【摘要】縣域生態(tài)產品價值實現是踐行綠水青山就是金山銀山“兩山”理念，落實產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化“兩化”路徑的關鍵環(huán)節(jié)。從系統(tǒng)觀念來看，我國縣域生態(tài)產品價值實現過程中，存在自然共生系統(tǒng)開發(fā)利用碎片化、產業(yè)共生系統(tǒng)市場要素流動單向化、社會共生系統(tǒng)協(xié)同共治要素不匹配等問題。推進縣域生態(tài)產品價值實現，宜堅持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，充分發(fā)揮縣城的重要載體作用，以縣城為中心內聚外合，優(yōu)化縣域生態(tài)空間布局；聚焦特色產業(yè)，健全生態(tài)產品市場配置保障機制，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，實現產業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產業(yè)化雙向賦值。
【關鍵詞】生態(tài)產品 縣域 生態(tài)產業(yè)化 產業(yè)生態(tài)化 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
2020年11月，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發(fā)展座談會上提出，“要加快建立生態(tài)產品價值實現機制”。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，對“生態(tài)產品價值轉化”進行制度化表述，并提出“豐富生態(tài)產品價值實現路徑”等要求?？h域是城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的切入點和主戰(zhàn)場，為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化政策，需要進一步完善縣域生態(tài)產品價值實現的制度與機制。
縣域生態(tài)產品價值實現面臨的系統(tǒng)性共生問題
生態(tài)產品價值實現是生態(tài)資源嵌入地域空間環(huán)境，并與經濟、社會、文化、環(huán)境等多元要素融合的過程。生態(tài)產品的價值轉化效率，取決于多元要素在自然系統(tǒng)、產業(yè)系統(tǒng)和社會經濟共生系統(tǒng)中的流動性、互動性和協(xié)同性。目前，我國縣域生態(tài)產品價值實現面臨三個方面突出問題：
縣域自然共生系統(tǒng)開發(fā)利用碎片化。按照“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設”的要求，縣域多樣化自然資源必須整體性開發(fā)、立體化經營。然而，目前我國整體性、立體化開發(fā)利用生態(tài)資源的政策落實存在一些困難。一方面，縣域生態(tài)資源在不同區(qū)域內的產權歸屬、商品屬性各異，其產權邊界模糊，界定難度較大。另一方面，不同土地利用性質、空間用地結構和布局碎片化，影響了自然資源綜合開發(fā)的效率。多元生態(tài)資源的分割和利用不盡合理，缺乏綜合開發(fā)利用意識或市場化組織的規(guī)?；袆幽芰?。
縣域產業(yè)共生系統(tǒng)的市場要素流動單向化。一方面，縣域生態(tài)產業(yè)化面臨產業(yè)結構單一，存在“工業(yè)大而不強，農業(yè)小而不精，商貿散而不活”等問題，導致生態(tài)優(yōu)勢產業(yè)量少質弱，市場要素流動單向化。另一方面，縣域基礎設施和公共服務體系較為薄弱，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進服務業(yè)發(fā)展面臨基礎設施供給、共享水平不能滿足需求等問題，現代服務業(yè)發(fā)展集聚化程度不高，導致生態(tài)產業(yè)化鏈條較短。同時，縣域產業(yè)發(fā)展過程中，利用新技術、新產業(yè)、新模式改造提升傳統(tǒng)產業(yè)的進展較慢，綠色技術在縣域服務業(yè)發(fā)展中運用不夠。
縣域社會共生系統(tǒng)的協(xié)同共治要素不匹配。促進縣域生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化的關鍵，在于人、錢、地等要素構成的社會共生系統(tǒng)。目前縣域發(fā)展存在人、產、地等要素“連接”缺失的問題，特別是“人地分離”給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來諸多難題。一方面，鄉(xiāng)村人口結構發(fā)生改變。農業(yè)產生剩余勞動力轉入城鎮(zhèn)或新興中小企業(yè)，大中城市對縣域青壯年勞動力具有虹吸效應，從而加劇鄉(xiāng)村人口老齡化和村莊空心化。另一方面，土地資源供需發(fā)生改變。在一些鄉(xiāng)村，農民由于外出務工等原因離開本鄉(xiāng)，導致其土地、房屋等資源閑置浪費，土地、房屋等資產的財產權、收益權得不到有效體現。
縣域生態(tài)產品價值實現的路徑選擇
優(yōu)化縣域生態(tài)空間布局，整體性、立體化開發(fā)生態(tài)空間資源。一是順應城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，打造藍綠生態(tài)縣域空間，讓自然與人文、城市與鄉(xiāng)村各美其美、美美與共，逐漸形成村景與縣特色一體化的生態(tài)格局、農旅融合的生產空間、產居協(xié)同的生活場景。根據各縣區(qū)域位置、資源稟賦、發(fā)展程度，分類推進縣域生態(tài)資本差異性優(yōu)化升值。①二是針對生態(tài)資源趨緊、面源污染、生態(tài)系統(tǒng)多樣性退化等突出環(huán)境問題，構建與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產生活生態(tài)協(xié)調統(tǒng)一的農業(yè)發(fā)展格局，以及節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局。三是根據縣鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的不同狀況、區(qū)位條件、資源稟賦，分類推進縣域生態(tài)空間規(guī)劃。②在符合規(guī)劃的前提下，積極探索生態(tài)修復形成的園地、林地、濕地等縣域生態(tài)空間與城鎮(zhèn)建設空間進行置換的可行性和實施路徑。在要素配置方面，以碳增匯為核心配置各類要素，并保障各類生態(tài)資源“以保護帶開發(fā)”；在用地管制方面，依照不同區(qū)域特性進行分區(qū)開發(fā)和控制引導。③特別是將生態(tài)核心區(qū)、偏遠地區(qū)、資源貧瘠地區(qū)的人口，適度搬遷轉移到中心村和城鎮(zhèn)，以空間集聚緩解生態(tài)壓力，激活土地要素。
聚焦縣域特色產業(yè)，促進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。一是以社會經濟要素賦能，創(chuàng)新生態(tài)產品。在縣域經濟發(fā)展定位中，立足于自身資源環(huán)境承載能力、自然和文化的突出特色，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)，形成中心產業(yè)集聚和規(guī)?；?，擴大縣域產業(yè)影響力。依托資源稟賦優(yōu)勢，積極探索“古村落+”“文化+”“數字+”等鄉(xiāng)村特色產業(yè)的發(fā)展模式，開發(fā)和創(chuàng)新縣域生態(tài)產品。以適應生態(tài)需求和國家政策為基礎，選擇縣域主導產業(yè)，并通過產業(yè)延展，帶動周邊鄉(xiāng)村差異化發(fā)展。二是以生態(tài)環(huán)境市場賦能，激活公共屬性生態(tài)資源資產化。建立健全生態(tài)資源資產產權交易機制、生態(tài)市場交易機制等橫向交易機制，形成“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰負責，誰經營、誰獲益”的生態(tài)環(huán)境與資源管理新機制，吸引多元社會資本參與縣域生態(tài)經濟發(fā)展。三是以綠色金融賦能，形成多元產業(yè)融合發(fā)展格局。通過搭建“綠色銀行”交易平臺，將縣域符合開發(fā)條件的、碎片化的山水資源進行集中收儲和規(guī)模整合，轉換成可以進行市場交易的“資源包”，促進縣域生態(tài)資源市場化。通過創(chuàng)新綠色金融產品，推出以碳匯預期收益權為質押的林業(yè)資源“碳金融”產品，建立碳匯生產、碳匯收儲交易、碳匯購買等平臺，讓縣域生態(tài)資源“金融化”。④以生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）核算情況為授信增信的重要參考依據，鼓勵金融機構進行整村生態(tài)授信，推出“生態(tài)價值貸”，促進縣域生態(tài)資源“資產化”。
重塑縣域城鄉(xiāng)關系，健全生態(tài)產品要素市場配置保障機制?？h域產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化的質量，取決于社會共生系統(tǒng)的人、錢、地等要素的協(xié)同作用機制。一是激發(fā)勞動力要素在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的內在活力。通過提高縣域人居生活環(huán)境，吸引廣大農村人口就地城鎮(zhèn)化；通過保持地域、產業(yè)、生態(tài)、風貌特色，保持鄉(xiāng)村文化的原生性、鮮活性，吸引人口回流；通過發(fā)達區(qū)域產業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)合理轉移，欠發(fā)達地區(qū)剩余勞動力向發(fā)達地區(qū)有序流動，激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)經濟活力。二是促進縣域公共資源的合理配置。推動鄉(xiāng)村公共交通、供水供電、垃圾和污水處理、通訊信息、勞動就業(yè)服務等體系與縣城公共基礎設施聯通共建，推進鄉(xiāng)村公共基礎設施升級，使現代、文明生活方式與鄉(xiāng)村田園的傳統(tǒng)生活有機融合。通過提升鄉(xiāng)村食品安全、公共衛(wèi)生安全和休閑服務水平，聚集人氣，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。三是盤活閑置資源，鼓勵農民以多元資產參與鄉(xiāng)村建設和經濟發(fā)展。通過資產使用權出租、出讓，促進閑置資產流轉，使農民作為生態(tài)資產的所有者，以租金、分紅、參與運用管理等方式，分享生態(tài)紅利；探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體形式，激活生態(tài)資源與鄉(xiāng)村沉睡資產、閑置資源結合，產出滿足人民綠色消費的新型綠色產品，從而促進城市資金、技術、人才、管理等要素向鄉(xiāng)村流動，推進城鄉(xiāng)要素互動和空間共融。
充分發(fā)揮縣城在縣域生態(tài)產品價值實現中的重要載體作用
2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》?？h城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵節(jié)點，也是縣域生態(tài)產品產業(yè)鏈延伸升級、生態(tài)產品消費的集聚地。充分發(fā)揮縣城在縣域生態(tài)產品價值實現中的重要載體作用，需要著力做好三個方面工作：
以縣城為重要載體，維護縣域生態(tài)空間完整性?？h城生態(tài)環(huán)境相對脆弱，山水資源過度使用會對生態(tài)系統(tǒng)造成更嚴重損害。因此，縣城建設的國土空間規(guī)劃，首先要基于縣域整體性生態(tài)服務系統(tǒng)評估，要摸清“家底”，了解縣域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，以及現有生態(tài)資源的數量和質量。根據不同產業(yè)空間發(fā)展規(guī)劃需求，確定農業(yè)、城鎮(zhèn)開發(fā)空間，合理布局生產、生活、生態(tài)“三大空間”，實現縣城與自然環(huán)境和諧共生。同時，縣城生態(tài)空間規(guī)劃要有利于縣域生態(tài)產業(yè)價值鏈的完整構建和生態(tài)資源的立體化開發(fā)。根據不同縣城所在地理區(qū)位和生態(tài)基底的不同情況，按照“山水林田湖草沙是生命共同體”的生態(tài)觀，分析縣城產業(yè)發(fā)展的脈絡和自然生態(tài)機理特征，對于區(qū)域存在的生態(tài)資源配置不足、生態(tài)系統(tǒng)格局失衡等問題，通過跨區(qū)合作和生態(tài)修復等方式，提升縣城生態(tài)資源的綜合承載能力和生態(tài)價值的轉化效率。
以縣城為重要載體，提升縣域生態(tài)要素集聚輻射能級?？h城生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化發(fā)展，需要準確定位發(fā)展戰(zhàn)略?？h城建設宜深挖縣域資源優(yōu)勢和地理區(qū)位優(yōu)勢，預判縣域自然資源、資本、人口等要素流動變化趨勢，確定縣城發(fā)展的核心產業(yè)和潛在產業(yè)能級培育目標，廣泛開展協(xié)作，以點帶面，發(fā)揮好縣城的要素集聚效用，提升縣城對要素吸引和有機結合的綜合服務能力?？h城建設向外宜采取“入圈進群”式融合式發(fā)展；向內宜與鄉(xiāng)村發(fā)展形成雙向互動、互為依存，發(fā)展特色產業(yè)。在保障糧食安全、優(yōu)化農業(yè)結構和培育農業(yè)農村新發(fā)展動能的基礎上，縣城可以建立與鄉(xiāng)村共享的公共服務平臺，輻射鄉(xiāng)村產業(yè)升級和一二三產業(yè)融合發(fā)展，為農戶現代化農業(yè)經營提供更廣闊的大市場，促進生態(tài)資源與多元社會經濟生產要素有機結合。
以縣城為重要載體，推進縣域特色生態(tài)產業(yè)化?？h城建設要以綠色發(fā)展理念為指引，以縣城建設為抓手，以宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)為目標，因地制宜，分類推進縣域生態(tài)產品價值實現。在加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農產品主產區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城、引導人口流失縣城轉型發(fā)展過程中，要分類施策，一城一策，一城一業(yè)，一城一品，差異化推進縣域生態(tài)產業(yè)化，形成以縣城為重要載體的縣域特色生態(tài)產品，諸如小而綠的公園城市、小而富的生態(tài)旅游城市、小而康的生態(tài)康養(yǎng)城市、小而智的生態(tài)智慧城市、小而韌的海綿城市、小而美的花園城市等。
（作者為中國浦東干部學院副教授）
【注：本文系國家社科基金項目“新時代綠色發(fā)展的多目標協(xié)同和政策效用評估研究”（項目編號：20BJL025）階段性成果】
【注釋】
①李佳慧、黃麟、曹?。骸吨袊h域生態(tài)資產損益的影響機制及優(yōu)化提升路徑》，《地理學報》，2022年第5期。
②王洋：《江陰市濱水空間生態(tài)產品價值實現路徑探索》，《山西農經》，2021年第6期。
③張赫、賀晶、楊興源等：《碳增匯目標下縣域生態(tài)空間的分區(qū)及管控策略——以京津冀地區(qū)縣域為例》，《規(guī)劃師》，2022年第1期。
④何羽婷：《山區(qū)縣生態(tài)產品價值實現機制研究——以松陽縣為例》，《浙江經濟》，2022年第4期。
責編/馬寧遠 美編/陳媛媛
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