位于三江源地區(qū)，素有“千湖之縣”美譽(yù)的青海果洛藏族自治州瑪多縣境內(nèi)的湖泊。 新華社記者 吳 剛攝
目前我國(guó)已有10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，基本建立分級(jí)統(tǒng)一的管理體制，國(guó)家公園總體布局初步形成。
國(guó)家公園在世界上已有將近150年的歷史，但在我國(guó)尚屬新生事物。中國(guó)的國(guó)家公園什么樣、怎樣建、如何用？記者就此采訪了有關(guān)專家學(xué)者
為何建？ ——加快推進(jìn)生態(tài)文明
“我國(guó)從1956年開始建立自然保護(hù)地，現(xiàn)在有將近18%的國(guó)土面積被各種類型自然保護(hù)地覆蓋，應(yīng)該說取得了很大成就。但問題也不少，尤其是體制機(jī)制方面的問題比較嚴(yán)重。比如一地多名、多頭管理，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。”清華大學(xué)景觀學(xué)系主任楊銳教授表示，從數(shù)量上看，我國(guó)的自然保護(hù)地規(guī)模不小，甚至超過世界平均水平，但從質(zhì)量和管理成效來看，還有很大的提升空間。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)建立國(guó)家公園體制提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。
2017年9月發(fā)布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確，國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。
國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我國(guó)建立國(guó)家公園體制的根本目的，就是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法制保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。
楊銳認(rèn)為，目前我國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展已經(jīng)從高速發(fā)展期進(jìn)入結(jié)構(gòu)優(yōu)化期，建立國(guó)家公園體制，正是難得的契機(jī)。“美國(guó)50多個(gè)國(guó)家公園加起來約占國(guó)土面積的2.6%，而我國(guó)僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個(gè)試點(diǎn)公園的面積，加起來就超過了國(guó)土面積的2%，應(yīng)該說，我們推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)的力度非常大。”
什么樣？——三大理念是核心
成立于1872年的美國(guó)黃石國(guó)家公園，是世界上第一個(gè)現(xiàn)代意義的國(guó)家公園。目前世界上已有100多個(gè)國(guó)家建立了國(guó)家公園。根據(jù)不同國(guó)家的保護(hù)地保護(hù)管理實(shí)踐，世界自然保護(hù)聯(lián)盟將各國(guó)的保護(hù)地體系總結(jié)為6類，國(guó)家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會(huì)。
我國(guó)已有多種類型的自然保護(hù)地，國(guó)家公園與這些自然保護(hù)地有何不同？國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，與一般自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具國(guó)家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)更高。
世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出，國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地體系中的一個(gè)新的類型，設(shè)立國(guó)家公園不是孤立地進(jìn)行，也不是完全取代或替代原有的自然保護(hù)地類型，而是要以此為契機(jī)，制定中國(guó)國(guó)家公園和其他類型自然保護(hù)地的標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和框架對(duì)中國(guó)現(xiàn)有各種類型的自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)的分類和梳理，建立中國(guó)自然保護(hù)地管理分類體系。
《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確，中國(guó)的國(guó)家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)；堅(jiān)持國(guó)家代表性，以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有，具有國(guó)家象征，代表國(guó)家形象，彰顯中華文明；堅(jiān)持全民公益性，堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。
楊銳指出，“生態(tài)保護(hù)第一”“國(guó)家代表性”“全民公益性”這3大理念，正是中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的核心。他認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家公園與其他國(guó)家的國(guó)家公園有相同之處，也有很大不同。比如美國(guó)黃石在建立國(guó)家公園時(shí)有兩個(gè)并列第一的目標(biāo)，分別是風(fēng)景保護(hù)以及為美國(guó)國(guó)民和子孫后代提供游賞的機(jī)會(huì)，而我國(guó)則是堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，并沒有并列目標(biāo)。“這一點(diǎn)是很明確的。所有與生態(tài)保護(hù)第一相矛盾的，都必須讓位于生態(tài)保護(hù)。與生態(tài)保護(hù)兼容的環(huán)境教育、生態(tài)體驗(yàn)和一些社區(qū)的傳統(tǒng)生活方式，則是可以保留的。”
如何理解全民公益性？在楊銳看來，生態(tài)保護(hù)第一就是現(xiàn)階段最大的全民公益性，因?yàn)槊總€(gè)人首先需要的是潔凈的空氣、干凈的水源，而國(guó)家公園是最能夠提供這種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的土地。全民公益性還表現(xiàn)在，國(guó)家公園作為最美麗的國(guó)土，要給老百姓提供作為國(guó)民福利的生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育的機(jī)會(huì)。“這與一般景區(qū)是不同的”。
“國(guó)家公園建設(shè)中保護(hù)和利用的關(guān)系是所有國(guó)家都會(huì)遇到的問題。要兼顧保護(hù)和利用的平衡，這樣才不會(huì)讓保護(hù)區(qū)內(nèi)外成為對(duì)立的關(guān)系。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。
啥目標(biāo)？——公有公管公益公享
國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，針對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地管理存在的突出問題，中國(guó)特色國(guó)家公園體制要在統(tǒng)一事權(quán)分級(jí)管理、強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度4個(gè)方面取得實(shí)質(zhì)性突破，大膽創(chuàng)新，補(bǔ)齊制度短板。
蘇楊認(rèn)為，國(guó)家公園是生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，《建立國(guó)家公園體制總體方案》發(fā)布后，已經(jīng)進(jìn)入了“怎么干”的階段，“首先是改革要配套，不能有些方面改了有些方面不改；其次，該給地方支持的要支持；第三，形成綠色發(fā)展模式，這樣才能共抓‘大保護(hù)’，光靠幾個(gè)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)防死守，既管不好還可能引發(fā)其他方面的矛盾”。
在楊銳看來，國(guó)家公園關(guān)鍵在一個(gè)“公”字，其本質(zhì)是中央政府動(dòng)用公共財(cái)力保護(hù)公共資源，造福公眾的公益事業(yè)，公有、公管、公益、公享是國(guó)家公園之“公”的四層含義。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，楊銳告訴記者，由中央政府直接行使事權(quán)，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是很重要的經(jīng)驗(yàn)。比如美國(guó)、新西蘭、加拿大等國(guó)家由中央政府直接管理的國(guó)家公園，管理水平都很高。但在澳大利亞和日本等國(guó)家，國(guó)家公園由中央和地方政府聯(lián)合管理，管理水平和精細(xì)度相比就差了很多。此外，美國(guó)和新西蘭在自然保護(hù)地體系方面都進(jìn)行了若干次改革。“經(jīng)過改革，管理權(quán)越來越統(tǒng)一，管理級(jí)別越來越高，從而讓整個(gè)保護(hù)地的管理成效也越來越高。”楊銳說。
作為我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，國(guó)家公園屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。如何調(diào)動(dòng)地方的積極性？
“國(guó)家公園好比一個(gè)吸鐵石，是可以吸引很多資源和人氣的。在國(guó)家公園邊界內(nèi)，要以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性為最高目標(biāo)，但由于國(guó)家公園也兼具科研、教育、游憩等功能，地方可以在公園邊界之外生態(tài)不太敏感的地區(qū)，建立旅游服務(wù)設(shè)施。”楊銳認(rèn)為，如果做得好，國(guó)家公園可以為地方經(jīng)濟(jì)、社區(qū)和老百姓提供很多發(fā)展和利用的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園發(fā)展的良性循環(huán)。在這個(gè)過程中，企業(yè)可以以特許經(jīng)營(yíng)的形式參與進(jìn)來，但一定不能是整體轉(zhuǎn)讓、壟斷經(jīng)營(yíng)。
“國(guó)家公園體制建設(shè)中，最重要的就是處理好權(quán)責(zé)利的關(guān)系。國(guó)家公園并不排斥利益相關(guān)方參與，但要在統(tǒng)一的國(guó)家公園理念的基礎(chǔ)上，形成良性循環(huán)、多贏發(fā)展。”楊銳說。
他同時(shí)提醒，國(guó)家公園是關(guān)系生態(tài)文明、全民福祉和國(guó)家形象的偉大事業(yè)，要防止在落地實(shí)施的過程中變形變味變質(zhì)——防止變形，是指既要防止將中國(guó)國(guó)家公園從自然保護(hù)地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區(qū)，也要防止將嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)換為國(guó)家公園，還要防止將國(guó)家公園簡(jiǎn)單地理解為無人區(qū)和荒野；防止變味，是要防止國(guó)家公園從真善美的載體變成假惡丑的舞臺(tái)。天然性、原真性、完整性和自然美是國(guó)家公園的核心價(jià)值，任何對(duì)國(guó)家公園核心價(jià)值及其載體的人工化、園林化、裝飾化不僅是畫蛇添足的愚蠢行為，也會(huì)帶來不良的環(huán)境影響和社會(huì)影響；防止變質(zhì)，是要防止國(guó)家公園從公益事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢樹”或地方政府的經(jīng)濟(jì)“發(fā)動(dòng)機(jī)”。“要防止這些問題，必須從體制機(jī)制等根本處下手。”
