“特區(qū)”一詞大家并不陌生。改革開(kāi)放之初，我國(guó)就在東南沿海設(shè)立了一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其中以深圳特區(qū)最負(fù)盛名。然而，大家可能并不熟悉，在中國(guó)不僅有“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，還有正在提速推進(jìn)的“生態(tài)特區(qū)”。國(guó)家公園是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域，保護(hù)范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值和國(guó)家象征意義。國(guó)家公園品牌是生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品的重要載體，是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的突破口和催化劑，將國(guó)家公園作為生態(tài)特區(qū)的“試驗(yàn)田”，實(shí)施“特別”治理，對(duì)加快推動(dòng)生態(tài)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國(guó)具有重要意義。
國(guó)家公園是生態(tài)空間最重要的自然保護(hù)地實(shí)體單元。國(guó)家公園體系是經(jīng)過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃后設(shè)立的若干國(guó)家公園實(shí)體單元組成并產(chǎn)生有機(jī)聯(lián)系的集合。國(guó)家公園體制則是關(guān)于包括國(guó)家公園體系在內(nèi)的自然保護(hù)地體系的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，屬于生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。自然保護(hù)地是公共利益的體現(xiàn)方式，如同公路、鐵路、博物館、廣場(chǎng)一樣，自然保護(hù)地也是綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是公共利益的體現(xiàn)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)必不可少的生態(tài)空間和綠色屏障，在國(guó)家安全方面有基礎(chǔ)性作用。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園乃至整個(gè)自然保護(hù)地體系，都是重要的生態(tài)功能區(qū)，是生態(tài)空間的核心區(qū)，處于生態(tài)保護(hù)紅線范圍。國(guó)家公園是自然保護(hù)地體系的一部分，但不是一般部分，而是頂級(jí)的、核心的部分，是生態(tài)空間精華的精華、核心的核心。野生動(dòng)植物是大自然饋贈(zèng)給人類的生態(tài)珠寶，也是大自然遺存的生態(tài)根脈，國(guó)家公園是野生動(dòng)植物最富集、生態(tài)系統(tǒng)功能最健全的生態(tài)空間，也是野生動(dòng)植最具安全保障的棲息之所。因此，國(guó)家公園稱得上是國(guó)土空間中的生態(tài)明珠、綠色寶石。綜合分析世界各國(guó)的國(guó)家公園發(fā)展現(xiàn)狀，可明顯發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園的兩個(gè)特征：其一，屬于大自然遺存的生態(tài)系統(tǒng)，具有原始性、先天性，自然生態(tài)是基礎(chǔ)，自然景觀是內(nèi)容，人工建筑設(shè)施只是輔助；其二，屬于自然天成的景觀資源，具有稀有性、不可替代性，地理生態(tài)的標(biāo)識(shí)性意義和民族文化影響力極為深遠(yuǎn)。
加快以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。2017年，中辦國(guó)辦印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，明確指出：國(guó)家公園是國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域?？梢?jiàn)，國(guó)家公園是國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立的、實(shí)行特殊保護(hù)的生態(tài)空間。在這個(gè)特別的生態(tài)空間上，以“自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制”。在《建立國(guó)家公園體制總體方案》之前，國(guó)家發(fā)改委、中央編辦、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦13個(gè)部門，曾于2015年聯(lián)合印發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，已鎖定了國(guó)家公園試點(diǎn)目標(biāo)：在試點(diǎn)區(qū)域國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題得到基本解決，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機(jī)制，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確，統(tǒng)籌保護(hù)和利用取得重要成效，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式。也就是說(shuō)，推行國(guó)家公園體制的本質(zhì)就是設(shè)立生態(tài)特區(qū)，國(guó)家公園就是生態(tài)空間治理體系中的特別治理區(qū)也是試驗(yàn)區(qū)，要實(shí)行特別的治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和治理手段。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸國(guó)家林業(yè)和草原局，并在國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子，相當(dāng)于已經(jīng)明確了生態(tài)特區(qū)的頂層管理機(jī)構(gòu)。建立國(guó)家公園體制應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼承創(chuàng)新。新的體制必須體現(xiàn)“保護(hù)最有效、成效最好、成本最小”，這就意味著自然保護(hù)體制不是推倒重來(lái)，而是繼承和創(chuàng)新，繼承自1956年我國(guó)建立的第一個(gè)鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)60多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，改革不合時(shí)宜的弊端，完善機(jī)制體制。
生態(tài)特區(qū)保護(hù)即需要“邊界治理”也須“鴻溝管理”。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同，生態(tài)特區(qū)是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)之外的先天的自然生態(tài)系統(tǒng)。可以說(shuō)，生態(tài)特區(qū)就是政策設(shè)定的“無(wú)人區(qū)”。生態(tài)特區(qū)之“特”，主要體現(xiàn)在其生態(tài)系統(tǒng)，具有兩大特征：一是自然性、系統(tǒng)性，就是自然生態(tài)系統(tǒng)；二是能夠自組織、自運(yùn)作，就是“生態(tài)機(jī)制”。生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)機(jī)制，人類都需要尊重、學(xué)習(xí)和模仿。人類力量強(qiáng)大，能夠輕易地傷害自然生態(tài)系統(tǒng)，損害“生態(tài)機(jī)制”。而生態(tài)特區(qū)——國(guó)家公園的治理目標(biāo)，本質(zhì)上就是防止人類力量對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的傷害，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原始的自組織、自運(yùn)作機(jī)制。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，生態(tài)特區(qū)——國(guó)家公園治理，其核心就是在人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間劃出“鴻溝”，“拒止人類力量侵犯”生態(tài)特區(qū)，“攔阻人類活動(dòng)進(jìn)入”生態(tài)特區(qū)。生態(tài)特區(qū)——國(guó)家公園邊界內(nèi)外、鴻溝內(nèi)外，屬于兩個(gè)世界、兩套機(jī)制，對(duì)生態(tài)特區(qū)施行“邊界治理”“鴻溝管理”，就是要拒止、攔阻人類活動(dòng)跨越鴻溝、越過(guò)邊界。生態(tài)特區(qū)管理機(jī)構(gòu)在“邊界”“鴻溝”設(shè)置管護(hù)站——生態(tài)哨所，派駐管護(hù)人員——生態(tài)哨兵。生態(tài)哨兵作為生態(tài)特區(qū)的一線力量，其技能水平直接反映了生態(tài)特區(qū)的治理能力。同時(shí)，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，人不能自外于這一自然共同體。國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)生態(tài)體系的整體性保護(hù)，而人是保護(hù)行動(dòng)的主體和承擔(dān)者。國(guó)家公園不是把人類與自然進(jìn)行簡(jiǎn)單化地物理隔離，而是構(gòu)建新型分類體系，按照科學(xué)的要求，創(chuàng)新治理方式，這也是建設(shè)美麗中國(guó)、公園國(guó)家的內(nèi)在要求。
以生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)。經(jīng)過(guò)60多年建設(shè)，全國(guó)已設(shè)立各類自然保護(hù)區(qū)2750個(gè)，涵蓋15%的國(guó)土空間，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)469個(gè)。按照《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。由此可見(jiàn)，自然保護(hù)區(qū)原本就是法律上予以特殊保護(hù)和管理的“生態(tài)特區(qū)”。國(guó)家公園是精華版的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，升級(jí)版的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是比國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)級(jí)別更高、保護(hù)措施更嚴(yán)格的“生態(tài)特區(qū)”。2017年，國(guó)家啟動(dòng)三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、武夷山、神農(nóng)架、錢江源、南山、普達(dá)措、海南熱帶雨林10個(gè)國(guó)家公園的試點(diǎn)工作。同時(shí)，盡管長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)已經(jīng)建立了上萬(wàn)個(gè)自然保護(hù)地，面積占國(guó)土面積的18%左右，但種種問(wèn)題的存在，影響了生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮，難以提供生態(tài)安全保障。因此亟待我們用改革的思路解決這些問(wèn)題，通過(guò)制度創(chuàng)新，完善自然保護(hù)體系。需要注意的是建立國(guó)家公園體制是一個(gè)重要改革舉措，不單是建立若干個(gè)國(guó)家公園實(shí)體，需要從國(guó)家公園單元、國(guó)家公園體系、國(guó)家公園體制不同層次明確目標(biāo)，亟待出臺(tái)一部國(guó)家公園法，使國(guó)家公園生態(tài)特區(qū)試驗(yàn)田的建設(shè)治理有法可依、遵法而行。
總之，生物多樣性是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)，建立各類保護(hù)地是就地保護(hù)生物多樣性的重要形式。以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是生態(tài)建設(shè)的核心載體，是中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國(guó)的重要象征，具有全民性、公益性、共享性。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，我們要有傳之萬(wàn)世的意識(shí)，在重視生態(tài)保育、確保子孫后代永續(xù)利用的大局觀、未來(lái)觀之下，合理地科學(xué)研究、普及教育、體驗(yàn)分享，不僅需要“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”開(kāi)路，也需要“生態(tài)特區(qū)”殿后，實(shí)現(xiàn)綠水青山對(duì)子孫后代的代際共享。
