【摘要】在制度建設(shè)和實務(wù)操作層面，如何構(gòu)建國有企業(yè)公司治理及監(jiān)督制度中的平衡機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)新的、更高層次的綜合及對國有企業(yè)的公司善治，顯得十分重要。當(dāng)前國有企業(yè)公司治理及監(jiān)督制度建設(shè)中六個方面的平衡機(jī)制，具體包括：政策指導(dǎo)與制度規(guī)范的平衡及相互配合、國有產(chǎn)權(quán)治理與利益相關(guān)者治理的平衡及相互協(xié)同、成為“超級股東”與自我設(shè)限“有所為有所不為”的平衡及尺度把握、國有企業(yè)中的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的平衡及嵌入融合、糾錯追責(zé)機(jī)制與容錯激勵機(jī)制的平衡及良性循環(huán)、公司治理和監(jiān)督制度建設(shè)中的成本-收益平衡及適度監(jiān)管。相應(yīng)地，也需要對這六個平衡機(jī)制的建設(shè)，提出若干政策建議。
【關(guān)鍵詞】新時期 國有企業(yè)公司治理 監(jiān)督制度 平衡機(jī)制
【中圖分類號】F271 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.12.002
國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。改革開放以來，國企改革歷經(jīng)國有國營、承包制和放權(quán)讓利、政企分開與兩權(quán)分離、三項制度改革及現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，以及抓大放小、產(chǎn)權(quán)改革和股份制改革、新的國資監(jiān)管體系成立等多個階段，最后再到黨的十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)及明確了企業(yè)功能界定，我國的國有企業(yè)改革不斷向前推進(jìn)、積極探索，取得了重大進(jìn)展和豐碩成果，國有企業(yè)從之前改革開放事業(yè)的“重大包袱”變成了當(dāng)前改革開放事業(yè)的“重要支柱”。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，這份新時代的國企改革綱領(lǐng)性文件，率先對改革開放以來的國企改革情況作出了非?？陀^、公允的正確評價。
《指導(dǎo)意見》明確指出：總體上，國有企業(yè)已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升，在國際、國內(nèi)市場競爭中涌現(xiàn)出一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強(qiáng)我國綜合實力作出了重大貢獻(xiàn)、成就突出。但是，我們同時也必須清醒地認(rèn)識到，由于各種主客觀因素的綜合作用，改革開放以來的國有企業(yè)改革也不可避免地經(jīng)歷了不少慘痛教訓(xùn)，具體表現(xiàn)在：由于產(chǎn)權(quán)主體缺失、代理問題突出、約束機(jī)制不力等原因?qū)е虏糠謬衅髽I(yè)在改制及運(yùn)營過程中管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象比較嚴(yán)重；由于激勵機(jī)制不夠充分、決策機(jī)制不夠健全、目標(biāo)導(dǎo)向不夠清晰等原因?qū)е虏糠謬衅髽I(yè)的決策不夠科學(xué)、不夠理性，產(chǎn)生重大損失；一些企業(yè)的市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國有資本運(yùn)行效率需進(jìn)一步提高；部分國有企業(yè)改革過程中的歷史遺留問題較多，企業(yè)辦社會職能還未完全解決；部分國有企業(yè)的黨組織作用被弱化，其管黨治黨責(zé)任無法有效落實。
基于上述基本判斷，《指導(dǎo)意見》明確指出了今后一段時期國企改革的主要任務(wù)和基本原則，相應(yīng)地，國家及各地區(qū)與此相配套的指導(dǎo)意見、實施方案和管理辦法等陸續(xù)出臺，從而形成了比較系統(tǒng)的關(guān)于深化國企改革的一整套頂層設(shè)計、路徑規(guī)劃和操作方案，具體包括，從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變、分類監(jiān)管、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、防止國有資產(chǎn)流失、為國企改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，等等；與此同時，實踐層面的豐富案例也不斷涌現(xiàn)。
在上述背景之下，我們既要看到改革開放以來國有企業(yè)公司治理及其監(jiān)督制度建設(shè)所取得的巨大成績，樹立充分自信（道路自信、理論自信、制度自信和文化自信），又要看到當(dāng)前形勢的嚴(yán)峻和任務(wù)的艱巨，保持足夠清醒。坦率地說，當(dāng)前的國企改革已經(jīng)度過了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”及“摸著石頭過河”的探索階段，在社會形勢比較復(fù)雜、利益分配關(guān)系比較敏感、重大理論問題和操作方案存在一定爭論的背景之下，國企改革必須要更加注重頂層設(shè)計、更加注重實施路徑及其可行性評價、更加注重風(fēng)險管控及對過去的經(jīng)驗總結(jié)和教訓(xùn)反思，進(jìn)而實現(xiàn)持續(xù)的改進(jìn)、完善和重構(gòu)，以保證國企改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)、進(jìn)行到底。此時，在制度建設(shè)和實務(wù)操作層面，如何構(gòu)建國有企業(yè)公司治理及監(jiān)督制度中的平衡機(jī)制，實現(xiàn)新的、更高層次綜合，就顯得十分重要。
政策指導(dǎo)與制度規(guī)范的平衡及相互配合
黨的十八大和黨的十九大以來發(fā)布的關(guān)于國企改革和國資監(jiān)管方面的各項指導(dǎo)意見和政策文件已經(jīng)非常豐富，國家和各地區(qū)層面的國企改革典型案例也日益豐富。此時，我們有必要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、慎重思考，以形成邏輯上更加自洽、理論上更成體系、實踐上更接地氣的制度規(guī)范，進(jìn)而構(gòu)建面向國有企業(yè)的公司善治體系，即專門針對國有企業(yè)的公司治理準(zhǔn)則和各項更為具體的規(guī)范運(yùn)作指引，具體涵蓋核心價值觀、行為模式、運(yùn)作規(guī)則、績效評估、風(fēng)險控制等多個方面，以指導(dǎo)國企改革實踐。我們要針對不同類型、不同層級、不同區(qū)域的國有企業(yè)真正實現(xiàn)區(qū)別對待、有效評價、充分激勵、監(jiān)督到位，這是國企改革及其監(jiān)督制度設(shè)計得成功與否以及能否落地的微觀基礎(chǔ)。
現(xiàn)有公司治理準(zhǔn)則和規(guī)范運(yùn)作指引的適用對象大都是以上市公司或者境外其他國家的國有企業(yè)為主，缺乏對中國國有企業(yè)特殊的制度背景和治理現(xiàn)狀的充分考慮，而通過專門針對中國國有企業(yè)的公司治理準(zhǔn)則和規(guī)范運(yùn)作指引來建設(shè)制度規(guī)范，可以把黨的十八大和黨的十九大以來的各種政策指導(dǎo)意見盡快地予以制度化、體系化，可以把目前國企改革實踐案例中的豐富經(jīng)驗盡快地予以總結(jié)、優(yōu)化、固化和推廣，進(jìn)而構(gòu)建面向國有企業(yè)的，既具有更高法律效力又具有更強(qiáng)可操作性，既具有一定普適范圍和約束指導(dǎo)作用又具有鼓勵價值創(chuàng)造及煥發(fā)企業(yè)家精神作用的國有企業(yè)公司善治體系。
具體來說，在相關(guān)理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，我們可以以國有企業(yè)目標(biāo)為導(dǎo)向，針對國家所有權(quán)在國有企業(yè)中的定位，從股東與股東大會、控股股東與上市公司、董事與董事會、監(jiān)事與監(jiān)事會、績效評價與激勵約束機(jī)制、利益相關(guān)者、信息披露與透明度等方面設(shè)計面向國有企業(yè)的公司治理準(zhǔn)則；而國有企業(yè)規(guī)范運(yùn)作指引則是對國有企業(yè)公司治理準(zhǔn)則的細(xì)化和落地，主要從國有企業(yè)公司治理、董監(jiān)高人員管理、股東和國家所有人行為規(guī)范、信息披露管理、募集資金管理、內(nèi)部控制、重大事項管理、社會責(zé)任等方面進(jìn)行闡釋。這項制度規(guī)范工作是政策、理論與實踐相互結(jié)合和統(tǒng)一的載體，將清晰劃定國企決策行為的紅線、底線和高壓線，除此之外，則“法無禁止即可為”，從而明顯地增強(qiáng)各利益相關(guān)者對國企改革的可信賴性和國企行為的可預(yù)測性，提升整個社會營商環(huán)境的可靠性和商業(yè)規(guī)則的公平性，進(jìn)而極大地推動公平交易的開展以及在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)活動中的合作，降低經(jīng)濟(jì)交易中的成本和不確定性，提升和改進(jìn)國有企業(yè)的生產(chǎn)效率、競爭能力及創(chuàng)新意識，鼓勵國有企業(yè)的企業(yè)家更愿意承擔(dān)風(fēng)險以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值（畢竟在激烈競爭的市場經(jīng)濟(jì)體系下，很多時候不承擔(dān)風(fēng)險就是最大的風(fēng)險）。
國有產(chǎn)權(quán)治理與利益相關(guān)者治理的平衡及相互協(xié)同
國資委作為國有產(chǎn)權(quán)或國有股東的所有權(quán)代表，依法履行出資者職能，行使國有股東權(quán)利，追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)即國有資產(chǎn)的保值增值，從這一點(diǎn)上看，國有產(chǎn)權(quán)與其他產(chǎn)權(quán)主體之間的目標(biāo)及公司治理的效率標(biāo)準(zhǔn)是沒有明顯區(qū)別的。但是，作為國有產(chǎn)權(quán)的行使主體，其所追求的目標(biāo)顯然是多元化的，不僅僅有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還有無法回避的、具硬性要求和約束力的政治目標(biāo)、社會目標(biāo)及政策目標(biāo)；或者換句話說，國資委還具有另外一重屬性，即作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國資委行使的是公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，這是導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)行為模式差異的根本原因。
從長期的角度和抽象的角度來看，國有產(chǎn)權(quán)的多元化目標(biāo)是符合所有利益相關(guān)者的根本利益的，但是在實際操作層面，國有企業(yè)中除國有產(chǎn)權(quán)以外的其他利益相關(guān)者，包括非國有股東、董監(jiān)高團(tuán)隊、員工、債權(quán)人、供應(yīng)商、合作商、顧客、政府其他相關(guān)部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，等等，其實都有各自相對獨(dú)立的利益訴求。不同利益相關(guān)者的訴求不盡相同，而且有多樣化的表現(xiàn)形式。此時，作為相對比較強(qiáng)勢的國有產(chǎn)權(quán)，如何有效平衡各方利益就成為其戰(zhàn)略制訂過程中需要考慮的關(guān)鍵問題，這是國有企業(yè)利益平衡機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，而利益相關(guān)者如何有效地參與公司治理、維護(hù)自身的合法權(quán)益，也成為國有企業(yè)運(yùn)營過程中潛在的不確定因素，處理不好的話會存在較大變數(shù)。
此時，作為國有產(chǎn)權(quán)，要努力做好利益相關(guān)者分析和利益相關(guān)者管理（如采用“權(quán)力/動態(tài)性矩陣”和“權(quán)力/利益矩陣”等方法），針對不同的利益相關(guān)者采取不同的管理策略和治理方法，同時要積極參與社會事務(wù)并承擔(dān)更多的力所能及的社會責(zé)任，做好各利益相關(guān)者之間的利益平衡和有效協(xié)調(diào)。從各級政府推進(jìn)國企改革的角度來說，就是要做好經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與國家戰(zhàn)略的平衡、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益（尤其是要客觀評價大型國企在基礎(chǔ)設(shè)施投資中產(chǎn)生的外溢效應(yīng)）的平衡、經(jīng)濟(jì)利益獲取與國有企業(yè)控制權(quán)的平衡，以及經(jīng)濟(jì)利益獲取與其他利益相關(guān)者（包括但不限于員工）利益分配的平衡。復(fù)雜利益的平衡點(diǎn)，正是國企深化改革的著力點(diǎn)。
成為“超級股東”與自我設(shè)限“有所為有所不為”的平衡及尺度把握
在通過產(chǎn)權(quán)多元化而形成的混合所有制企業(yè)的發(fā)展過程中，國有資本的“超級股東”身份是非常明顯的，這具體體現(xiàn)在：黨組織作為“領(lǐng)導(dǎo)中心”對現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的深度嵌入，通過多層持股和交叉持股等手段形成的控制權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)金流權(quán)的明顯偏離，由政府相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)偏好所帶來的隱性影響力等多個方面（有些國家在特別事項上還會設(shè)置國有資本的“黃金股”）。“超級股東”身份極大地提升了國有資本的影響力和控制力，使混合所有制企業(yè)更具利益相關(guān)者導(dǎo)向進(jìn)而避免社會福利損失并有利于實現(xiàn)國有資本所承擔(dān)的政治或政策目標(biāo)。
但是，執(zhí)行這些政治或政策目標(biāo)可能會偏離中小股東等私有非控股股東的利益，也可能會帶來混合所有制企業(yè)的活力和抗風(fēng)險能力下降、定位困難和預(yù)算軟約束、決策效率偏低、非國有資本進(jìn)入意愿不高等負(fù)面影響，不利于市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。此時，借鑒上市公司治理結(jié)構(gòu)安排中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的“中小投資者利益保護(hù)”理念就顯得彌足珍貴。國有資本是否愿意及是否能自我設(shè)限、“有所為有所不為”、適當(dāng)節(jié)制，甚至在某些情況下“綁住自己的雙手”，就成為混合所有制改革成敗的關(guān)鍵所在。只有這樣，才能在國有資本和非國有資本之間建立起更加充分的信任關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，而不是劣勢疊加。
公司章程是現(xiàn)代企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)安排的核心要件，如何通過公司章程對“超級股東”或控股股東有所約束、保障中小股東利益、鼓勵中小股東積極參與企業(yè)決策過程，對部分重大決策考慮以否決制或分類表決制來構(gòu)造各權(quán)力主體之間的制衡關(guān)系等，都值得我們作更深入的思考。在符合《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、公司治理準(zhǔn)則和規(guī)范運(yùn)作指引等明確的共性要求的基礎(chǔ)上，公司章程應(yīng)該充分體現(xiàn)“意思自治”原則及每家公司根據(jù)自身具體情況所做的特殊管治安排，不應(yīng)人云亦云、陷入形式主義。
國有企業(yè)中的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的平衡及嵌入融合
一方面，在國有企業(yè)引入現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)這一關(guān)鍵問題上，我們要避免對現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的“神化”“泛化”和“形式化”。確實，好的公司治理非常重要，一家公司沒有好的公司治理是萬萬不能的；但是，好的公司治理也不是萬能的，一家公司的經(jīng)營成敗，受制于很多因素，包括營商環(huán)境、行業(yè)特征、商業(yè)模式、公司治理等多個方面。此時，過度地強(qiáng)調(diào)或突出公司治理，把公司治理作為“萬靈藥”或者“替罪羊”，恐怕不是合適的做法。我們要就事論事，不能把所有的公司成功都?xì)w因加冕在公司治理身上，也不能把所有的公司失敗都?xì)w咎于其公司治理出了問題，這顯然是公司治理的“不可承受之重”了。
還有，所謂的規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)很容易被人極端化或“一刀切”，人們常常會誤以為存在著一種“放諸四海而皆準(zhǔn)”的公司治理結(jié)構(gòu)。但是，在多數(shù)情況下，這顯然是有點(diǎn)一廂情愿了。現(xiàn)實中其實并不存在一個標(biāo)準(zhǔn)化的、為人廣泛接受的公司治理分析框架。不同學(xué)科、不同背景（會計、財務(wù)、金融、法律、經(jīng)濟(jì)、管理、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、組織行為、決策科學(xué)、心理學(xué)，等等）的人都在談?wù)摴局卫?，但是大家所討論的具體話題、切入角度、研究方法、態(tài)度立場等卻可能是千差萬別、南轅北轍的。很多公司治理研究方面的爭論以及很多公司管治危機(jī)恐怕都是由此而起。很多的公司治理結(jié)構(gòu)安排要充分發(fā)揮作用，都是狀態(tài)依存的，受制于其所處的公司治理環(huán)境，以及與其他公司治理機(jī)制之間的互動關(guān)系（相互補(bǔ)充促進(jìn)還是相互替代平衡）情況，“一刀切”的方法可能是非常危險的。例如：應(yīng)該如何看待類別投票權(quán)設(shè)計這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)或公司治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新？董事長和總經(jīng)理一定要分設(shè)才是最好的治理結(jié)構(gòu)安排嗎？獨(dú)立董事所占比例真的是越多越好嗎？董事會背景應(yīng)該越來越多元化嗎？高管內(nèi)部的薪酬倍數(shù)及企業(yè)內(nèi)部的薪酬倍數(shù)應(yīng)該如何設(shè)計才是最恰當(dāng)?shù)模康鹊取?/p>
此外，公司治理很容易變得形式化、虛擬化，中看不中用。如果我們是為了公司治理而規(guī)范公司治理的話，那么我們所強(qiáng)調(diào)的公司治理規(guī)范很有可能是形式上的，缺少了對實質(zhì)內(nèi)容的依托和對終極目標(biāo)的追求，公司治理就成了“無源之水、無本之木”，其作用效果也必然會大打折扣。
另一方面，我們還必須看到國有企業(yè)中的若干特殊管治安排（并不是全部）有其存在的現(xiàn)實合理性和必要性。正如習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上的講話中所強(qiáng)調(diào)的那樣，“堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，‘特’就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴(yán)格”。
國有企業(yè)中的特殊管治安排主要包括以下幾個方面：所有權(quán)的多層委托代理、中央及省市的巡視和反腐、政府審計、國資監(jiān)管、政府業(yè)務(wù)部門監(jiān)督、黨委會領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委會監(jiān)督、職代會監(jiān)督、工會監(jiān)督、外派監(jiān)事及外派監(jiān)事會、外派董事及所有權(quán)代表制度、外部董事、職工董事和/或職工監(jiān)事、外部董事長制度、財務(wù)總監(jiān)委派、政治任命高管（通常是“班子成員”）的薪酬管制和薪酬倒掛、隱性激勵、晉升激勵等，這是一種多層次、多主體而且比較復(fù)雜的管治安排。這些特殊的管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)下的股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、利益相關(guān)者治理之間的相互融合和互動機(jī)理是關(guān)系到國企改革成敗的重大理論及現(xiàn)實問題。此時，物理式的和平面化的結(jié)合不難做到，但如何做到化學(xué)式的和立體化的融合則是一種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何明確各政府管理部門的權(quán)責(zé)界限，理順各監(jiān)督機(jī)制之間的互動關(guān)系，客觀評價和改進(jìn)各監(jiān)督機(jī)制的作用效果，值得我們在實踐過程中進(jìn)一步深入思考。
“雙向進(jìn)入，交叉任職”是一種比較常見的制度安排，可以減少公司治理結(jié)構(gòu)重疊設(shè)置的運(yùn)行成本，但是這種做法容易帶來角色定位的困擾和實際操作層面的角色分離。因此，國有企業(yè)治理實踐過程中的一些成功經(jīng)驗和做法有必要及時加以總結(jié)、優(yōu)化、固化和推廣，例如，所有權(quán)代表制度，職工董事和外部監(jiān)事制度，董事會分層安排與提升監(jiān)事會權(quán)威，明確黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和職工民主管理作用的職責(zé)定位、具體方式、工作程序和有效途徑，建設(shè)自內(nèi)而外、自外而內(nèi)以及內(nèi)外聯(lián)合的監(jiān)督體系，強(qiáng)化國資委的獨(dú)立性，國有資本運(yùn)營情況向同級人民代表大會報告制度，社會責(zé)任履行情況、主要生產(chǎn)經(jīng)營情況、高管背景及其薪酬持股情況等重要信息充分公開并接受社會公眾輿論監(jiān)督制度，等等。
糾錯追責(zé)機(jī)制與容錯激勵機(jī)制的平衡及良性循環(huán)
黨的十八大和黨的十九大以來，考慮到之前國企改革過程中出現(xiàn)過由于產(chǎn)權(quán)主體缺失、代理問題突出、約束機(jī)制不力等原因而導(dǎo)致部分國有企業(yè)在改制及運(yùn)營過程中管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國有企業(yè)的糾錯追責(zé)機(jī)制建設(shè)得到明顯強(qiáng)化。國務(wù)院2015年11月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，明確指出要“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，切實強(qiáng)化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系”。
糾錯追責(zé)機(jī)制具體體現(xiàn)在，要求企業(yè)重大決策必須先由黨委（黨組）研究提出意見建議，涉及國家宏觀調(diào)控、國家戰(zhàn)略、國家安全等重大經(jīng)營管理事項，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會、經(jīng)理班子作出決策；明確責(zé)任追究范圍，對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員，嚴(yán)格界定違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任、嚴(yán)肅追究問責(zé)、實行重大決策終身責(zé)任追究制度；對國有資產(chǎn)配置項目規(guī)劃、評估、審核、交易、收支等過程實施電子化監(jiān)督管理，完整記錄國資營運(yùn)各類動態(tài)信息，形成“來源可溯、去向可查、監(jiān)督留痕、責(zé)任可究”的完整信息鏈條。
同時，毋庸諱言，當(dāng)前的國企改革進(jìn)展不及預(yù)期，很大一部分原因在于各級政府和國有企業(yè)“求穩(wěn)怕錯”的畏懼心理。確實，國企改革動見觀瞻，如果處理不當(dāng)則很有可能會造成國有資產(chǎn)流失等不良影響；同時，當(dāng)前的國企改革政策數(shù)量眾多，但政策體系的系統(tǒng)性和內(nèi)在的一致性尚存在不明朗之處，以原則性規(guī)定居多，具體的權(quán)責(zé)劃分、操作指引和實施路線圖等還不能完全配套，部分政策之間甚至可能還存在相互沖突和矛盾之處，此時，出于避免被追責(zé)動機(jī)而產(chǎn)生的“求穩(wěn)怕錯、不作為”現(xiàn)象并不少見。
國有企業(yè)的深化改革是一項探索性實驗，需要鼓勵大膽的體制機(jī)制創(chuàng)新，煥發(fā)國企高管團(tuán)隊的企業(yè)家精神，因此在當(dāng)前強(qiáng)化糾錯追責(zé)機(jī)制的同時，還要設(shè)計與之相平衡的容錯激勵機(jī)制。只有通過不斷的試錯、容錯、糾錯的良性循環(huán)和正向反饋，國有企業(yè)的深化改革之路才能真正平穩(wěn)、有序地向前推進(jìn)。習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”，為我們建立容錯激勵機(jī)制提供了基本思路，即把在推進(jìn)改革中因先行先試出現(xiàn)的一些失誤和錯誤同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，把上級尚無明確限制的探索性實驗中的失誤和錯誤同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，把為推動發(fā)展的無意過失同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。也就是說，國有企業(yè)高管團(tuán)隊是否“善意”地行使了其所擁有的對國有企業(yè)的控制權(quán)，是否從中獲取了歸屬于其個人的控制權(quán)的私有利益或不當(dāng)?shù)美?，是判斷其是否能獲得容錯免責(zé)的必要條件。在習(xí)近平總書記基本思路的指導(dǎo)之下，我們有必要設(shè)計出更加具體的、更具可操作性的關(guān)于容錯免責(zé)的實施方案，明確其具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)界定，規(guī)范其操作程序，并接受社會公眾監(jiān)督。這一實施方案既要為國有企業(yè)的企業(yè)家創(chuàng)新?lián)?dāng)行為提供制度保障，又不能成為違法亂紀(jì)行為的擋箭牌。
公司治理和監(jiān)督制度建設(shè)中的成本-收益平衡及適度監(jiān)管
公司治理及監(jiān)督制度的建設(shè)是有成本的，而且可能所費(fèi)不菲。要建立起規(guī)范的公司治理機(jī)制，即使是形式上的規(guī)范，也需要公司付出不小的代價。以公司的上市過程為例，至少會面臨稅費(fèi)補(bǔ)繳、賬務(wù)調(diào)整等財務(wù)規(guī)范成本，支付給證券公司的投行保薦費(fèi)用，支付給律師事務(wù)所的法律服務(wù)費(fèi)用，支付給會計師事務(wù)所的審計服務(wù)費(fèi)用，支付給獨(dú)立董事的津貼費(fèi)用，支付給財經(jīng)媒體的公關(guān)費(fèi)用，以及上市后公司可能不得不面對的遵循成本、訴訟費(fèi)用、控制權(quán)轉(zhuǎn)移風(fēng)險，等等，不一而足。類似地，如果對國有企業(yè)進(jìn)行不計成本地過度監(jiān)督的話，同樣會影響監(jiān)督的效能發(fā)揮，這可能具體表現(xiàn)為過度的風(fēng)險反感及不愿意承擔(dān)責(zé)任、決策鏈條冗長及請示環(huán)節(jié)增加、潛在商業(yè)機(jī)會的喪失及營商成本的增加、為配合各項監(jiān)督檢查所產(chǎn)生的非生產(chǎn)性的時間和精力的過度投入，等等。
從“管人、管事、管資產(chǎn)”向“以管資本為主”的過渡，就在一定程度上體現(xiàn)了成本-收益平衡的理念。“以管資本為主”的目的在于將各級國資委或國資局從繁瑣的企業(yè)管理事務(wù)中脫身出來，重點(diǎn)從事監(jiān)督工作，而不是管理工作，將公司的經(jīng)營管理權(quán)交還給董事會和經(jīng)理層，各司其職、各盡所能，從審核、審批企業(yè)重大事項為主向優(yōu)化國有資本布局為主轉(zhuǎn)變，從管企業(yè)為主向管董事會為主轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步地，我們應(yīng)建立關(guān)于國有企業(yè)公司治理和監(jiān)督制度的整合框架，重視各項監(jiān)督資源的統(tǒng)籌協(xié)同，追求在達(dá)到良好治理效果和滿意監(jiān)督效能基礎(chǔ)上的監(jiān)督成本最小化，重視各種治理機(jī)制和監(jiān)督制度安排之間的相互替代和相互依存（涵蓋現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)、國有企業(yè)特殊管治安排以及正式、非正式制度環(huán)境等多維視角，限于篇幅此處不展開討論），實現(xiàn)適度有“效”監(jiān)管（效率、效能、效果）。例如，隨著廉潔自律和輿論監(jiān)督氛圍的逐漸形成以及制度規(guī)范的不斷健全，對國有企業(yè)的微觀層面的監(jiān)督強(qiáng)度就可以考慮適當(dāng)降低。
結(jié)語
綜上所述，政策指導(dǎo)與制度規(guī)范的平衡及相互配合涉及到國企改革是否能更加規(guī)范且更具普適性和可操作性，國有產(chǎn)權(quán)治理與利益相關(guān)者治理的平衡及相互協(xié)同涉及國企改革的效率標(biāo)準(zhǔn)，成為“超級股東”與自我設(shè)限“有所為有所不為”的平衡及尺度把握涉及國有產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)行使方式，國有企業(yè)中的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的平衡及嵌入融合涉及國有企業(yè)治理層的運(yùn)作模式安排，糾錯追責(zé)機(jī)制與容錯激勵機(jī)制的平衡及良性循環(huán)則涉及國有企業(yè)的企業(yè)家精神是否能真正激發(fā)出來，而公司治理和監(jiān)督制度建設(shè)中的成本-收益平衡及適度監(jiān)管則涉及在國有企業(yè)的監(jiān)管過程中如何實現(xiàn)性價比的最優(yōu)匹配。
這些平衡機(jī)制的建立及關(guān)鍵問題的解決并不容易，我們要準(zhǔn)確和動態(tài)地理解當(dāng)前各種關(guān)于國企改革的理論思路和實踐方案之間的爭鳴要義，并客觀分析其內(nèi)在依據(jù)的合理內(nèi)核和其中可能存在的盲點(diǎn)偏誤，進(jìn)而建構(gòu)具有中國特色的國有企業(yè)改革理論和制度安排，實現(xiàn)新的、更高層次的綜合及對國有企業(yè)的公司“善治”，找準(zhǔn)國有企業(yè)深化改革的落腳點(diǎn)、立足點(diǎn)和發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，妥善考慮相關(guān)因素，做好各利益相關(guān)主體之間的協(xié)調(diào)、平衡、相容和多贏，公開透明、依法治企、責(zé)權(quán)利相匹配，把握好國企改革的次序、節(jié)奏和力度，抓好落實、主動攻堅克難，而不是陷入“父子騎驢”“左右為難”的困境中無法自處。
（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“國有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：17ZDA086）
責(zé) 編／周于琬
Analysis of the Balance Mechanism in the Corporate Governance of the State-owned Enterprises
Xin Yu
Abstract: At the organizational and operational levels, it is of important significance to create a balance mechanism in the corporate governance and supervision system of the state-owned enterprises and thus achieve a higher-level integration and good governance of the state-owned enterprises. At present, the balance mechanism for the corporate governance and supervision system of the state-owned enterprises is reflected in six areas: the balance and cooperation between policy guidance and institutional norms, the balance and coordination between state-owned property rights governance and stakeholder governance, the balance between becoming "super shareholders" and the self-imposed limit of "focusing on certain tasks and putting others aside", the balance and integration of special governance arrangements in state-owned enterprises and the modern corporate governance structure, the balance of the corrective and accountability mechanism and the fault-tolerant incentive mechanism, and the cost-benefit balance and moderate regulation in the corporate governance and supervision system. As a result, it is necessary to propose a number of policy recommendations for improving these six balance mechanisms.
Keywords: new era, state-owned enterprises, corporate governance, supervision system, balance mechanism
