貼，提高研發(fā)、培訓(xùn)等不可訴補(bǔ)貼的比重。
應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則的幾點(diǎn)建議
公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和漁業(yè)補(bǔ)貼三個(gè)領(lǐng)域國際規(guī)則的晚近發(fā)展，充分體現(xiàn)了補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性。就中國而言，大體可以做出三方面的應(yīng)對(duì)。
一是充分運(yùn)用WTO既有規(guī)則，對(duì)部分國家頻頻揮舞反補(bǔ)貼大棒予以堅(jiān)決有效的反擊，在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)積累更多于己有利的案例，維護(hù)自身合法權(quán)益。二是以此為契機(jī)，全面梳理國內(nèi)補(bǔ)貼實(shí)踐，對(duì)一些不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不統(tǒng)一的做法予以更正或調(diào)整，提高相關(guān)規(guī)則制定和實(shí)施的法制化水平，避免授人以柄。三是以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關(guān)國際規(guī)則的形成或重構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況妥善選擇立場，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。
具體來說，在公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定問題上，我國首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政府權(quán)力說”的基本立場和方法，對(duì)其他成員無視、偏離或挑戰(zhàn)這一方法的現(xiàn)實(shí)做法予以堅(jiān)決回?fù)?，力爭通過積累更多勝訴案件，使得制度層面的“公共機(jī)構(gòu)”輪廓更加清晰。其次，應(yīng)當(dāng)全面梳理國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，注意措辭；在相關(guān)立法、執(zhí)法工作中也需要更加謹(jǐn)慎，以免授人以柄。第三，盡管TPP現(xiàn)因美國退出而前途未卜，但作為高標(biāo)準(zhǔn)的“21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定”，其規(guī)則示范效應(yīng)仍不容忽視。我國對(duì)此應(yīng)引起重視并妥為準(zhǔn)備，對(duì)TPP國企條款進(jìn)行有針對(duì)性的研判，以期在相關(guān)規(guī)則的未來發(fā)展中占得先機(jī)。
除在當(dāng)前的“中國-農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持案”積極應(yīng)訴，力爭取得對(duì)己有利的裁決結(jié)果外，還應(yīng)考慮從如下幾方面完善農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度：第一，借鑒美國《2014年農(nóng)業(yè)法》和歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》，盡快修改《農(nóng)業(yè)法》，在現(xiàn)有第六章（“農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)”）基礎(chǔ)上充實(shí)完善，建立系統(tǒng)化、具體化的農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼法律體系。第二，在制定和執(zhí)行相關(guān)支持政策時(shí)集中決策過程，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和合規(guī)性。第三，完善中外信息溝通渠道，提高補(bǔ)貼政策措施透明度，與主要貿(mào)易伙伴就補(bǔ)貼的分類標(biāo)準(zhǔn)和具體認(rèn)定等取得更多共識(shí)。第四，充分利用WTO規(guī)則空間，并借鑒歐美成熟經(jīng)驗(yàn)，提高國內(nèi)支持政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施水平，減少受限于額度的“黃箱”措施，更多地探索“綠箱”和“藍(lán)箱”措施，合理規(guī)避“微量”約束。
隨著漁業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中地位逐漸下降，對(duì)漁業(yè)的扶持措施可以更多體現(xiàn)為對(duì)漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和漁民的保障和扶持，基于產(chǎn)量而提供補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)逐漸減少乃至廢除，漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)應(yīng)當(dāng)成為我國制定漁業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。就此而言，我國在漁業(yè)補(bǔ)貼問題上的立場與傳統(tǒng)的發(fā)展中國家立場也許會(huì)漸行漸遠(yuǎn)。在可持續(xù)發(fā)展和禁止非法捕撈日益成為國際共識(shí)的大背景下，形成以此為基礎(chǔ)的漁業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則也許是大勢所趨。不妨以更加開放和前瞻的心態(tài)參與到漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的談判之中，提出符合自身地位和利益的負(fù)責(zé)任方案，順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的大趨勢。
作者：廖凡 中國社科院國際法所研究員
