我國(guó)是一個(gè)擁有14億人口的發(fā)展中大國(guó)，區(qū)域發(fā)展差距較大。充分發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢(shì)，全力挖掘和釋放其增長(zhǎng)潛力，不斷加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，多途徑擴(kuò)大投資和消費(fèi)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮，對(duì)于加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是由各具特色、合理分工的不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)有機(jī)構(gòu)成的整體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)既是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要組成部分，也是國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要支撐。暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要任務(wù)之一。在新發(fā)展格局下，必須做好區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，采取多元化的戰(zhàn)略路徑，在更高水平上實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，走共同富裕之路。
精準(zhǔn)施策 采取多元化發(fā)展模式
以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)是新發(fā)展格局的基本特征。這里所講的國(guó)內(nèi)大循環(huán)是國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的大循環(huán)，是開放條件下依靠擴(kuò)大內(nèi)需形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的大循環(huán)，而不是地區(qū)分割、各自為戰(zhàn)的封閉循環(huán)；國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)則需要暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，依托國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的高水平對(duì)外開放。
由于資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和發(fā)展階段不同，各地區(qū)在新發(fā)展格局中所承擔(dān)的功能定位和發(fā)揮的作用具有較大差異，其發(fā)展導(dǎo)向也將會(huì)有所差別，不可能采取整齊劃一的“一刀切”模式。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，這是針對(duì)國(guó)家整體而言的，并不排除某些有條件的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。隨著國(guó)際市場(chǎng)需求的變化、國(guó)內(nèi)要素成本的上升以及貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，東南沿海地區(qū)長(zhǎng)期形成的外向型經(jīng)濟(jì)將面臨轉(zhuǎn)型和分化，有的地區(qū)將轉(zhuǎn)向以滿足內(nèi)需為主，有的地區(qū)將由“兩頭在外”轉(zhuǎn)向內(nèi)外兼修，還有的地區(qū)將繼續(xù)以外向型為主，在更高水平、更高層次上參與國(guó)際分工。因此，構(gòu)建新發(fā)展格局，各地區(qū)需要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、精準(zhǔn)施策，采取符合實(shí)情的多元化模式。
暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，需要發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘其潛力。從國(guó)內(nèi)循環(huán)看，中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)臨近國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，加上資源富集、人口較多、發(fā)展水平相對(duì)較低，無(wú)論是擴(kuò)大投資還是促進(jìn)消費(fèi)，都具有巨大的空間和發(fā)展?jié)摿?，是加快形成?qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)鍵所在。中國(guó)有61.4%的人口分布在中西部和東北地區(qū)，但東北地區(qū)2017年人均全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額只有東部地區(qū)的57%；中部和西部地區(qū)2019年人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額僅分別相當(dāng)于東部地區(qū)的63%和52%。這種懸殊差距反映了中西部和東北地區(qū)的投資空間和消費(fèi)潛力巨大。如果中西部地區(qū)人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到東部地區(qū)的水平，將可增加12.3萬(wàn)億元的消費(fèi)需求。因此，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)既要增強(qiáng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)內(nèi)大循環(huán)能力，更要促進(jìn)中西部和東北地區(qū)的投資和消費(fèi)，刺激其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其是北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
從國(guó)際循環(huán)看，盡管各地區(qū)都在國(guó)際循環(huán)中承擔(dān)相應(yīng)的功能，但由于發(fā)展水平和競(jìng)爭(zhēng)能力的差異，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)疑應(yīng)該發(fā)揮更加重要的主導(dǎo)和支撐作用，在更高層次和水平上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)。尤其是要充分發(fā)揮各城市群和都市圈在國(guó)際循環(huán)中的戰(zhàn)略樞紐作用，并將高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅（港）區(qū)等建設(shè)成為參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的核心載體。此外，在“一帶一路”倡議和沿邊開放格局下，還要加快沿邊開發(fā)開放的步伐，構(gòu)建由遼寧丹東到廣西崇左的“C”形沿邊開放經(jīng)濟(jì)帶，促進(jìn)沿邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。
打破分割
強(qiáng)化區(qū)域分工和合作
目前，我國(guó)已經(jīng)形成由四大板塊戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等構(gòu)成的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。新發(fā)展格局下，需要根據(jù)形勢(shì)變化加強(qiáng)區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，明確各區(qū)域的功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，并采取有效措施促進(jìn)區(qū)域合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。
從四大板塊戰(zhàn)略看，東部地區(qū)應(yīng)著力提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、全球影響力和可持續(xù)發(fā)展能力，既要在暢通國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)中發(fā)揮核心支撐作用，又要不斷增強(qiáng)參與國(guó)內(nèi)大循環(huán)的能力，充分發(fā)揮其示范、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用；中西部地區(qū)要依托國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，充分挖掘投資和消費(fèi)潛力，著力加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，構(gòu)建高水平全方位開放新格局，在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中發(fā)揮更加重要的作用；東北地區(qū)要把經(jīng)濟(jì)脫困與轉(zhuǎn)型升級(jí)和體制再造結(jié)合起來(lái)，通過(guò)環(huán)境重塑、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制再造，在全面振興全方位振興中提升參與國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的水平和能力。
從區(qū)域重大戰(zhàn)略看，要深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，落實(shí)國(guó)家規(guī)劃和相關(guān)政策，打造創(chuàng)新平臺(tái)和新增長(zhǎng)極，使之成為連接國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的戰(zhàn)略樞紐和戰(zhàn)略紐帶。從主體功能區(qū)戰(zhàn)略看，要根據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，促進(jìn)人口、要素合理流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高效集聚，推動(dòng)形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。
以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，推動(dòng)形成強(qiáng)大的統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，必須打破地區(qū)分割，消除各種阻礙地區(qū)間要素流動(dòng)的因素，暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，強(qiáng)化區(qū)域分工與合作。一是暢通東中西部之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。由于資源稟賦差異，東中西部之間的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈?zhǔn)窍嗷ヒ蕾嚭途o密聯(lián)系的，東部地區(qū)加工制造業(yè)的發(fā)展有賴于中西部市場(chǎng)和資源能源、原材料等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支撐，而中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要東部市場(chǎng)以及資金、人才和技術(shù)支持。因此，暢通東中西部之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，需要采取“人口東流、產(chǎn)業(yè)西進(jìn)”的策略，促進(jìn)在東部穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和市民化，推動(dòng)沿海企業(yè)有序向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)崗位與人口分布相匹配。二是暢通南北方之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。要充分利用北方資源優(yōu)勢(shì)和南方尤其是東南部的資金和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)南北方開展多層次、多類型、多形式的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，尤其要推動(dòng)?xùn)|北、西北與珠三角、長(zhǎng)三角之間的合作。三是進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化對(duì)口支援政策。要根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)移和區(qū)域情況的變化，逐步調(diào)整對(duì)口支援對(duì)象，優(yōu)化對(duì)口支援政策體系，把對(duì)口支援的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興和加快推進(jìn)現(xiàn)代化上來(lái)。
形成合力
加快區(qū)域一體化進(jìn)程
國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)是形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的基礎(chǔ)和前提。推動(dòng)形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，必須加快現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施一體化，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)以城市群和都市圈為重點(diǎn)，加快區(qū)域一體化進(jìn)程，促進(jìn)各類要素有序自由流動(dòng)，大幅度降低交易成本和物流成本，為暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)創(chuàng)造良好的條件。
首先，加快現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施一體化。構(gòu)建現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)。在“十四五”期間，要加大對(duì)中西部和東北地區(qū)交通設(shè)施建設(shè)的支持力度，加快西寧至成都、川藏、新藏、滇藏等鐵路規(guī)劃建設(shè)，繼續(xù)完善“一帶一路”陸路國(guó)際運(yùn)輸通道、中西部連接沿海主要港口運(yùn)輸通道以及城市群之間運(yùn)輸通道，加強(qiáng)邊境口岸及其連接線、沿邊公路建設(shè)，構(gòu)建有利于暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的全國(guó)統(tǒng)一的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，要推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、粵港澳大灣區(qū)等城市群內(nèi)主要城市之間形成互聯(lián)互通的高鐵或動(dòng)車網(wǎng)絡(luò)。此外，在信息資源配置和信息化建設(shè)方面，應(yīng)加大對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資和政策支持力度，盡快縮小城鄉(xiāng)區(qū)域數(shù)字鴻溝，加快推動(dòng)形成全國(guó)統(tǒng)一的通信網(wǎng)絡(luò)體系和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。
其次，著力推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域一體化。城市群和都市圈是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。在新發(fā)展階段，要以城市群和都市圈為重點(diǎn)，加快推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治理等一體化，積極引導(dǎo)同城化發(fā)展。特別是，要依托區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施，推進(jìn)京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江三角洲、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域一體化進(jìn)程，打造更高質(zhì)量的區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)。要率先在城市群和都市圈內(nèi)推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，以加快其內(nèi)部一體化進(jìn)程；加快推進(jìn)一些超大、特大城市的地鐵、輕軌以及其他市政交通網(wǎng)絡(luò)向周邊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密的城市進(jìn)行延伸，以提高都市圈一體化水平。
再次，充分發(fā)揮中心城市的作用。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大投資和消費(fèi)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有效途徑，而中心城市在城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮了核心作用。在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中，中心城市是形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和暢通國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的核心載體，承擔(dān)了戰(zhàn)略支點(diǎn)和重要節(jié)點(diǎn)功能。為此，要強(qiáng)化中心城市的引領(lǐng)、示范和輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)形成全球中心城市、國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市和地方中心城市四級(jí)中心城市體系，其中北京、上海、香港有條件建設(shè)成為全球中心城市。同時(shí)，要明確不同等級(jí)城市的功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，強(qiáng)化城市之間的分工和合作，鼓勵(lì)特大城市中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散，帶動(dòng)廣大周邊地區(qū)發(fā)展?？h城是縣域行政管理中心，通常也是縣域經(jīng)濟(jì)、交通、教育、科技和文化中心，要按照現(xiàn)代小城市的標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)縣城的建設(shè)，全面提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施水平、產(chǎn)業(yè)支撐能力和綜合服務(wù)能力，加快推進(jìn)以縣城為支撐的城鎮(zhèn)化。
完善政策
支持特殊類型地區(qū)發(fā)展
支持“老少邊窮”等特殊類型地區(qū)加快發(fā)展，促進(jìn)各地區(qū)共同繁榮，這是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，支持特殊類型地區(qū)發(fā)展。在新發(fā)展格局下，要進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)和老少邊地區(qū)加快發(fā)展，幫助困難地區(qū)盡快擺脫困境，并完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策，全方位促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
一是加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度。目前，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)已經(jīng)完成，全國(guó)832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽，解決了區(qū)域性整體貧困。在新發(fā)展階段，仍將會(huì)存在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要政府和社會(huì)給予更多的關(guān)注。當(dāng)前，可以考慮根據(jù)低收入人口集聚以及地區(qū)發(fā)展能力和水平等因素，精準(zhǔn)識(shí)別和劃定欠發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，宜以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，綜合考慮低收入人口規(guī)模和比重、基本公共服務(wù)水平、居民人均收入、人均財(cái)政收入和財(cái)政收支缺口等指標(biāo)，將全國(guó)排名靠后的一定比例區(qū)域納入欠發(fā)達(dá)地區(qū)范疇，并在綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上以5年為期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家在投入和政策上要加大扶持力度。
二是支持老少邊地區(qū)加快發(fā)展。改革開放以來(lái)，中國(guó)對(duì)老少邊地區(qū)實(shí)施了一系列援助政策，幫助其加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐。在國(guó)家政策支持下，老少邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)近年來(lái)獲得了快速發(fā)展。2016年至2019年，民族8省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)7.4%，比各地區(qū)平均增速快0.4個(gè)百分點(diǎn)。在新發(fā)展階段，一方面要繼續(xù)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，著力改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，不斷增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展能力；另一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，大力推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊，促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于屬于“老少邊”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家在投資和政策上要給予優(yōu)先支持，實(shí)行適度傾斜。
三是完善其他特殊類型地區(qū)政策。除了欠發(fā)達(dá)地區(qū)和老少邊地區(qū)外，還有一些在發(fā)展中面臨各種困難的其他特殊類型地區(qū)，包括資源枯竭城市、處于衰退中的老工業(yè)基地和受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)。對(duì)于這些面臨困難的地區(qū)，要在確定劃分標(biāo)準(zhǔn)并開展科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)符合條件的困難地區(qū)要及時(shí)給予援助，幫助它們盡快擺脫困境。同時(shí)，對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，因其主體功能是保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和提供生態(tài)產(chǎn)品，確保國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，要進(jìn)一步完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策，采取多元化途徑加大對(duì)兩類地區(qū)的補(bǔ)償力度，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)和林區(qū)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
