【摘要】面對新冠肺炎疫情，歐盟準(zhǔn)備不足、協(xié)調(diào)不力，成員國分歧加劇，團結(jié)原則受到嚴峻挑戰(zhàn)。但是，歐盟在應(yīng)對過程中并未缺位，其表現(xiàn)出的不足是權(quán)能和責(zé)任失配以及成員國固有利益、價值分歧的必然結(jié)果。歐盟經(jīng)歷多重危機，表現(xiàn)出一定的韌性，但面臨系統(tǒng)性危機，如果成員國不能表現(xiàn)出雄心，向歐盟轉(zhuǎn)移必要的權(quán)能，并重新在共同體精神下擴大妥協(xié)和共識基礎(chǔ)，則歐盟前景堪憂。疫情危機表明，歐盟近年來尋求所謂對外行動的戰(zhàn)略自主和相對獨立的“主權(quán)歐洲”路徑，難以應(yīng)對危機，保護歐洲。
【關(guān)鍵詞】歐盟 疫情 一體化 “主權(quán)歐洲” 【中圖分類號】D814.1 【文獻標(biāo)識碼】A
自2008年金融危機以來，歐洲一體化一直處于危機應(yīng)對模式，從烏克蘭危機到恐怖主義襲擊，從難民危機到英國脫歐，歐盟在多重危機中艱難前行。2019年歐盟新機構(gòu)成立，面對中美博弈，躊躇滿志宣布其“地緣政治委員會”定位，意在推動實現(xiàn)歐洲主權(quán)。但是，突如其來的新冠肺炎疫情，對歐洲造成前所未有的打擊。成千上萬人失去生命，經(jīng)濟開始萎縮，社會治理模式面臨考驗。更重要的是，疫情再次暴露了歐盟固有的制度性缺陷和成員國之間的分歧，歐盟的合法性和價值受到質(zhì)疑，一體化面臨史上最嚴峻挑戰(zhàn)，也走到了成敗的關(guān)鍵路口。歐盟作為世界上重要的力量之一，其一體化前景對于演變中的世界秩序至關(guān)重要?？陀^認識和評估歐盟當(dāng)前的危機應(yīng)對及其影響，是理解歐盟未來發(fā)展前景的重要前提。
囿于制度性限制，歐盟應(yīng)對疫情協(xié)調(diào)不力，但并未缺位
針對歐盟在應(yīng)對疫情中的表現(xiàn)，有觀點認為其嚴重缺位，成員國各行其是，亂象叢生。但是，分析歐盟的應(yīng)對舉措，可以看出面對世紀(jì)疫情，囿于制度性限制，其在危機應(yīng)對方面顯得力不從心，但并未缺位。理解歐盟，需要避免將其與主權(quán)國家的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力進行對比。
面對疫情，歐盟曾一度懈怠，并持旁觀者心態(tài)，準(zhǔn)備不足，27個成員國無一幸免。意大利、西班牙更是出現(xiàn)嚴重的醫(yī)療資源擠兌情況，出現(xiàn)前所未有的公共衛(wèi)生安全危機和經(jīng)濟社會危機?？梢哉f，在疫情早期，歐盟及其成員國均持觀望心態(tài)，認為疫情不會蔓延至歐洲。同時，對自身的醫(yī)療能力又過度自信，面對疫情蔓延嚴重準(zhǔn)備不足。2020年1月24日當(dāng)法國報告三起新冠肺炎死亡案例時，歐盟疾病預(yù)防與控制中心自信滿滿，表示歐洲有充分準(zhǔn)備應(yīng)對疫情。此后，又表示歐洲有充分的檢測能力。成為暴發(fā)中心后，歐盟危機管理委員表示：“或許沒有人預(yù)料到如此大規(guī)模的疫情會在歐洲發(fā)生。”馮德萊恩也為此曾公開道歉表示：“事實上沒有人為這場疫情做好準(zhǔn)備。”
成員國各行其是，歐盟協(xié)調(diào)不力。2013年10月歐盟通過《嚴重跨境衛(wèi)生威脅決議》，旨在幫助成員國評估風(fēng)險，分享經(jīng)驗，加強協(xié)調(diào)，實現(xiàn)衛(wèi)生安全。2001年出臺并在此后多次升級的《民事保護機制》賦予成員國尋求相互支持。此外，歐盟還有針對緊急情況在最高層面一體化的政治危機應(yīng)對機制。上述機制在疫情早期基本處于失靈狀態(tài)。歐盟機構(gòu)對成員國醫(yī)療資源儲備情況不知情，甚至成員國自身也未完全掌握。意大利在激活民事保護機制尋求醫(yī)療物資支持時，竟無人響應(yīng)。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人雖舉行視頻峰會，協(xié)調(diào)政策，但隨后在關(guān)閉邊境等問題上仍各行其是。不僅如此，面對疫情，各國自危，發(fā)出一系列混亂信號，繼法國單方面宣布征用口罩并對消毒液實施價格管控后，德國禁止醫(yī)療物資出口，甚至出現(xiàn)相互截留醫(yī)療物資的鬧劇。至此，歐盟單一市場，共同邊境政策在疫情沖擊下“名存實亡”。
盡管如此，歐盟也并未缺位。在大流行初期，歐盟采取協(xié)調(diào)措施，合作撤僑。當(dāng)?shù)聡头▏鴮︶t(yī)療設(shè)備實施出口禁令時，歐盟利用其在單一市場上的權(quán)能，推動禁令解除。當(dāng)成員國封鎖邊境，歐盟出臺邊境管理措施指導(dǎo)方針，最終宣布實施30天的共同邊境封閉，并建立防疫物資和人員的“綠色通道”。除此之外，在“救助歐盟”（RescEU）的倡議下，歐盟直接向成員國的衛(wèi)生系統(tǒng)提供支持，并啟動聯(lián)合醫(yī)療物資聯(lián)合采購倡議，建設(shè)醫(yī)療設(shè)備共用戰(zhàn)略儲備庫。
經(jīng)濟層面，與處理歐元區(qū)債務(wù)危機相比，歐盟行動更加迅速。歐央行在短暫的猶豫之后，迅速宣布在職權(quán)范圍內(nèi)采取任何必要行動，并宣布了總額高達7500億歐元的緊急購債計劃。歐盟委員會第一時間放松了一系列財政規(guī)則和補貼規(guī)則，賦予成員國更多的財政空間應(yīng)對疫情。盡管分歧重重，歐盟成員國財長也最終達成協(xié)議，為應(yīng)對歐洲新冠肺炎疫情實施總額為5400億歐元的大規(guī)模救助計劃，應(yīng)對疫情帶來的經(jīng)濟和社會沖擊。更為突破性的進展是，7月21日歐盟在長達92小時談判后，最終就7500億歐元的復(fù)蘇基金達成共識，是其歷史上成員國第一次就聯(lián)合發(fā)債達成協(xié)議，釋放出團結(jié)應(yīng)對危機的積極信號。
歐盟治理體系的深層悖論被系統(tǒng)性挑戰(zhàn)放大，引發(fā)公信力和合法性危機
作為高度一體化的組織，歐盟成員國利益彼此間深度依賴。統(tǒng)一的大市場、共同的貨幣以及申根范圍內(nèi)人員的自由流動，使得任何危機都具有系統(tǒng)性特征，需要歐盟層面共同應(yīng)對。但是，歐盟治理體系的深層悖論是其治理權(quán)能分裂。作為主權(quán)國家聯(lián)合體，其只能在成員國賦權(quán)的領(lǐng)域采取行動，在其未享有權(quán)能的領(lǐng)域，政府間機制是主要的治理方式。這時，歐盟面臨的治理現(xiàn)實就是挑戰(zhàn)的無邊界性與政治和社會邊界之間的沖突。在邊界之內(nèi)，不同的利益、價值和政治因素所起的作用，經(jīng)常遠比應(yīng)對危機本身更重要。結(jié)果，當(dāng)系統(tǒng)性挑戰(zhàn)到來時，歐盟陷入治理困境，從而引發(fā)公信力和合法性危機。
歐盟的歷次危機都不同程度暴露歐盟的治理缺陷。債務(wù)危機發(fā)生時，歐盟層面缺乏危機應(yīng)對機制，除了條約規(guī)定“不救助原則”的制度性束縛外，歐盟有限的預(yù)算資源也難有作為。“政府間方式”成為應(yīng)對危機的主導(dǎo)性方式，各國基于自身的觀念和利益分歧以及國內(nèi)政治的束縛，造成危機不斷延宕。難民危機下，一體化尤其是申根區(qū)人員的自由流動，使移民問題顯著具有超越主權(quán)和邊界的特性，需要歐盟層面應(yīng)對，但在難民問題日益與安全威脅以及身份認同相互關(guān)聯(lián)的背景下，成員國基于主權(quán)敏感性，日益采取不妥協(xié)的立場，導(dǎo)致難民分配方案久拖不決，危機最終演變?yōu)槿娴恼?、社會和安全危機，并成為英國脫歐的關(guān)鍵驅(qū)動性因素之一。
疫情危機再次詮釋并放大了歐盟的治理缺陷。衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)儆诔蓡T國權(quán)能，歐盟擁有的協(xié)調(diào)機制和政策工具有限。歐盟啟動了協(xié)調(diào)機制，但協(xié)調(diào)意愿和行動卻取決于成員國。當(dāng)成員國政府作為衛(wèi)生安全的“最終守護者”時，在一系列經(jīng)濟、政治和社會因素綜合考量之下，各國的自顧行為成為一種本能的選擇。雖不難理解，但卻引發(fā)民眾對歐盟價值和作用的嚴重質(zhì)疑。因為，歐盟的價值與合法性源于其功能性作用，即民眾認為其是最合適的機構(gòu)，能夠滿足公共需求，提供有效的服務(wù)和附加值。面對疫情所帶來的健康以及生命安全威脅，歐盟的無力，無限放大了其治理缺陷，這也是為什么歐洲政治領(lǐng)導(dǎo)人多次表示“能否成功應(yīng)對疫情，關(guān)乎歐盟的生死存亡”。
成員國分歧加劇，團結(jié)原則再次面臨挑戰(zhàn)
歐盟一體化的歷史進程追求的是在“多樣性中實現(xiàn)統(tǒng)一”，成員國的妥協(xié)、團結(jié)和共識文化是一體化不斷推進的根本保證。但是，歷經(jīng)多重危機侵蝕，成員國利益與價值分歧本已前所未有，東西歐圍繞民主與法治問題陷入沖突，南北歐在財政紀(jì)律和經(jīng)濟政策上相互指責(zé)，歐盟內(nèi)部妥協(xié)與共識的空間已不斷縮小，團結(jié)與共識危機已成為阻礙一體化的深層因素。歐盟委員會前主席容克曾對歐盟內(nèi)部的分裂表示：“成員國之間從未擁有如此少的共同立場和彼此能夠合作的領(lǐng)域，歐盟也從未經(jīng)歷過如此嚴重的碎片化。”
疫情危機重新撕開成員國間的裂痕。圍繞難民分配和法治問題，歐盟內(nèi)部東西沖突已上升到價值和觀念層面，多次對簿公堂。波蘭和匈牙利認為歐盟委員會在法治和民主方面施壓是“對其主權(quán)的政治干預(yù)”，在難民分配問題上實行道德綁架。歐盟方面和西歐國家則認為其是違反團結(jié)原則，“破壞法治，影響歐盟運作”。疫情下，波蘭和匈牙利的防控措施再次引發(fā)歐盟機構(gòu)和西歐國家的關(guān)切，歐盟委員會警告匈牙利和波蘭不要以抗疫為名犧牲民主。歐洲議會于4月17日通過一項決議，稱匈牙利和波蘭政府在新冠肺炎疫情暴發(fā)期間的最新行動“完全不符合歐洲價值觀”。
南北矛盾上，疫情重新撕開了歐元區(qū)的傷痕。如何應(yīng)對疫情帶來的經(jīng)濟沖擊，以法國、意大利和西班牙為代表的南歐國家主張發(fā)行“新冠債券”，遭到德國和奧地利等國的堅決反對。南歐國家認為“新冠債券”是歐盟團結(jié)的體現(xiàn)，北歐國家則重提道德風(fēng)險和財政紀(jì)律。當(dāng)荷蘭財長提議對南歐國家無法應(yīng)對疫情經(jīng)濟沖擊時，引發(fā)南歐國家強烈不滿，認為“令人反感”，是對歐盟未來的威脅。最終在德法的加強推動下，各方雖就復(fù)蘇基金達成一致，但在以荷蘭為代表的“節(jié)儉四國”要求下，賦予了資金撥付以緊急剎車機制，也為其有效實施增加了不確定性。
每一次危機都考驗團結(jié)原則，歐洲的共同體精神已遠不如從前。疫情下，歐盟內(nèi)東西南北矛盾的再現(xiàn)，毫無疑問會產(chǎn)生長期的影響。成員國利益、價值的分歧，已導(dǎo)致對“團結(jié)原則”本身缺乏共識，一國的“團結(jié)”在他人看來則可能是“分裂”。歐盟委員會前主席德洛爾針對疫情期間歐洲缺乏團結(jié)提出警告，認為其對歐盟是死亡威脅。成員國缺乏團結(jié)不僅影響聯(lián)合行動的可能，還會根本影響民眾對歐盟的支持。民調(diào)顯示，由于疫情初期意大利求助未果，已導(dǎo)致67%的意大利人認為歐盟成員國身份使其不利。
“多速歐洲”和“主權(quán)歐洲”：一體化的未來路徑
在過去十多年的多重危機中，歐盟在摸索中成長，也向世界展示出一定韌性。在處理債務(wù)危機方面，歐盟建立了歐洲穩(wěn)定機制，該機制正在當(dāng)下應(yīng)對疫情帶來的經(jīng)濟挑戰(zhàn)中發(fā)揮作用。應(yīng)對難民危機，雖在通向共同的難民政策上，路長且艱，但歐盟以前所未有的速度加強了邊境和海岸警衛(wèi)隊建設(shè)。面對英國脫歐，歐盟打破了外界的認知，迄今在與英國談判中仍能維持團結(jié)的形象。從這個角度看，歐盟的歷程印證了歐洲一體化創(chuàng)始人讓·莫內(nèi)的名言，即“危機鍛造歐盟”。
但是，歐盟“小步走”的危機摸索路徑無法解決歐盟內(nèi)部的深層制度困境。治理體系中的權(quán)能和責(zé)任錯配，成員國分歧所造成的日益離心態(tài)勢，政治和社會分裂帶來的認同危機，都嚴重損害了歐盟合法性。歐盟曾經(jīng)作為帶來和平、繁榮和穩(wěn)定的利益共同體，已演變?yōu)樵诟鞣N危機中的責(zé)任共同體，其附加值不斷受到質(zhì)疑。結(jié)果導(dǎo)致民族主義、民粹主義和歐洲懷疑論力量膨脹。
面對前所未有的疫情危機，歐盟仍在摸索。但是這次危機比以往任何時候都更具破壞性，從生命安全、經(jīng)濟、政治和社會等多層面挑戰(zhàn)歐盟的保護功能。民眾生命安全直接受到威脅、經(jīng)濟受沖擊、社會不平等和分化加劇。面對百年未遇的危機，需要歐盟采取更具雄心的行動。意大利總理孔特表示，如果歐盟不能應(yīng)對危機，歐盟大廈將傾。
英國脫歐后，歐盟開展了未來一體化路徑的反思。在內(nèi)部分裂和民粹主義力量高漲的情況下，歐盟提出了“多速歐洲”的設(shè)想。盡管一體化理念的日趨務(wù)實和法德主導(dǎo)推動，曾一度使得“多速歐洲”在歐洲范圍內(nèi)形成共識，但由于各方對如何實踐“多速歐洲”，包括“多速歐洲”意愿聯(lián)盟的構(gòu)建、啟動、深化合作的領(lǐng)域以及實現(xiàn)“多速”的方式等并無清晰路線圖，加之可能引發(fā)的機制性沖突，“多速歐洲”一直面臨知易行難的局面，并未取得顯著進展。當(dāng)前，圍繞“新冠債券”，法國重提“多速方式”，建議構(gòu)建意愿聯(lián)盟，共同發(fā)債，但能否重啟多速模式、推動一體化進展遠未可知。
此外，面對內(nèi)部一體化僵局，在中美博弈背景下，“主權(quán)歐洲”也正成為歐盟應(yīng)對挑戰(zhàn)的關(guān)鍵詞。2017年9月馬克龍總統(tǒng)索邦演講中表示：“面對多種挑戰(zhàn)，歐洲無法再依賴不變的政策、程序和預(yù)算工具，也不能選擇回到民族國家邊界，唯一的出路是重建主權(quán)的、聯(lián)合的和民主的歐洲”，正式提出實現(xiàn)“主權(quán)歐洲”的目標(biāo)。但是，迄今“主權(quán)歐洲”并沒有確切的含義，其核心是強調(diào)團結(jié)、自主和保護能力。不過，歐盟的團結(jié)，自主和保護能力都明顯的具有外部性特征。其強調(diào)在大國博弈背景下，歐盟保護“免受外部控制”的能力，并提出一系列主權(quán)概念，包括經(jīng)濟主權(quán)，技術(shù)主權(quán)，數(shù)據(jù)主權(quán)以及防務(wù)能力的提升。相應(yīng)的，歐盟也出臺了一系列政策工具，包括強化貿(mào)易防御手段，加強投資審查制度，更新法律框架和創(chuàng)新金融工具以加強對戰(zhàn)略行業(yè)的扶持力度。更為突出的是，其意在工具化歐盟統(tǒng)一大市場并利用其規(guī)則制定權(quán)，維持其在大國博弈背景下的競爭力和塑造力。
疫情背景下，歐盟討論進一步收緊外來投資、推動重塑產(chǎn)業(yè)鏈、降低對世界的依賴，都是遵循“主權(quán)歐洲”的邏輯結(jié)果。但是，“主權(quán)歐洲”的一體化路徑具有明顯的保護主義特征，甚至帶有“孤立主義色彩”，姑且不說在相互依賴的全球化背景之下，試圖通過“戰(zhàn)略獨立”實現(xiàn)保護之目標(biāo)能否實現(xiàn)，就疫情帶來的考驗來看，“主權(quán)歐洲”絕對不是有效路徑。從債務(wù)危機到恐怖主義威脅，從難民危機到疫情危機，歐盟需要應(yīng)對的都是治理能力赤字問題。無論是通過“多速歐洲”還是其他路徑，歐盟發(fā)展的根本是走出當(dāng)前的制度性困境，向歐盟轉(zhuǎn)移更多的權(quán)能，彌合成員國之間的分歧，實現(xiàn)能力和責(zé)任的匹配，以應(yīng)對系統(tǒng)性危機。否則，即使疫情不是“最后一根稻草”，歐盟也很難面對未來更多無法預(yù)期的危機。
（作者為中國國際問題研究院研究員、歐洲研究所副所長）
責(zé)編/周小梨 美編/宋揚
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
