我國是一個擁有14億人口的發(fā)展中大國，區(qū)域發(fā)展差距較大。充分發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，全力挖掘和釋放其增長潛力，不斷加快產業(yè)轉型升級，多途徑擴大投資和消費，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、共同繁榮，對于加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
國內經濟循環(huán)是由各具特色、合理分工的不同區(qū)域經濟循環(huán)有機構成的整體。區(qū)域經濟循環(huán)既是國內經濟循環(huán)的重要組成部分，也是國際經濟循環(huán)的重要支撐。暢通區(qū)域經濟循環(huán)，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，是構建新發(fā)展格局的重要任務之一。在新發(fā)展格局下，必須做好區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，采取多元化的戰(zhàn)略路徑，在更高水平上實現區(qū)域高質量協(xié)調發(fā)展，走共同富裕之路。
精準施策 采取多元化發(fā)展模式
以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進是新發(fā)展格局的基本特征。這里所講的國內大循環(huán)是國家整體經濟的大循環(huán)，是開放條件下依靠擴大內需形成強大國內統(tǒng)一市場的大循環(huán)，而不是地區(qū)分割、各自為戰(zhàn)的封閉循環(huán)；國內國際雙循環(huán)相互促進則需要暢通國內國際雙循環(huán)，依托國內大市場優(yōu)勢，實現更大范圍、更寬領域、更深層次的高水平對外開放。
由于資源稟賦、社會經濟特點和發(fā)展階段不同，各地區(qū)在新發(fā)展格局中所承擔的功能定位和發(fā)揮的作用具有較大差異，其發(fā)展導向也將會有所差別，不可能采取整齊劃一的“一刀切”模式。以國內大循環(huán)為主體，這是針對國家整體而言的，并不排除某些有條件的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展外向型經濟。隨著國際市場需求的變化、國內要素成本的上升以及貿易保護主義的抬頭，東南沿海地區(qū)長期形成的外向型經濟將面臨轉型和分化，有的地區(qū)將轉向以滿足內需為主，有的地區(qū)將由“兩頭在外”轉向內外兼修，還有的地區(qū)將繼續(xù)以外向型為主，在更高水平、更高層次上參與國際分工。因此，構建新發(fā)展格局，各地區(qū)需要從實際出發(fā)，因地制宜、精準施策，采取符合實情的多元化模式。
暢通國內國際雙循環(huán)，需要發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，充分挖掘其潛力。從國內循環(huán)看，中西部內陸地區(qū)臨近國內市場，加上資源富集、人口較多、發(fā)展水平相對較低，無論是擴大投資還是促進消費，都具有巨大的空間和發(fā)展?jié)摿?，是加快形成強大國內市場的關鍵所在。中國有61.4%的人口分布在中西部和東北地區(qū)，但東北地區(qū)2017年人均全社會固定資產投資額只有東部地區(qū)的57%；中部和西部地區(qū)2019年人均社會消費品零售總額僅分別相當于東部地區(qū)的63%和52%。這種懸殊差距反映了中西部和東北地區(qū)的投資空間和消費潛力巨大。如果中西部地區(qū)人均社會消費品零售總額達到東部地區(qū)的水平，將可增加12.3萬億元的消費需求。因此，暢通國內大循環(huán)既要增強沿海發(fā)達地區(qū)的國內大循環(huán)能力，更要促進中西部和東北地區(qū)的投資和消費，刺激其經濟增長，尤其是北部地區(qū)的經濟增長。
從國際循環(huán)看，盡管各地區(qū)都在國際循環(huán)中承擔相應的功能，但由于發(fā)展水平和競爭能力的差異，沿海發(fā)達地區(qū)無疑應該發(fā)揮更加重要的主導和支撐作用，在更高層次和水平上參與國際經濟循環(huán)。尤其是要充分發(fā)揮各城市群和都市圈在國際循環(huán)中的戰(zhàn)略樞紐作用，并將高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿區(qū)、出口加工區(qū)、保稅（港）區(qū)等建設成為參與國際經濟循環(huán)的核心載體。此外，在“一帶一路”倡議和沿邊開放格局下，還要加快沿邊開發(fā)開放的步伐，構建由遼寧丹東到廣西崇左的“C”形沿邊開放經濟帶，促進沿邊地區(qū)實現跨越發(fā)展。
打破分割
強化區(qū)域分工和合作
目前，我國已經形成由四大板塊戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等構成的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。新發(fā)展格局下，需要根據形勢變化加強區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，明確各區(qū)域的功能定位和發(fā)展導向，并采取有效措施促進區(qū)域合理分工和協(xié)調發(fā)展。
從四大板塊戰(zhàn)略看，東部地區(qū)應著力提升國際競爭力、全球影響力和可持續(xù)發(fā)展能力，既要在暢通國際經濟循環(huán)中發(fā)揮核心支撐作用，又要不斷增強參與國內大循環(huán)的能力，充分發(fā)揮其示范、引領和帶動作用；中西部地區(qū)要依托國內大市場，充分挖掘投資和消費潛力，著力加快產業(yè)轉型升級和現代化經濟體系建設，構建高水平全方位開放新格局，在國內國際雙循環(huán)中發(fā)揮更加重要的作用；東北地區(qū)要把經濟脫困與轉型升級和體制再造結合起來，通過環(huán)境重塑、結構轉型和體制再造，在全面振興全方位振興中提升參與國內國際雙循環(huán)的水平和能力。
從區(qū)域重大戰(zhàn)略看，要深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，落實國家規(guī)劃和相關政策，打造創(chuàng)新平臺和新增長極，使之成為連接國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略樞紐和戰(zhàn)略紐帶。從主體功能區(qū)戰(zhàn)略看，要根據城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的功能定位和發(fā)展導向，優(yōu)化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局，促進人口、要素合理流動，引導產業(yè)高效集聚，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。
以國內大循環(huán)為主體，推動形成強大的統(tǒng)一國內市場，必須打破地區(qū)分割，消除各種阻礙地區(qū)間要素流動的因素，暢通區(qū)域經濟循環(huán)，強化區(qū)域分工與合作。一是暢通東中西部之間的經濟循環(huán)。由于資源稟賦差異，東中西部之間的產業(yè)鏈和供應鏈是相互依賴和緊密聯(lián)系的，東部地區(qū)加工制造業(yè)的發(fā)展有賴于中西部市場和資源能源、原材料等相關產業(yè)的支撐，而中西部產業(yè)發(fā)展也需要東部市場以及資金、人才和技術支持。因此，暢通東中西部之間的經濟循環(huán)，需要采取“人口東流、產業(yè)西進”的策略，促進在東部穩(wěn)定就業(yè)的農民工就地實現城鎮(zhèn)化和市民化，推動沿海企業(yè)有序向中西部地區(qū)轉移，鼓勵東部發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)共建產業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地經濟”，實現產業(yè)布局、就業(yè)崗位與人口分布相匹配。二是暢通南北方之間的經濟循環(huán)。要充分利用北方資源優(yōu)勢和南方尤其是東南部的資金和產業(yè)優(yōu)勢，推動南北方開展多層次、多類型、多形式的經濟技術合作，尤其要推動東北、西北與珠三角、長三角之間的合作。三是進一步調整優(yōu)化對口支援政策。要根據國家戰(zhàn)略目標的轉移和區(qū)域情況的變化，逐步調整對口支援對象，優(yōu)化對口支援政策體系，把對口支援的重點轉向欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興和加快推進現代化上來。
形成合力
加快區(qū)域一體化進程
國內統(tǒng)一市場是形成強大國內市場的基礎和前提。推動形成統(tǒng)一的國內大市場，必須加快現代基礎設施一體化，構建全國統(tǒng)一的綜合交通運輸網絡，同時以城市群和都市圈為重點，加快區(qū)域一體化進程，促進各類要素有序自由流動，大幅度降低交易成本和物流成本，為暢通國內國際雙循環(huán)創(chuàng)造良好的條件。
首先，加快現代基礎設施一體化。構建現代基礎設施網絡是形成國內統(tǒng)一大市場的基礎。在“十四五”期間，要加大對中西部和東北地區(qū)交通設施建設的支持力度，加快西寧至成都、川藏、新藏、滇藏等鐵路規(guī)劃建設，繼續(xù)完善“一帶一路”陸路國際運輸通道、中西部連接沿海主要港口運輸通道以及城市群之間運輸通道，加強邊境口岸及其連接線、沿邊公路建設，構建有利于暢通國內國際雙循環(huán)的全國統(tǒng)一的綜合交通運輸網絡體系。同時，要推進京津冀、長江三角洲、粵港澳大灣區(qū)等城市群內主要城市之間形成互聯(lián)互通的高鐵或動車網絡。此外，在信息資源配置和信息化建設方面，應加大對中西部欠發(fā)達地區(qū)投資和政策支持力度，盡快縮小城鄉(xiāng)區(qū)域數字鴻溝，加快推動形成全國統(tǒng)一的通信網絡體系和信息網絡平臺。
其次，著力推進重點區(qū)域一體化。城市群和都市圈是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。在新發(fā)展階段，要以城市群和都市圈為重點，加快推進區(qū)域產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、社會治理等一體化，積極引導同城化發(fā)展。特別是，要依托區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施，推進京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲、成渝雙城經濟圈等區(qū)域一體化進程，打造更高質量的區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)。要率先在城市群和都市圈內推進交通基礎設施互聯(lián)互通，以加快其內部一體化進程；加快推進一些超大、特大城市的地鐵、輕軌以及其他市政交通網絡向周邊經濟聯(lián)系比較緊密的城市進行延伸，以提高都市圈一體化水平。
再次，充分發(fā)揮中心城市的作用。城鎮(zhèn)化是擴大投資和消費、促進產業(yè)升級的有效途徑，而中心城市在城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮了核心作用。在國內國際雙循環(huán)中，中心城市是形成強大國內市場和暢通國際經濟循環(huán)的核心載體，承擔了戰(zhàn)略支點和重要節(jié)點功能。為此，要強化中心城市的引領、示范和輻射帶動作用，推動形成全球中心城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市和地方中心城市四級中心城市體系，其中北京、上海、香港有條件建設成為全球中心城市。同時，要明確不同等級城市的功能定位和發(fā)展導向，強化城市之間的分工和合作，鼓勵特大城市中心區(qū)功能和產業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)擴散，帶動廣大周邊地區(qū)發(fā)展?？h城是縣域行政管理中心，通常也是縣域經濟、交通、教育、科技和文化中心，要按照現代小城市的標準加強縣城的建設，全面提升縣城基礎設施水平、產業(yè)支撐能力和綜合服務能力，加快推進以縣城為支撐的城鎮(zhèn)化。
完善政策
支持特殊類型地區(qū)發(fā)展
支持“老少邊窮”等特殊類型地區(qū)加快發(fā)展，促進各地區(qū)共同繁榮，這是中國特色社會主義的本質要求。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，支持特殊類型地區(qū)發(fā)展。在新發(fā)展格局下，要進一步加大財政轉移支付力度，支持欠發(fā)達地區(qū)和老少邊地區(qū)加快發(fā)展，幫助困難地區(qū)盡快擺脫困境，并完善糧食主產區(qū)利益補償機制和重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償政策，全方位促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。
一是加大對欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度。目前，脫貧攻堅任務已經完成，全國832個貧困縣全部脫貧摘帽，解決了區(qū)域性整體貧困。在新發(fā)展階段，仍將會存在一些欠發(fā)達地區(qū)需要政府和社會給予更多的關注。當前，可以考慮根據低收入人口集聚以及地區(qū)發(fā)展能力和水平等因素，精準識別和劃定欠發(fā)達地區(qū)。根據以往的經驗，宜以縣級行政區(qū)為基本單元，綜合考慮低收入人口規(guī)模和比重、基本公共服務水平、居民人均收入、人均財政收入和財政收支缺口等指標，將全國排名靠后的一定比例區(qū)域納入欠發(fā)達地區(qū)范疇，并在綜合評估的基礎上以5年為期進行動態(tài)調整。對于這些欠發(fā)達地區(qū)，國家在投入和政策上要加大扶持力度。
二是支持老少邊地區(qū)加快發(fā)展。改革開放以來，中國對老少邊地區(qū)實施了一系列援助政策，幫助其加快經濟社會發(fā)展步伐。在國家政策支持下，老少邊地區(qū)經濟社會近年來獲得了快速發(fā)展。2016年至2019年，民族8省區(qū)地區(qū)生產總值年均實際增長7.4%，比各地區(qū)平均增速快0.4個百分點。在新發(fā)展階段，一方面要繼續(xù)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，著力改善基礎設施和公共服務，不斷增強其內生發(fā)展能力；另一方面要進一步加強邊疆地區(qū)建設，大力推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊，促進邊疆經濟繁榮和社會穩(wěn)定。對于屬于“老少邊”的欠發(fā)達地區(qū)，國家在投資和政策上要給予優(yōu)先支持，實行適度傾斜。
三是完善其他特殊類型地區(qū)政策。除了欠發(fā)達地區(qū)和老少邊地區(qū)外，還有一些在發(fā)展中面臨各種困難的其他特殊類型地區(qū)，包括資源枯竭城市、處于衰退中的老工業(yè)基地和受災嚴重地區(qū)。對于這些面臨困難的地區(qū)，要在確定劃分標準并開展科學評估的基礎上，對符合條件的困難地區(qū)要及時給予援助，幫助它們盡快擺脫困境。同時，對于糧食主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，因其主體功能是保障糧食等重要農產品供應和提供生態(tài)產品，確保國家糧食安全和生態(tài)安全，要進一步完善糧食主產區(qū)利益補償機制和重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償政策，采取多元化途徑加大對兩類地區(qū)的補償力度，促進主產區(qū)和林區(qū)農民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。
