習近平總書記在《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》中指出：“我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的，同時出現了一些值得關注的新情況新問題。一是區(qū)域經濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯。長三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質量發(fā)展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經濟重心進一步南移……”南北差距擴大是區(qū)域經濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯的一個突出表現，應該從戰(zhàn)略的高度予以重視。
近年來，南北差距擴大的現象也引起了社會各界關注。討論南北差距問題的觀點有很多，但可以大致歸納為截然相反的兩種：一種認為南北差距擴大是中國面臨的一個重大現實問題，北方發(fā)展落后于南方，需要加大力度扶持北方發(fā)展；另一種則認為南北差距擴大是一個偽命題，南北方的劃分過粗且界線劃分存在分歧，討論這個問題沒有實際意義。截然不同的兩種觀點孰是孰非？在回答這個問題前，必須先弄清楚區(qū)域尺度（或稱空間尺度）、區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策等幾個易被混淆的關鍵概念的內涵及其關系，以明確中國南北差距問題的性質，即其區(qū)別于基于其他區(qū)域劃分框架所考察的問題的根本屬性。
南北差距問題是基于大區(qū)域尺度的考察而提出的。在區(qū)域研究中，區(qū)域劃分的尺度有大有小，也就是說不同區(qū)域劃分框架的單個區(qū)域平均面積可大可小。例如，中國的三大地帶（東部地區(qū)、中部地區(qū)與西部地區(qū)）、四大板塊（東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)與東北地區(qū)）就是大尺度區(qū)域劃分，而京津冀都市圈、長江三角洲地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)與成渝地區(qū)雙城經濟圈等屬于中尺度區(qū)域劃分，較小尺度的區(qū)域劃分有國家級新區(qū)、自由貿易試驗區(qū)以及保稅港區(qū)等。無疑，南方北方劃分是最大尺度的區(qū)域劃分。那么，為何出現尺度不同的區(qū)域劃分呢？正確回答這個問題，從學理上明確中國南北差距問題的性質是關鍵。
國家對區(qū)域的管理有多重目的，因此需要不同尺度的區(qū)域作為不同管理的對象。不同尺度區(qū)域所服務的管理目的是不盡相同的。一般而言，大尺度區(qū)域是為區(qū)域戰(zhàn)略的制定提供區(qū)域框架，如三大地帶、四大板塊就是服務于全國的區(qū)域戰(zhàn)略的需要；小尺度的區(qū)域是為了確定區(qū)域政策的具體施與對象，如貧困地區(qū)、老工業(yè)基地以及患有城市病的區(qū)域等都是為了實施區(qū)域政策而識別的空間單元；中等尺度的區(qū)域主要是為了制定區(qū)域規(guī)劃與促進區(qū)域合作而劃分的。當然，也有個別例外，例如中國還存在少數諸如長江經濟帶之類的單個區(qū)域面積不小于大尺度的區(qū)域。但長江經濟帶的劃分目的不單純是為了區(qū)域戰(zhàn)略，而主要是服務于區(qū)域規(guī)劃與合作，其劃分目的與中尺度區(qū)域劃分的目的是相同的。
不同尺度區(qū)域劃分對應的實際區(qū)域管理工具是不同的。若混淆區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策之間的關系，則不能理解上述不同尺度區(qū)域劃分的理由。因此，必須注意這三者間的聯系與區(qū)別。首先，這三者有共同點，即都是為了實現國家戰(zhàn)略而制定與實施的具體空間安排與區(qū)域管理手段。其次，三者之間的區(qū)別是明顯的。國家區(qū)域戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略落實到空間的藍圖性謀劃，其聚焦的是國土空間范圍內的區(qū)域格局的優(yōu)化；區(qū)域規(guī)劃針對的是特定的單個區(qū)域，旨在引導區(qū)域內各種要素與活動合理布局并促進區(qū)域內部各個構成單元之間的合作；區(qū)域政策是具體的利益在區(qū)域間轉移的工具，通過獎勵與懲罰將人口與經濟活動誘導到政府期望的區(qū)位或區(qū)域，或限制人口與經濟活動過于密集的地區(qū)的進一步擴張?？梢姡瑓^(qū)域戰(zhàn)略屬于頂層設計，而區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策是兩個實現頂層設計目標的工具。將這三者與區(qū)域尺度對應，便會發(fā)現不同區(qū)域尺度劃分各有其特定目的。值得特別說明的是，從實踐的角度考察，中國的區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃是基于各種區(qū)域尺度的空間制定的，區(qū)域政策基本上是在中小尺度區(qū)域的空間制定的。
根據上述分析，我們可以對南北差距問題的性質作出一個基本判斷：中國南北差距明顯是一個不爭的事實，但這是一個大尺度的國家區(qū)域戰(zhàn)略問題，而非區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策領域的問題。因此，根據中國南北問題的性質，可以對就此問題所提出的兩種不同觀點作出如下分析。
第一，否定中國南北差距是一個戰(zhàn)略問題是不正確的。南北差距的存在并不是新中國成立后才出現的，這一現象的存在由來已久，就像“胡煥庸線”長期存在一樣。南北差距擴大會導致中國區(qū)域格局失衡，因此討論與研究這一問題不無意義。
第二，將中國南北差距理解為區(qū)域政策或區(qū)域規(guī)劃問題是不正確的。針對如此之大的地域范圍如何實施獎勵或懲罰？針對幾百萬平方公里的區(qū)域開出的政策藥方如何實施、監(jiān)督與評價？對南方或北方提出幾條不具有操作性的所謂政策建議沒有什么實用價值。區(qū)域政策只能針對小尺度區(qū)域，針對大尺度區(qū)域進行利益轉移相當于撒胡椒面，這種操作無助于解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。因此，南北差距不是區(qū)域規(guī)劃問題，更不是區(qū)域政策問題。
不同尺度區(qū)域劃分服務于不同目的，南北劃分線具有戰(zhàn)略意義，但不能當作區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的框架。不同的區(qū)域經濟問題所基于的區(qū)域尺度不同。在南北框架下討論區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策問題，是不求甚解的不良做法，會誤導社會，甚至誤導決策。值得特別指出的是，由于包括南北差距問題在內的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是長期存在的問題，南北差距的縮小有賴于制定與實施完善的區(qū)域政策與規(guī)劃，而從國際區(qū)域管理經驗來看，通過立法明確區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃所需要的問題區(qū)域與標準區(qū)域框架是完善區(qū)域管理的必由之路。
（作者系中國人民大學應用經濟學院教授、書報資料中心主任）
