改革開(kāi)放40多年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，與國(guó)有企業(yè)改革和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展歷程相互促進(jìn)，在混改規(guī)模、領(lǐng)域、方式、速度等方面取得了積極進(jìn)步與顯著成效，在體制融合與機(jī)制建設(shè)中亦取得重大突破，在改革試點(diǎn)中有效實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)國(guó)有企業(yè)效率提升和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策目標(biāo)并進(jìn)入實(shí)質(zhì)落地期，總體呈現(xiàn)“提效率”“擴(kuò)范圍”“深融合”發(fā)展態(tài)勢(shì)。
“十四五”時(shí)期，我國(guó)將開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)主義制度的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，更需充分發(fā)揮促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“排頭兵”作用，積極推進(jìn)混合所有制改革，以便整合多元產(chǎn)權(quán)資本優(yōu)勢(shì)、提升國(guó)有企業(yè)資源配置效率、加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同共生，最終支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
完善“管資本”為主的國(guó)有資本監(jiān)管體制
健全多層次公司治理機(jī)制
“十四五”時(shí)期，混合所有制改革應(yīng)著力完善“管資本”為主的國(guó)有資本監(jiān)管體制，聚焦“管好資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全”的總體目標(biāo)，構(gòu)建以“管資本”為主的“國(guó)資委-國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)家參與出資的實(shí)體企業(yè)”國(guó)資監(jiān)管體系，借助國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司清晰區(qū)分國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管職能和出資人職能，并對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域與發(fā)展階段的企業(yè)實(shí)現(xiàn)更為靈活的分類(lèi)監(jiān)管。
第一，由國(guó)務(wù)院和地方國(guó)資委負(fù)責(zé)規(guī)劃國(guó)家與地區(qū)國(guó)有資本戰(zhàn)略布局，任命國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司董事，確保其服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。
第二，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司不僅應(yīng)“自上而下”保障各級(jí)國(guó)資委整體設(shè)計(jì)在企業(yè)層面貫徹落實(shí)，更應(yīng)“自下而上”反饋企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與改革需求并反向推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。
第三，國(guó)家參與出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)資控股企業(yè)和國(guó)資參股企業(yè)應(yīng)在接受相關(guān)機(jī)構(gòu)必要監(jiān)管的基礎(chǔ)上以市場(chǎng)化機(jī)制自主經(jīng)營(yíng)。
混合所有制改革雖以“混”促“改”使國(guó)有企業(yè)在治理改革中取得了較大進(jìn)步，但仍需進(jìn)一步明晰混改國(guó)企治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)界限，促使黨委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層有效運(yùn)作，發(fā)揮應(yīng)有治理作用。
第一，混合所有制企業(yè)應(yīng)重視公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)性作用，明晰混改國(guó)企治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)界限，將黨組織、股東、董事會(huì)與經(jīng)理層的權(quán)責(zé)關(guān)系在章程制度上加以規(guī)范。
第二，混合所有制企業(yè)要堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨建工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相融合，發(fā)揮黨“把方向、管大局、保落實(shí)”的作用，結(jié)合企業(yè)類(lèi)別科學(xué)擬定重大事項(xiàng)清單提交黨委前置研究，還應(yīng)發(fā)揮黨在精神文化層面的指引作用。
第三，混合所有制改革除特殊領(lǐng)域外要突破“股比限制”，著重引入積極股東參與治理，保障各類(lèi)資本同股同權(quán)，控制權(quán)分配公平公正，確保各類(lèi)產(chǎn)權(quán)資本實(shí)現(xiàn)有效制衡。
第四，混合所有制企業(yè)要加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，鼓勵(lì)戰(zhàn)略投資者依據(jù)持股比例委派董事，積極引入具備專(zhuān)業(yè)技能的獨(dú)立董事，充分落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，建立董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，完善董事追責(zé)免責(zé)機(jī)制，著力督促董事高效履職。
第五，混合所有制企業(yè)要健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，優(yōu)先落實(shí)勞動(dòng)、人事、分配制度改革。要積極推行經(jīng)理人任期制和契約化管理，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場(chǎng)化退出；要采取靈活的激勵(lì)手段，對(duì)企業(yè)家和核心員工展開(kāi)中長(zhǎng)期激勵(lì)；要實(shí)施有效的薪酬激勵(lì)，在薪酬分配時(shí)向突出貢獻(xiàn)人才和一線崗位傾斜。
緊密結(jié)合企業(yè)功能定位
推進(jìn)“分層分類(lèi)”混改
混合所有制改革不僅有助于國(guó)有企業(yè)資源配置效率提升，更有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能，通過(guò)戰(zhàn)略性規(guī)劃加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就要求“十四五”時(shí)期混合所有制改革秉持“分層分類(lèi)”原則，在緊密結(jié)合企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上堅(jiān)持國(guó)有資本“有進(jìn)有退”。
“分層”推進(jìn)混合所有制改革。地方國(guó)企與中央企業(yè)存在顯著差異，“十四五”時(shí)期深化混合所有制改革需加以重視。
第一，地方國(guó)企是實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略的關(guān)鍵抓手，地方國(guó)企混合所有制改革應(yīng)契合地方總體規(guī)劃與功能定位，有利于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，而中央企業(yè)現(xiàn)階段則承擔(dān)了“培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”的使命，需借助混合所有制改革提升發(fā)展質(zhì)量進(jìn)而加快建成世界一流企業(yè)。
第二，地方國(guó)企規(guī)模較小的特征使其相比中央企業(yè)更具“船小好調(diào)頭”的靈活性，可以通過(guò)積極的容錯(cuò)糾錯(cuò)為央企改革探路與累積經(jīng)驗(yàn)，例如利益關(guān)聯(lián)小、改革難度低的地方國(guó)企可先行嘗試集團(tuán)層面混合所有制改革，湖南、青島、四川等地方出臺(tái)的混合所有制改革操作指引中亦對(duì)集團(tuán)層面混合所有制改革決策程序作出了明確規(guī)范。
第三，地方國(guó)企資本效益整體上略遜于中央企業(yè)，改革的動(dòng)力與迫切性更強(qiáng)，推進(jìn)改革的動(dòng)機(jī)也更復(fù)雜，需進(jìn)行積極引導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)混改的政策效果。
第四，地方國(guó)企本身省級(jí)差異較大，各地政策環(huán)境不同、國(guó)有資本存量不同、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不同、各層級(jí)政府管控意愿也不同，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革既要結(jié)合各地區(qū)域特色“因地施策”，又要結(jié)合行業(yè)主業(yè)特征“因業(yè)施策”，更要注重企業(yè)個(gè)體差異“因企施策”。
“分類(lèi)”推進(jìn)混合所有制改革。監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行屬性界定時(shí)應(yīng)與國(guó)有企業(yè)充分溝通，在宏觀分類(lèi)的基礎(chǔ)上結(jié)合具體業(yè)務(wù)進(jìn)行微觀分類(lèi)，分別考量與平衡不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，積極推動(dòng)多元業(yè)務(wù)國(guó)有企業(yè)“聚焦主業(yè)、主輔分離”，可先從業(yè)務(wù)復(fù)雜度較低的二級(jí)以下法人單位著手。
第一，國(guó)有資本在以競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)為主的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)依據(jù)“優(yōu)勝劣汰”原則，保留競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)由國(guó)資控股，對(duì)不良資產(chǎn)和不具競(jìng)爭(zhēng)力的非主營(yíng)業(yè)務(wù)堅(jiān)決退出，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)揮整合與引導(dǎo)作用。以競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)為主的國(guó)有企業(yè)還應(yīng)自上而下積極推行混合所有制改革，在條件成熟的前提下加大集團(tuán)層面混改力度。
第二，國(guó)有資本在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域應(yīng)加大投入力度，確保其在維護(hù)國(guó)家安全與應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用，同時(shí)放寬行業(yè)準(zhǔn)入限制引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，以便借助競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高行業(yè)整體運(yùn)行效率。國(guó)有集團(tuán)公司還可改組為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，積極推進(jìn)下屬企業(yè)混合所有制改革。
第三，國(guó)有資本在公益類(lèi)行業(yè)要保持控股，分類(lèi)核算分類(lèi)考核并給予符合國(guó)際慣例的補(bǔ)貼，同時(shí)可適當(dāng)在業(yè)務(wù)或項(xiàng)目層面與社會(huì)資本開(kāi)展合作。國(guó)有資本還應(yīng)在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中高端領(lǐng)域加大與民營(yíng)企業(yè)和科研院所合作力度，以便發(fā)揮龍頭作用，形成有效互動(dòng)的新型產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。
注重戰(zhàn)略協(xié)同
強(qiáng)化深度融合發(fā)展
混合所有制改革能否達(dá)到應(yīng)有政策效果的關(guān)鍵在于多元產(chǎn)權(quán)股東優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這就要求混合所有制改革方案設(shè)計(jì)要注重各混改參與方價(jià)值鏈地位、戰(zhàn)略協(xié)同性和混合所有制改革后的發(fā)展?jié)摿?。?guó)有企業(yè)推行混合所有制改革前要考量各方資本結(jié)合后的發(fā)展空間，依據(jù)行業(yè)特征、企業(yè)價(jià)值鏈地位與業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，盡量引入高資源匹配度、高業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)性、高價(jià)值認(rèn)同感的戰(zhàn)略投資者而非單純財(cái)務(wù)投資者，著重關(guān)注各混改參與方所擁有的資源稟賦能否匹配互補(bǔ)為企業(yè)創(chuàng)造更大價(jià)值、業(yè)務(wù)能否協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)促進(jìn)企業(yè)價(jià)值鏈延伸、參與意愿是否強(qiáng)烈、產(chǎn)權(quán)資本結(jié)合后是否具有共同發(fā)展目標(biāo)、是否具有“共生共贏”的發(fā)展?jié)摿Φ葐?wèn)題。實(shí)踐證明只有引入高匹配度、高協(xié)調(diào)性、高認(rèn)同感的社會(huì)資本才能保障后續(xù)混改效果實(shí)現(xiàn)。
混合所有制改革的本質(zhì)在于引入多元產(chǎn)權(quán)股東完善公司治理機(jī)制，以市場(chǎng)化機(jī)制聚合發(fā)展資源更新經(jīng)營(yíng)理念，一方面借助產(chǎn)權(quán)資本稟賦差異形成資源互補(bǔ)，另一方面借助多元產(chǎn)權(quán)相互制衡防范委托代理問(wèn)題，這就要求“十四五”時(shí)期推動(dòng)混合所有制改革時(shí)著力實(shí)現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)股東利益共生，以便調(diào)動(dòng)其參與混合所有制改革的積極性。國(guó)有企業(yè)推行混合所有制改革后要主動(dòng)強(qiáng)化多元產(chǎn)權(quán)資本多層面深度融合，要知道資本與產(chǎn)權(quán)的“混”從來(lái)都只是改革的形式與手段，不能自發(fā)產(chǎn)生“1+1＞2”的效果，只有在管理技術(shù)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、文化融合、利益分配等方面優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)融合發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)股東利益共生，保障混合所有制改革的政策效果。
第一，在管理技術(shù)方面，要積極保障各產(chǎn)權(quán)資本參與經(jīng)營(yíng)管理的“話語(yǔ)權(quán)”，吸收社會(huì)資本的創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)理念和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，積極接受其對(duì)重大決策和日常經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)性建議。
第二，在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作方面，既要依托社會(huì)資本靈活的市場(chǎng)機(jī)制和高效的運(yùn)營(yíng)效率提高混合所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，也要依托國(guó)有資本強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和規(guī)范的運(yùn)作流程強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
第三，在文化融合方面，要重視多元產(chǎn)權(quán)資本嵌入產(chǎn)生的文化差異，積極化解多元產(chǎn)權(quán)股東文化嵌入引發(fā)的隱性沖突，推動(dòng)多元文化在混合所有制企業(yè)中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、融合和升華，培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)文化、提高整體向心力。
第四，在利益分配方面，要兼顧各混改參與方核心利益訴求，有效保障各方產(chǎn)權(quán)利益實(shí)現(xiàn)，例如可讓社會(huì)資本在混合所有制改革中通過(guò)分紅獲取適當(dāng)財(cái)務(wù)收益，最終通過(guò)多層面深度融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)股東“共生共贏”。
建立健全利益保護(hù)與容錯(cuò)機(jī)制
確保國(guó)有企業(yè)混合所有制改革穩(wěn)步推進(jìn)，還需通過(guò)完善保障機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與混改的積極性，健全適合多元化產(chǎn)權(quán)的利益保護(hù)機(jī)制。
同時(shí)，混合所有制改革是“十四五”時(shí)期國(guó)有企業(yè)全面深化改革的重要抓手和關(guān)鍵部分，混合所有制改革能夠順利踐行是談?wù)撈湔咝Ч那爸貌襟E，這就需要積極建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。
一是要大力支持國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、審計(jì)等第三方服務(wù)組織有序發(fā)展，促使服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序與服務(wù)方式進(jìn)一步規(guī)范化；二是要科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)流失性質(zhì)，正確識(shí)別改革探索中出現(xiàn)的正常問(wèn)題和主觀故意侵吞轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)的人為問(wèn)題，對(duì)因經(jīng)驗(yàn)不足出現(xiàn)的決策操作失誤應(yīng)足夠?qū)捜荩瑢?duì)暗箱操作謀取私利的行為絕不姑息；三是要針對(duì)改革探索中出現(xiàn)的新問(wèn)題建立敏捷糾錯(cuò)機(jī)制，以“容錯(cuò)”激勵(lì)改革，以“糾錯(cuò)”消化試錯(cuò)成本；四是要做好混合所有制改革相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)工作，設(shè)立統(tǒng)一口徑加大信息披露力度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革中存在的問(wèn)題，為后續(xù)實(shí)踐提煉經(jīng)驗(yàn)。
混合所有制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要舉措，亦是國(guó)有企業(yè)與國(guó)有資本改革的關(guān)鍵抓手，對(duì)發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用，對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)亦有不可忽視的戰(zhàn)略意義。立足“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新階段，國(guó)有企業(yè)在混合所有制改革中更需細(xì)分混改的領(lǐng)域、拓展混改的層次、凸顯混改的效應(yīng)、落實(shí)混改的本質(zhì)、夯實(shí)混改的保障，促進(jìn)混合所有制改革深化發(fā)展。
（作者為北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師）
