國(guó)家公園作為一種特殊的公共游憩空間實(shí)體，其建設(shè)的目的是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然之美，它具有自然遺產(chǎn)資源全民共享、自然和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)民認(rèn)同感培育等多種功能，被認(rèn)為是自然生態(tài)資源資本保育的制度保障。為了更好地推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值轉(zhuǎn)化，需要從生態(tài)資源挖掘生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制，打通生態(tài)保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)富民三大通道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展、民生問題改善的共贏局面。
國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)踐探索
國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。目前，國(guó)家層面共批準(zhǔn)了10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，分別是三江源、祁連山、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、湖南南山、錢江源、武夷山、普達(dá)措、海南熱帶雨林國(guó)家公園。由于國(guó)家公園是全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中禁止開發(fā)區(qū)域，其自然資源開發(fā)利用受到嚴(yán)格限制，生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑較窄，主要在生態(tài)補(bǔ)償和特許經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面作了有益探索。
生態(tài)補(bǔ)償探索。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排。目前，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主要以縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償和其他生態(tài)補(bǔ)償3種方式進(jìn)行。
縱向生態(tài)補(bǔ)償是指補(bǔ)償者和受益者具有行政隸屬關(guān)系，如三江源國(guó)家公園區(qū)域社會(huì)發(fā)育程度不高，國(guó)家公園范圍內(nèi)瑪多、治多、曲麻萊和雜多4縣90%的財(cái)政支出來(lái)自中央轉(zhuǎn)移支付，用于生態(tài)管護(hù)公益崗位制度、草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策和生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的支出，推動(dòng)牧民由草原利用者向草原管護(hù)者轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了人與自然和諧發(fā)展。
橫向生態(tài)補(bǔ)償是指補(bǔ)償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償。目前，國(guó)家公園橫向生態(tài)補(bǔ)償還處于探索階段，如錢江源國(guó)家公園地處錢塘江上游，2017年12月，浙江省財(cái)政廳等四部門印發(fā)了《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t和主要內(nèi)容作了規(guī)定，但實(shí)施意見的落地仍在探索之中。如三江源國(guó)家公園管理局組織編制了《建立長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江流域省份協(xié)同保護(hù)三江源生態(tài)環(huán)境共建共享機(jī)制研究報(bào)告》，但具體落實(shí)還需中央部委支持。
國(guó)家公園其他生態(tài)補(bǔ)償主要是指募集資金、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等方式。目前，國(guó)家公園其他生態(tài)補(bǔ)償方式主要是募集資金，也開展了相應(yīng)實(shí)踐。例如，三江源國(guó)家公園管理局組織成立了三江源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)、神農(nóng)架國(guó)家公園管理局組織成立了神農(nóng)架金絲猴保護(hù)基金會(huì)。但總體來(lái)講，募集資金規(guī)模較小，如三江源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)2018年全年募集資金及實(shí)物折價(jià)僅500多萬(wàn)元。總體來(lái)講，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源較為單一，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付和地方財(cái)政支持，急需多元化的資金補(bǔ)償方式，減輕中央和地方政府財(cái)政壓力。
特許經(jīng)營(yíng)探索。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是指國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)作為特許人將國(guó)家公園范圍的公共資源、公共物品的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可給被特許人經(jīng)營(yíng)，被特許人向國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，是一種權(quán)利授予行為。目前，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)主要有立法、政策和實(shí)踐三個(gè)方面的探索。
在立法方面，《三江源國(guó)家公園條例（試行）》《武夷山國(guó)家公園條例（試行）》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》等地方性法規(guī)均對(duì)特許經(jīng)營(yíng)作了不同程度的規(guī)定，如“三江源國(guó)家公園建立特許經(jīng)營(yíng)制度，明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和項(xiàng)目，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的特許經(jīng)營(yíng)收入僅限用于生態(tài)保護(hù)和民生改善”“神農(nóng)架國(guó)家公園游憩展示區(qū)內(nèi)生態(tài)體驗(yàn)、交通、住宿、餐飲、商店及文化產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)”“武夷山國(guó)家公園內(nèi)的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等營(yíng)利性服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度”。
在政策制定方面，國(guó)家公園制定了詳細(xì)的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，如《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》《神農(nóng)架林區(qū)政府特許經(jīng)營(yíng)管理權(quán)管理辦法》等已印發(fā)施行，《武夷山國(guó)家公園營(yíng)利性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《三江源國(guó)家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)規(guī)劃》等已進(jìn)入征求意見階段，對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的基本原則、項(xiàng)目范圍、準(zhǔn)入機(jī)制、具體期限、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)、監(jiān)督管理作了細(xì)致的規(guī)定。
在實(shí)踐方面，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)主要以生態(tài)體驗(yàn)（生態(tài)旅游）為主，但特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目收入因地理區(qū)位不同有較大差異。例如，2019年，三江源國(guó)家公園瀾滄江源園區(qū)昂賽鄉(xiāng)設(shè)立了牧戶自然觀察營(yíng)地，接待自然體驗(yàn)團(tuán)，預(yù)計(jì)今年收入能達(dá)到100萬(wàn)元。2018年，武夷山國(guó)家公園累計(jì)接待游客388.02萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)總收入3.5億元。2018年，神農(nóng)架國(guó)家公園接待游客1500余萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入42億元。盡管國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但國(guó)家公園體制仍處在探索階段，國(guó)家層面無(wú)相關(guān)立法。因此，國(guó)家層面亟須推動(dòng)國(guó)家公園立法，為國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)提供法律支撐。
國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的啟示與建議
國(guó)家公園等自然保護(hù)地的生態(tài)產(chǎn)品不僅具有原生態(tài)、純天然的特質(zhì)，而且其生態(tài)資源和產(chǎn)品具有顯著的稀缺性和有限性。基于此，其生態(tài)產(chǎn)品在價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程中，要根據(jù)國(guó)家公園體制試點(diǎn)之間的地理情況差異，探索不同模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
加強(qiáng)科技創(chuàng)新，催生新的業(yè)態(tài)。國(guó)家公園規(guī)劃要納入到“多規(guī)合一”的體系中，通過繪制國(guó)家公園的森林資源圖、土地現(xiàn)狀圖、行政區(qū)劃圖、動(dòng)植物資源分布圖等基礎(chǔ)圖件，為國(guó)家公園的規(guī)劃做好基礎(chǔ)工作。其中，傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)則要做好“旅游+”的規(guī)劃創(chuàng)新，形成國(guó)家公園外圍片區(qū)的規(guī)劃聯(lián)動(dòng)和協(xié)同。在欠發(fā)達(dá)國(guó)家公園地區(qū)利用高分辨率遙感衛(wèi)星影像監(jiān)測(cè)野生動(dòng)物的遷徙時(shí)間、遷徙路線、集群狀況、所處位置等，挖掘高品質(zhì)生態(tài)景觀，提升生態(tài)體驗(yàn)質(zhì)量，通過智慧化創(chuàng)新提升游客的體驗(yàn)感。
推動(dòng)國(guó)家層面國(guó)家公園相關(guān)立法。在新形勢(shì)下，國(guó)家公園體制改革的部署和政策導(dǎo)向非常明確：是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，其推進(jìn)也是整體性、系統(tǒng)性的。在國(guó)家公園立法中，充分吸納國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地方性政策法規(guī)，明確國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開設(shè)原則（保護(hù)優(yōu)先）、項(xiàng)目范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)參與、準(zhǔn)入和監(jiān)督機(jī)制等。
探索將生態(tài)高地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)洼地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們把“水往低處流”這種自然現(xiàn)象引申為一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)概念，叫“洼地效應(yīng)”，就是利用比較優(yōu)勢(shì)，形成獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引外來(lái)資源向本地區(qū)匯聚、流動(dòng)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。在欠發(fā)達(dá)國(guó)家公園地區(qū)加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，探索農(nóng)村電商經(jīng)營(yíng)模式，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持國(guó)家公園道路和小型機(jī)場(chǎng)建設(shè)，增強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的連通性。
探索發(fā)行生態(tài)彩票。彩票作為一種公共物品的自愿供給方式，為我國(guó)體育和福利事業(yè)發(fā)展提供了資金支持。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)資金主要來(lái)源于政府，在多元化生態(tài)補(bǔ)償方式遇到瓶頸的情況下，生態(tài)補(bǔ)償亟須尋找一個(gè)新的穩(wěn)定融資渠道，以保證生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。彩票作為公共融資渠道之一，已被多個(gè)國(guó)家采用。借鑒福利彩票與體育彩票的發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行生態(tài)彩票為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)籌集資金，將成為緩解政府融資壓力、推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的有效方式和重要途徑。因此，在國(guó)家層面（自然資源部或國(guó)家林業(yè)和草原局）可考慮發(fā)行生態(tài)彩票，彌補(bǔ)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償資金渠道單一的現(xiàn)狀，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金保障機(jī)制。
推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。探索成立生態(tài)銀行，通過對(duì)碎片化與分散化的生態(tài)資源進(jìn)行收儲(chǔ)、整合、優(yōu)化，結(jié)合綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新業(yè)態(tài)新模式，引入市場(chǎng)化資金和專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，形成規(guī)模化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推動(dòng)綠色產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)化，讓綠色產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品成為生產(chǎn)力，從而打通資源變資產(chǎn)、資源變資本的通道。前期可探索政府資金注入為主的金融模式，將國(guó)家公園礦產(chǎn)資源作為抵押銀根，建立國(guó)家公園森林資源增量作為貨幣流通量的金融體系，推動(dòng)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值增值為目標(biāo)導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)資本運(yùn)動(dòng)過程。后期可探索將生態(tài)銀行推向市場(chǎng)，如推動(dòng)相關(guān)法律修改，由生態(tài)責(zé)任個(gè)人或企業(yè)向生態(tài)銀行繳納資金，將排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯交易、能權(quán)交易等納入生態(tài)銀行管理范疇，推動(dòng)自然資源和生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)化建設(shè)，完善生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的市場(chǎng)化機(jī)制。
