作者：常紀(jì)文 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)
過去五年的輝煌成績(jī)與時(shí)代背景、改革邏輯
黨的十七大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)體系，黨的十八大建立了將生態(tài)文明納入“五位一體”的大格局。自此，生態(tài)文明正式進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了生態(tài)文明體制改革，盡管面臨環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，但在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，生態(tài)文明觀已經(jīng)建立，生態(tài)文明理論已經(jīng)體系化，資源節(jié)約、環(huán)境友好等生態(tài)文明制度體系的四梁八柱基本建成，成效不斷顯現(xiàn)，生態(tài)文明新時(shí)代已經(jīng)來臨。
這些輝煌成就的取得是有其時(shí)代背景和改革邏輯的。時(shí)代背景是，黨的十八大至2035年，中國仍然處于不斷發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。這個(gè)轉(zhuǎn)型期既是最佳的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展改革窗口期，也是最佳的生態(tài)文明體制改革窗口期，不容錯(cuò)失。改革邏輯是，建立系統(tǒng)的生態(tài)文明理論，通過灌輸、自發(fā)到自信、自覺，培育生態(tài)文明理念；通過監(jiān)測(cè)打擊數(shù)據(jù)造假保證環(huán)境與發(fā)展決策及生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)與考核的真實(shí)性；通過環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)及與之配套的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)與考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、中央環(huán)保督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等機(jī)制來走出環(huán)保監(jiān)管監(jiān)察不力的困境；通過生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、行政拘留、按日計(jì)罰、引咎辭職等嚴(yán)厲的法律責(zé)任和嚴(yán)肅的黨內(nèi)紀(jì)律來保證法律的充分和公正實(shí)施；通過信息公開、公眾參與和司法介入來促進(jìn)各方面參與環(huán)境共治，使環(huán)境保護(hù)真正進(jìn)入“五位一體”的大格局，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)進(jìn)入良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
生態(tài)文明建設(shè)和體制改革需繼續(xù)穩(wěn)中求進(jìn)
黨的十九大對(duì)生態(tài)文明提出了新的判斷、新的觀點(diǎn)和新的舉措。今后五年，中國在深度融入國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代潮流的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)將處于由總量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。轉(zhuǎn)型會(huì)產(chǎn)生陣痛，若考慮周全，轉(zhuǎn)型成本會(huì)小些。為此，要研究發(fā)達(dá)國家環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)的時(shí)代背景與歷史邏輯，分析中國作為后發(fā)追趕國家如何促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌好國內(nèi)和國際環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的兩個(gè)大局。中國的經(jīng)濟(jì)體量很大，生態(tài)文明體制改革的總體承受能力較強(qiáng)，但從另一個(gè)角度看，風(fēng)險(xiǎn)也大。目前，中國正進(jìn)入技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸期，一些行業(yè)發(fā)展艱難，但是困難是階段性的，不能因?yàn)槔щy而不改革，耽誤發(fā)展。要充分估計(jì)目前面臨的困難，實(shí)事求是地改革，不要超越承受能力搞一刀切。為此，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以新思想和新觀點(diǎn)為指導(dǎo)，對(duì)2020年乃至2035年中國可持續(xù)發(fā)展的路徑作出科學(xué)判斷，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和體制改革，不斷激發(fā)新的活力，釋放新的紅利。只有這樣，在環(huán)境共治的全球格局中，才能用中國的智慧解決中國自身的問題，講好中國故事。
生態(tài)文明的內(nèi)涵包括生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好。單純地搞好環(huán)境保護(hù)很容易，對(duì)企業(yè)進(jìn)行限產(chǎn)和停產(chǎn)就行了，對(duì)社會(huì)生活方式強(qiáng)制轉(zhuǎn)型就行了；單純地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高國民收入也很容易，所有的企業(yè)開足馬力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就行了，但要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的多贏式發(fā)展就艱難了。在生態(tài)文明建設(shè)的地方實(shí)踐中，需要各地有發(fā)展的依托、發(fā)展的特色、發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展的抓手，特別是有發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)和適合自己的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，這考驗(yàn)地方黨委和政府的執(zhí)政能力，稍有閃失便會(huì)雙輸。因此，生態(tài)文明建設(shè)和體制改革要立足基本國情與區(qū)情，既不違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不違背環(huán)境保護(hù)和技術(shù)發(fā)展規(guī)律，要穩(wěn)中求進(jìn)，穩(wěn)中求新；既要發(fā)揚(yáng)長(zhǎng)項(xiàng)，也要?jiǎng)討B(tài)地補(bǔ)足短板，整體提升生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。
生態(tài)文明建設(shè)和體制改革如何繼續(xù)穩(wěn)中求進(jìn)
從技術(shù)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律來看，環(huán)保要求的提升具有階段性。這種階段性的周期律，通常表現(xiàn)為創(chuàng)新期、積蓄與上升期、穩(wěn)定發(fā)展期、發(fā)展瓶頸期。在一個(gè)周期內(nèi)，環(huán)境質(zhì)量不可能一直往上走。要想突破瓶頸，須有新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)作支撐。有了新的支撐，環(huán)境保護(hù)要求可以進(jìn)一步提升。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸期，可以通過嚴(yán)格執(zhí)法倒逼企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，但如果環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求不切實(shí)際，超越企業(yè)和社會(huì)的承受能力，則不利于企業(yè)渡過難關(guān)。十九大報(bào)告提出，要打污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。攻堅(jiān)戰(zhàn)要講究策略，不要超越國情和區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)力一味地提高環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的要求和標(biāo)準(zhǔn)，保證現(xiàn)有的法律要求得到全面的遵守，強(qiáng)基礎(chǔ)，抓全面，提高最低標(biāo)準(zhǔn)，讓所有的企業(yè)能夠達(dá)標(biāo)排放，從全局層面整體提升環(huán)境保護(hù)的效果。
在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的推動(dòng)下，下個(gè)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的周期一旦來臨，可以進(jìn)一步整體提升環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求。如果不給經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個(gè)整理期和消化期，不培育和積蓄環(huán)境保護(hù)所需要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而環(huán)境保護(hù)部門一味地持續(xù)提升改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，發(fā)展和改革部門一味地提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量，不基于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同建立環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，不夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和遵守環(huán)境法律法規(guī)的能力，今后還會(huì)出現(xiàn)環(huán)境政策實(shí)施一刀切的不正?，F(xiàn)象，不僅會(huì)挫傷經(jīng)濟(jì)的元?dú)夂推髽I(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力，也危及環(huán)境的持續(xù)保護(hù)。這需要基于2020年、2035年和2050年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)節(jié)奏一致的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)發(fā)展實(shí)際的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與要求提升戰(zhàn)略。從目前有些地方反映的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法一刀切現(xiàn)象來看，這一戰(zhàn)略需要改進(jìn)或者完善。
目前，可以考慮對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施進(jìn)行全面的評(píng)估，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，針對(duì)現(xiàn)實(shí)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題、制度構(gòu)建的薄弱環(huán)節(jié)和體制、制度運(yùn)行中的梗阻問題，加強(qiáng)體制優(yōu)化、制度整合和機(jī)制創(chuàng)新，確保生態(tài)文明建設(shè)與體制改革在生態(tài)文明新時(shí)代不斷取得更大的實(shí)效。下一步要傾聽各方面的意見，邊建設(shè)邊改革，基于城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)差別、第一二三產(chǎn)業(yè)差別開展目標(biāo)和政策的分類施治，解決不平衡和不充分發(fā)展的問題。對(duì)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和政策的制定，要開展區(qū)域和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力評(píng)估，建立經(jīng)濟(jì)可行的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求制度。
